序    论

 

   

国家治理的演进兴起与国家审计的发展

    一、全球化浪潮与国家治理的演进

  “全球化”(Globalization)概念最初起源于加拿大学者麦克卢汉(Mcluhan1960年提出的“地球村”(global village)概念,但对这个概念含义进行正式的分析则应当归功于莱维特(Levitt1985年发表的论文《谈市场的全球化》,意思是指“商品、服务、资本和技术在世界性生产、消费和投资领域中的扩散”。[1]此后,不同的学者出于各自的研究目的对“全球化”概念的含义有不同的理解和解释:索罗斯(Soros)认为,“全球化是全球金融市场的发展、跨国公司的扩张以及它们对各国经济日益加强的支配”;[2]吉登斯(Giddens)的研究视角比较独特,认为“全球化是指一个把世界性的社会关系强化的过程,并透过此过程而把原本彼此远离的地方连接起来,令地与地之间所发生的事也互为影响。全球化指涉的是在场(presence)与缺席(absence)的交叉,即把相距遥远的社会事件和社会关系与本土的具体环境交织起来,其目的就是考察它如何减少本地环境对人民生活的约束[3]

从经济学的观点来看,全球化指的是一种经济现象,即各国市场和各地区性市场的一体化。罗德里克(Roderick)认为,全球化是“各种商品、服务和资本市场的国际一体化”。[4]弗里德曼Friedman则将全球化定义为“资本、技术和信息通过形成单一全球市场并在某种程度上形成地球村的方式,实现跨越国家疆界的一体化”。[5]而社会学家、人类学家、历史学家和从事文化研究的学者则将全球化看作一种不可逆转的进化过程,即一个由诸多过程构成的巨大而多面的复合体,涉及到人类生活的各个方面,其中以澳大利亚社会学家沃特斯(Waters)在《全球化:关键性思想》中使用的定义最具代表性,认为全球化是“一种社会过程,其中对社会安排和文化安排的地理制约因素消失,而且人们越来越意识到它们正在消失”沃特斯还从三个不同的“社会生活领域”即经济、政治、文化的角度来讨论全球化,但并没有赋予某个领域以首要地位。还有一些学者从跨学科角度学将全球化作为市场、金融和技术的整合,“正直接或间接地塑造国家的政治、经济政策以及外交关系”。[6]

(一)全球化的历史进程

全球化概念流行的历史并不长,但全球化并非最近几十年才开始的进程,其本源是人类各民族之间相互联系和交往并日益普遍化和紧密化的表现,有着深厚的历史渊源。不过在很长一个时期内,这种交往是零散和不连续的,只是在西欧资本主义产生以后,全球化作为一种社会、经济一体化的趋势才日渐显现。沃特斯认为,在人类历史上,“某种程度的全球化总是在发生着,但大约直到20世纪的中叶,其发展都是非线性的。它通过各种帝国的扩张、掠夺和贸易上的远洋探险、宗教思想的传播等一波一波地推进”。美国新墨西哥州立大学社会学与人类学系教授罗宾逊(Robinson)则直截了当地指出,“全球化就是资本主义生产方式在全世界的扩展”。[7]

根据何顺果(2012)等学者的研究,全球化的历史进程可以分为以下四个阶段:全球化的探险时代(1500-1750年)、全球化的殖民时代(1750-1870年)、全球化的帝国时代(1870-1945年)和全球化的网络时代(1945-)。每一个阶段对应的主要成果或者显现的主要特征是:形成了全球观念建立了初步的全球联系创建了国际经济和国际社会的雏形构筑了全球网络信息联系,全球化在广度和深度方面获得高速发展。全球化进程是以叠加的方式进行的,它的范围可能一开始就是全球性的;在这一点上,今天的全球化和最初的全球化并没有太大差异,但全球化每向前推进一步都会获得新的内容和动力,直到达到目前的全球化状态。

1. 全球化的探险时代这是资本主义全球化的启动阶段,是“全球”观念形成的序曲。探险时代的真正开拓者并不是1492年到达“新大陆”的哥伦布(Colombo),而是1487-1488年到达了“好望角”并进入印度洋的迪亚士Dias。源于欧洲的探险活动打破了世界地区的隔绝状态。从15世纪初到17世纪末,探险时代延续了近三百年,其商业或经济成果主要包括:大批“特许公司”的组建,它们为探险和航海提供资金和组织保证;推动了造船和航海技术的提高,这是探险和航海事业的物质和知识保障;大批未知领域(包括大陆和岛屿)的发现,为以后资本的活动提供了无限广阔的空间,等。

从西欧出发探索世界,走向全球的旅程包括了三个方向,并且每一个方向的行程都不是一步到位的。向西,第一步是葡萄牙人对西非沿岸的马德拉、加那利和佛得角三大群岛的发现、占领和殖民,这个过程完成于15世纪初至中叶;第二步是西班牙人对美洲的发现和殖民,以1496年在圣多明戈建立第一个西属美洲殖民地为标志;第三步则是西班牙以墨西哥为基地征服菲律宾群岛,完成于1564年至1637年。向东,主要表现为葡萄牙人在印度建立其商业和移民据点,以1502年和1510年占领卡利库特和果阿为标志。向南,第一步是1526年葡萄牙人发现新几内亚;第二步是1605年荷兰人詹森(Jansen发现澳大利亚东北角;第三步是1788年英国把澳大利亚作为犯民流放地。

经过近三百年的地理大发现和殖民活动,一个新的全球性经济体系已经形成。这一体系以横跨大西洋的大三角贸易[8]和横跨太平洋的马尼拉大帆船贸易[9]为核心内容,主要通过全球贸易活动促进欧洲国家财富的增加,为工业革命的启动奠定经济基础。同时,伴随全球性经济体系的形成,一个全球性跨文化传播体系也逐渐出现,物种、技术、宗教和其他文化因素超越了大西洋和太平洋,在各大洲之间广泛交流,对各种文明产生迥然不同的影响,也将各种文明以前所未有的紧密方式联系在一起。需要说明的是,虽然这段时期欧洲主要国家已经形成了以威斯特伐利亚条约为基础的国际关系格局,国际政治关系开始变得重要起来,但一个全球性的国际关系体系却尚未出现。

2. 全球化的殖民时代如果说全球化的探险时代主要形成一种“全球”观念,那么全球化的殖民时代的任务就是建立实际的全球联系并形成初步网络。科技革命、工业革命和资本主义政治体系为全球化进程注入强大的动力,大大加快了全球化进程。

蒸汽机帮助欧洲人从使用有机能源(畜力)转向无机能源(煤炭),动力变得更强大与便捷,以蒸汽机的发明为标志的科技革命为全球化的进展提供科技动力。工业革命前所未有地改变了传统社会经济结构,使早已存在的“原工业化”发展为以蒸汽机为主要动力的“机器大工业”,增加和提升了资本主义“核心地区”的实力和辐射力,为全球化进展提供经济动力。

工业革命后,西方列强仗着“坚船利炮”扬威于七大洲四大洋,以之前建立的沿海商站为据点逐步向各大陆的内陆推进,以至最终完全占领并统治新、旧大陆,建立起空前庞大的殖民地。而为了达到最大限度利用殖民地的目的,西方国家千方百计地建立起对殖民地的有效统治,使其成为西方工业国家原料的供应者以及接受西方工业品的市场。正如马克思所言,大工业“首次开创了世界历史,因为它使每一个文明国家以及这些国家中的每一个人的需要的满足都依赖于整个世界,因为它消灭了以往自然形成的各国孤立状态”。一个由西方(特别是英国)主导的、受西方殖民体系和机器工业支撑的世界市场最终得以形成,这是资本所推动的全球化事业的决定性步骤。

近代以前,全球没有形成统一的国际关系体系,而仅仅存在地区体系[10]。近代国际关系逐步形成的过程就是西欧地区的国际体系借助资本主义的政治经济优势逐步扩展到全球的过程。19世纪拿破仑帝国崩溃后,以英国、俄国、奥地利、普鲁士为首的战胜国在维也纳签订《维也纳会议最后议定书》,构建所谓的维也纳体系。它以均势原则、正统主义和补偿原则等为指导,为欧洲建立起多级的政治均势,维护欧洲近百年的和平,促使欧洲各国集中精力向海外扩张,更多的亚非拉国家从属于宗主国。维也纳体系是全球化时代的第一个世界性政治体系,为全球化发展提供不竭的政治动力。

3. 全球化的帝国时代。全球化的帝国时代的起点是第二次科技革命,其表现为世界主要资本国家开始由传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变的现代化进程,它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域,引起深刻的相应变化(罗荣渠,1993)。

与殖民时代相比,帝国时代的全球化无论是在广度还是在深度上都有新进展。首先,以钢和电的发明为标志的第二次科技革命极大提高了资本的生产力,尤其是发电机和电动机的发明,使工业生产力获得迅猛的发展;其次,美国在汽车制造中采用的福特(Ford)式“流水线”生产标志着生产方式的巨大变革,标准化、规模生产和“科学管理”开始盛行;第三,汽车和飞机的发明以及推广使用,广泛影响生产和生活方式的变革;第四,1901年和1902年无线电和传真的发明标志着通讯革命的发生,实现信息的瞬间传递;第五,“垄断”的产生和发展标志着生产和经营组织形式的变革,一方面结束了以往小型企业的竞争时代,另一方面也开辟了大企业主导国内外经济的新局面,资本输出及由此带动的资本生产方式的转移越来越重要,在此基础上形成所谓的“国际经济”。

第一次世界大战后,在法国巴黎凡尔赛宫英美法意日等主要战胜国与德国签订《协约国和参战各国对德和约》,即《凡尔赛条约》。标志着此前局限于欧洲范围维也纳体系逐步扩展为全球性的凡尔赛-华盛顿体系。该体系虽然只是对欧洲国际秩序的重新安排,但由于战胜国对德国在非洲、亚太等地的殖民地实行了“委托统治”指导,因而这一体系所覆盖的范围已经超越欧洲,涉及非、亚大陆。而之后形成于1921-1922年,由《四国条约》、《五国海军条约》和《九国公约》等建立起来的华盛顿体系是凡尔赛体系的补充发展,重点对一战后亚太地区做出政治安排。这个体系直接安排的是欧洲、近东、远东、太平洋地区的国际秩序,实质上安排的是覆盖全球的世界秩序,是人类历史上第一个全球范围的国际关系体系。与该体系对应的国际联盟是“世界上第一个政治性的国际组织,它反映了20世纪世界已发展成为一个息息相关的整体的现实”(吴于廑,齐世荣,1994)。

4. 全球化的网络时代20世纪50年代以来,交通和通讯技术的发展大大降低了有形商品和要素在世界范围内流动的障碍和成本,而信息技术的革命则在更大程度上便利了无形商品和要素的流动,这种流动加深了各国经济的国际化,促进世界贸易的发展,加强各国经济的相互依赖,也加速世界全球化的发展。

首先,二战后政治、经济和军事最强大的新兴美国取代英国成为全球化的新中心,通过“北约”,美国把英国和西欧传统核心地区与之捆绑在一起,形成并奉行“全球主义”,极大增强了全球化中心的力量。其次,跨国公司依靠竞争优势进行跨越国界、跨地区界限的生产和经营,实施全球范围内最佳的资源配置和生产要素的组成,从而成为生产全球化的主角。特别是20世纪80年代以来,跨国公司通过控制全球价值链,将生产过程中的研究开发、生产制造、市场营销加以分解,将直接生产环节放置到全球化生产中,直接掌握价值增殖高的研发和营销服务环节,进一步促进全球产业转移和全球生产网络的形成。第三,二战后成立的联合国以及与之相联系的大批附属机构是有史以来最具普遍性的国际体系,并通过“大国否决权”、“布雷顿森林体系”等被置于美国直接或间接控制之下。最后,互联网取得了电脑相互沟通的技术突破, “这种技术使我们的意思延伸,成为一种普世一体的环境”,在网络时代,全球化无论在内容和形式上,还是在广度和深度上,都取得了空前进展。[11]

(二)全球化背景下的国家角色的变化与国家治理的兴起

 全球化进程既使国家间的经济、政治关系发生深刻的变化,同时也促进了了民族国家政治文明和社会进步,推动国家管理向国家治理转变。正郁建兴教授所言,治理Governance与全球化出现在同一时代并非偶然,“治理的兴起,既是对政府权威和国家统治的话语性、制度性的反对,也是对市场失灵和国家失败的反思和替代”。[12]然而,如果一味崇拜市场和公民社会网络,让国家在治理体系中“缺席”,新的治理体系也不会带来良好的治理状况。因此,全球化时代的国家需要治理,它自己也需要在治理中担当重要角色。民族国家将依然是国际交往活动的中轴和基石,而全球化所带来的一切变化也只不过是传统主权界限边缘的模糊和被侵蚀。

全球化浪潮裹挟着自由主义、多元民主和公民社会等资本主义的意识形态直接冲击着民族国家的地位。民族国家最主要特征是国家既是最高的权力架构,又是最高的认同单位(即所谓的民族或国家认同)和固定的疆域。现代的民主制度、社会福利制度都是在民族国家的范围内形成的。全球化进程不仅是规则和制度的建设,同时还包括了价值观念普世主义的思维方式,从而使“自由人民的公共理性”试图逐渐替代“民族社会的公共理性”。同时,在全球化中,全球性的公民社会发展和对公民身份的认知变化,也促进了公民社会甚或全球公民社会的发展。全球化引起的诸多问题及民族国家处理这些问题的能力式微,迫使(民主)政治必须向国家层次以上(跨国政治)及国家层次以下(基层民主、公民社会的各种社会团体)发展。可以说,当民族国家还兴盛时,公民社会的范围与国家的范围是一致的。然而全球化浪潮使民族国家式微后,公民社会一方面向下分解于各种小社团中,一方面向上形成跨国公民社会(各种跨国非政府组织)。公民在各层级的参与行为大幅度增加,从另一个角度形成了对民族国家和传统政府概念的挤压。

全球化引发了一场新的有关全球化与国家关系、尤其是全球化进程中的国家地位的讨论,提种两类截然相反的观点。第一种观点认为,在全球化时代,主权国家的能力受到了削弱,对于许多国际和国内问题,国家已经难以独立自主地解决,于是国家将变成国际市场行为体中的一员,全球化甚至已经影响了国家的主权与边界。持这类观点的学者普遍相信国家以一个政策的获取者的身份来回应或调节政治现实,而不是占支配地位的政策制定者。另一种相反的观点是,国家的权力和权威并没有也不应该消失;相反,国家对于全球化进程具有重要作用。社会获取全球化利益的能力取决于公共产品的质量,例如产权、法律体系、教育等,而这些公共产品都是由国家提供的。资本全球化是在国家的支持下进行的,国家和资本并不是两个独立的领域。全球化反而凸显了国家的重要性,国家的传统职能(如国家安全)正在与经济发展、社会基础设施建设、政治稳定的维持、科学文化的发展以及民族利益的保护紧密相连。

 但是,两种观点的持有者都认为国家已经不是是以前的民族国家,同时也不再是国际政治经济体系和国内公共事务中的唯一行为主体。在诸多研究者中,杰索普(Jessop)对国家地位的分析更具有综合性。他将全球化作为一种“语境”,从民族国家的内在机理出发探讨全球化时代的国家角色问题。认为,在后福特主义和全球化语境中,“国家管理者、经济和其他社会力量正在试图将凯恩斯主义充分就业国家转变为一个熊彼德主义竞争国家,它试图重新塑造国家行为,并试图发展新的统治和治理形式来致力于解决国家和市场中新出现的问题” [13]虽然民族国家的传统地位不断受到挑战,但这些挑战却又为民族国家自身去调解不断增多的重要的超国家和次国家行动拓展了空间。随着凯恩斯主义福利民族国家边界的后退,民族国家其他方面的边界正在推进,其他的政治形式正变得越来越重要,民族国家不是正在消亡,而是正在被重新想象、重新设计、重新调整以回应挑战。在全球化的冲击下,国家不会消亡,但是它需要被重新建构。全球化结束了世界各国独立自主、互不相干的发展历程,使彼此处于相互联系和相互竞争之中,各国竞争正在从资源禀赋的比较优势竞争转向国家治理和政策绩效的竞争。从1989年世界银行首次使用“治理危机”一词并于1992年起将年度报告称为《治理与发展》后,“治理”便成为国际社会科学中最重要的术语之一,成为多学科领域中的最新研究领域。1995年世界银行报告又首次提出有效的政府政策与合理资源配置的密切关系并在1997年报告中正式提出“国家治理”的理念认为国家治理对于提高本国的国际竞争力具有重要意义。

随着全球化进程的日益深入和国际政治格局的调整,治理问题正在日益引起国际社会的关注,这是人类政治生活正在发生的重大变革,其中最引人注目的变化就是人类政治过程的重心正在从统治(Government)走向治理。与以往的发展理念和政策相比,国家治理提供了一个更加宽广和综合的分析视角。它不再将政府与市场看作是两种非此及彼、相互替代的协调机制,而是更加强调二者的相互增进与互惠共生的关系,即市场的有效运行需要一个有能力的政府的培育和扶持,而市场的繁荣同样有助于转变政府职能,提高政府的治理绩效。在政府与市场之外,国家治理还引入维系公共秩序与促进发展的第三个重要维度“公民社会”。公民社会所提供的公共物品和服务可以同时缓解市场失灵与政府失灵,公民社会所孕育的社会资本则可以发挥增进信任、消弭利益分歧的社会黏合剂的功能。

(三)国家治理模式的演变

在长期的历史演化过程中政府、市场与公民社会各自占有的地位发挥作用的范围以及相互结合的方式都随着环境的变化而不断进行调整从而使国家治理模式呈现出动态演化与形态多样性的特征。人类在社会经济交往中就已经自发演化出一些非正式和内在的制度安排来协调经济交易与社会生活。这些制度安排可以看作是各种经济交易治理机制以及民间组织、关系网络、社会资本的原初形态。从这个意义上讲市场和社会先于政府。然而政府一旦产生就具有了自身的利益属性并由于其所垄断的合法暴力潜能而获得了巨大的行动自主性从而成为一个高踞市场和社会之上的强有力的公共治理主体并迅速得以膨胀,以至于会产生国家吞没社会的现象从而阻碍社会经济的发展。这种状况在近代欧洲的专制主义国家中表现得十分突出。

但是随着市场经济的发展特别是市民阶层、公民社会兴起之后国家治理模式的整体博弈格局发生了改变。一方面由于市场和公民社会的自组织治理能力增强不需要政府的过多干预就可以实现自我发展另一方面则是由于社会力量的集聚,形成可以抗衡并制约政府权力的外在力量。在这两种因素的共同作用下政府的权力和作用范围开始收缩而市场和公民社会则进一步得到深入发展。因此马克思认为,近代资本主义发展的一个重大成果就是实现了国家与社会的二元分化开启了政治生活与市民社会分离的历史进程。而这种国家与社会二元分化政治与经济相对分离的国家治理模式又通过资产阶级革命后建立起的代议制民主政体得以巩固。当然尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少但政府仍然发挥着重要的作用一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在一些突发性、偶然性因素的冲击之下市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂与混乱之时只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面[14]

需要注意的是资本主义世界范围内所发生的政府膨胀并没有使国家治理模式完全退回到近代欧洲早期那种国家吞没社会的局面国家与社会、政府与市场、政治与经济相对分离的基本格局也没有发生改变。其原因在于: 一个更加成熟、理性的市场经济和公民社会仍然是维系资本主义世界国家与社会均衡关系的基础性力量。正是这一力量在与政府的动态博弈过程中不断地塑造着政府自身的行为与治理理念从而使西方国家的政府治理模式仍然保持在一个“有限政府” 的博弈均衡状态。另一方面,西方发达国家的公民社会也不再一味地与政府对立和对抗;相反它们逐渐有组织地、积极地适应并参与到政府组织的决策过程中来, 更好地发挥维护社会普遍利益的作用[15]

20世纪80年代开始由政府-市场-公民社会关系变动引发的国家治理模式动态调整呈现出新的趋势。这就是伴随着凯恩斯主义经济政策的过度使用以及福利国家过度膨胀所产生的各种经济与社会危机西方国家开始了新一轮的国家治理模式改革运动。其主要表现是强化市场的作用,使政府向社会放权。在进一步收缩政府权力和干预范围的同时,通过政府、市场与公民社会三者的互动协调,试图造就一种更加有效的国家治理模式。

实践表明现代国家治理模式的演进有规律可循的。从纵向来看随着社会经济的发展, 政府、市场与社会之间的力量不断发生变化并始终处于一个动态化的博弈过程之中。虽然不同国家在国家治理模式演进的速度和路径上有所不同但市场与公民社会的发育壮大以及由此引起的政府职能转变是不可逆转的。从横向来看世界各国越来越深入并全面地卷入区域化和全球化大潮之中国家之间的政治经济和社会交往正以前所有未有的速度和规模加强。世界各国的命运越来越紧密地联系在一起它们相互影响和制约使得不同国家在现代国家治理模式的演进中呈现出日益趋同的态势。

   三、中国国家治理模式的特点和面临挑战

美国学者罗西瑙Rosenau)认为全球化只是一个动态的基本过程而不是一种状态一种结果“既不是价值观念也不是结构而是既在人们思想上展开又在行为上展开的序列是随着人们及其组织从事日常工作并设法实现其特定的目标而展开的过程”。[16]大多数政治学家把全球化看作是一个痛苦而矛盾的过程他们关注的是全球化对国家主权、政治生活的影响和后果,并希望尽可能寻找到一种在不违背全球化客观进程的前提下如何增强本土政治力量的良方妙药。如王逸舟所说,“全球化不单是技术、原材料、成品和半成品以及劳务等物的流通的某种国际化、多元化过程,它还是民族国家形成的各种制度的作用渐渐消失或逐渐弱化或受明显制约的过程”。[17]全球化与民族国家间的关系极为密切,在国家利益方面,全球化与国家利益更是相辅相成:一方面,民族国家对其利益的追求推动了全球化的发展;另一方面,全球化的深入又在重新塑造民族国家的利益。在全球化时代,如何维护国家利益成为各国普遍关注的问题。中国作为世界上最大的发展中国家,又是世界上最大的社会主义国家,面临着如何深化经济体制改革,完善国家治理结构,维护国家根本利益,实现经济、政治、社会和自然环境协调发展等重大问题。

(一)单一国家治理模式的缺陷

库伊曼(Kooiman)认为,国家治理不是一种固定的安排而是政府与社会以及市场以新方式互动以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。[18]而杰索普认为与市场失灵与国家失败一样治理也会失败,其风险来自于各种治理力量不能在谈判与反思过程中达成共同目标。为此,杰索普提出了作为治理的治理”元治理”(Meta-governance)概念。元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排修正各种治理机制之间的相对平衡并且重新调整它们的相对分量重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作[19]对于由政府、市场和公民社会组成的国家治理体制而言,治理失灵的原因可能在特定的治理情境下过于依赖一种治理机制,而单一治理机制作用的发挥往往会具有极大的局限性。这是一个包括中国在内的许多国家都面临的国家治理难题。

1.政府治理模式及其局限性。政府治理(Governmental Governance)的概念应从狭义和广义两方面理解。狭义上来说,政府治理意味着政府内部的治理,这包括政府体制改革、政府管理模式的创新、政府管理价值理念的创新、政府管理工具的创新等。从广义上来说,政府治理指在市场经济条件下政府对社会公共事务的管理,通过行使公共权力解决公共问题,实现社会公共意志和公共利益最大化。

国外学者对政府治理的研究是将政府视为与市场、社会并行的主体来研究。彼得斯(Peters)在对各国政府治理变革进程的分析中,从诊断、结构、管理、决策和公共利益五个方面概括出四种不同的政府治理模式,即市场化政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府来系统评价全球的公共管理改革运动。[20]国内学者关于政府治理则普遍的认为以政府为主导政府充当治理中的主导角色通过“治理”的模式和方法来配置公共资源通过“治理”的理念来协调公共组织最终达到治理(而不是统治或管理)社会事务的目的。如马运瑞认为,政府治理是在复杂的环境中,政府与社会其他组织及公民共同参与管理国家的一种方式,在此过程中政府必须协调其内部﹑政府与市场间﹑政府间﹑政府与跨国公司间﹑政府与公民社会及其他组织间的关系,以合力来促进国家的发展和竞争力的提高。[21]

政府治理的力量来自于绝对强大的公权以及对各种资源的控制,一般认为,政府失灵是在弥补市场缺陷的过程中产生的。政府治理也并不是万能的,同样存在着治理困境:第一,公共决策过程本身具有复杂性和困难,现有公共决策体制和方式的缺陷会导致政府公共政策失效,也即公共决策失误,表现为公共物品的短缺或过剩、信息不足﹑官僚主义以及政策的频繁变化等。第二,由于政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点,使得他们容易产生公共物品供给的低效率。第三,公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利,会导致内部性和政府扩张。第四,政府的特殊垄断地位会产生寻租及腐败,使社会资源配置无效。

2.市场治理模式及其局限性。青木昌彦认为,市场治理是各种经济主体在市场上经过多次重复博弈形成各方所一致遵循的规则的过程。在市场经济的发展过程中,不论是私人的还是公共的、正式的还是非正式的治理机制,它们都同时在发挥着作用,相互有着不可分割的联系,而不是各自独立的发挥作用。

市场治理通过公开的或者私下的规范、秩序来对市场参与者进行约束,通过参与者各方的协商和妥协形成的一种制度安排具体体现了经济领域里的全新权力关系和规则体系。有效的市场治理机制就是市场中的个体交易者能够自觉地按照市场规则进行交易的保障,主要包括个人诚信、社会规范和法律法规(王刚2010)。在市场治理中,契约是核心。契约的制定、调整、执行及解决争端的规则和手段构成了市场治理的中心内容。(何大安,2009市场治理的特征包括:第一,市场治理的主体权利地位原则上是平等的。市场治理是多元主体共同参与经济事务,政府只是其中的一员,没有特权和发号施令的权力。第二,市场治理具有自愿性。法律强制虽然是市场治理的必要手段,但它的效力和持久性不如建立在行为体共识和认同基础上的治理。第三,市场治理具有协商性。市场主体之间通过协商、谈判、合作来实现市场治理。第四,市场治理建立在经济行为体自愿参与博弈的过程中。自愿性指经济行为体出于责任、义务、理念的驱动而非他人的强制参与。第五,市场治理具有网络性。市场治理正是以网络化形式来适应时代的要求的,它是以多元权利主体并存、多重治理机制发挥作用、多向维度治理行为网络化的形式出现的(王刚,2010)。

从新古典经济学的基本假设来看,个体总是逐利的,并尽力使利益最大化。市场中的个体也是同样如此,秩序、道德和社会力量可以对违法行为和破坏社会公共利益的行为进行一定程度的规劝、制约和限制,但是这种非正式制度的治理并不能真正克制企业谋求利益的冲动行为和投机偏好。面对利益,市场中的个体可能会想法设法的采取各种违背道德、破坏市场秩序、钻法律漏洞甚至是违反法律的行为来攫取超额利润。由于缺乏强制力,使得市场在面对一些混乱局面时显得无所适从,各种契约精神、软制度和非正式制度在利益面前显得苍白无力。

市场确实能够解决一些公共事务,但是面对上升到国家层面的问题时便显得力所不及。市场缺乏足够的信息和资源来调整和优化产业结构,解决宏观经济总量的平衡和长期经济增长问题。对于公共产品,市场在不同的情况下都可以有效的提供共公产品和服务。但是,即使公共产品的需求总量是一定的,市场也难以做到合理供给。因此,单从市场治理的角度来解决诸多公共事务和公共问题是不够的。

3.社会治理模式及其局限性。社会治理作为一种新的公共治理模式,强调部分权力向社会的回归,体现社会作为治理的主体之一在公共事务或公共利益中的作用。目前,社会治理的概念并没有明确的界定,西方国家政府所推行的社会治理是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的公共管理方式,也是公众表达利益和参与社会管理的重要途径与方法。一般说来,狭义的社会治理指的是在一定的社会基础之上,以公民或者其他自愿组成的社会组织为主体,在自治层面上直接或间接的履行对公共事务的有效管理,以达到公共利益的最大化。广义的社会治理是以国家和市场为基础作为公共领域的政府、私人领域的企业和第三领域的社会或社群彼此结合而形成的共同管理。

斯托克对社会治理的观点解读主要体现在以下几个方面:社会治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;意味着参与者最终将形成一个自主的网络和意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力、政府的发号施令或运用权威(格里·斯托克,1999

社会治理本身是在市场失灵和政府失灵的“缝隙”中萌发生成的。社会治理有自己的活动领域也有自己的内在局限它结合了国家的管理但不能代替国家依法行使强制力它利用了市场运作的机制但也无法代替市场对各类资源自发进行有效的配置。就社会资源配置而言存在着市场失灵和政府失败同样也存在着社会治理的失灵(贺龙栋,2005靳丽超、依雪辰等认为,政府、市场治理都存在一定程度的局限性。公民社会参与治理,虽然在一定程度上缓解了公共治理危机,但在运行机理等内在方面还存在很多缺陷与不足:第一,组织的志愿性特征使其资源供需不足,需要依靠外界的资助,完全自治难以为继;第二,其自愿性致使组织性和持续性较弱;第三,由于缺乏必要的外部强制力,其行动往往带有自利性,自治效果的客观性值得质疑(靳丽超、依雪辰,2011

总之,不论是政府治理、市场治理,还是社会治理,单一机制下的治理模式都会存在失灵或者局限性,不同的治理主体由于自身特质、运行机制等方面,往往需要依赖于其他治理主体。由于政府治理和市场治理的各自存在缺陷,政府部门和市场经济之间存在的空隙则需要由第三方—社会来填补。同样,社会治理也并不是完美的,因此,实现有效的公共治理与公共利益的最大化,必然需要三种治理主体进行良性互动与整合。但是,即使政府、市场和社会三者构成一个形式上完整的国家治理机制,仍然存在一个亟需解决的重大问题,即三种模式如何相互连接紧密融合形成有机整体。

(二)全球化背景下中国经济和政治领域面临的挑战

全球化给中国带来经济增长机会的同时也使竞争日益加剧。近些年中国经济增长率为世界之最,对外贸易蓬勃发展,在2003年超越日本成为亚洲最大的进口国,吸引外资自1993年以来连续处在发展中国家东道国的首位。全球化在这如此骄人的“硕果”中所起的作用是功不可没的,我们在充分利用比较优势的基础上分得了经济利益的“蛋糕”。

然而,在“馅饼”的背后也隐藏着“陷阱”。在新自由主义的全球化里,强权拥有随意界定自由的自由。以自由贸易为例,发达国家一边大力推动自由贸易,一边按自己利益来随意解释这种自由。在中国进入WTO过程中,发达国家通过入会谈判的过程为中国详细界定了自由贸易、内部改革和开放程度的范围和时间表,从而使我国丧失了部分经济主权。因此,以新自由主义为特征的全球化是在垄断经济权力基础上推行的,不是通过坚船利炮迫胁,而是利益诱惑的陷阱;不是用看得见的棍棒敲开你的大门,而是用看不见的手让你自己把大门打开。因此,从国家治理的角度来看,在不断深入的全球化进程中,中国的经济主权受到严重威胁。首先,由于经济全球化条件下世界内市场力量的加强, 以及发达国家跨国大公司的不断扩张, 中国在经济事务中的主导权力相对减弱。其次,在世界市场的全面竞争中,由于资源、劳动力等传统生产要素的比较优势相对下降,科学技术作用显著增大,这使中国经济的全球竞争面临着空前的压力。再次,随着中国的经济实力的壮大,国际压制与诟病的声音越来越大,比如在市场经济问题上中国就不断受到来自西方国家的指责和否定,被贴上标签的中国因此而自觉地站在被告席上拼命地证明自己,这个过程往往就成了一个按照美国制定的所谓市场经济标准不断自我改造的过程,一个自我放弃的过程。最后,全球化进程下,中国不仅面临严峻的国际竞争和对付发达国家不断提出的贸易保护主义的威胁,而且还要面临解决国内工资与收入差距拉大带来的社会巨大压力。

全球化合理化了丛林原则,赋予强权随意界定国家利益的自由。在这种国际关系中,强权总是要在别的国家身上,自由地寻求自己的国家利益[22]。全球化已经成为特殊集团推销自己利益的工具,是强权实行国家博弈的手段。最近十年来,世界正经历第三次政治经济重心的重构。第一次世界政治经济中心的转移是地理大发现后欧洲的崛起;第二次是2O世纪初以来美国的崛起;而最近一次以20世纪末叶以来中国、印度和巴西等发展中国家的崛起,使非西方地区再次与欧美达到某种程度的平衡为特征。过去七十年间,美国资助和操纵了世界上管理国际事务的主要机构,具有强大的同化对手的能力。中国的崛起很大程度上是由于中国融入现存国际关系体系的结果。在美国主导并维持的世界体系内,中国崛起改变了体系内的经济力量对比,美国因而逐渐感受到自己的力量受到制衡。对于美国而言,这是一种“异己者的崛起”,同美国既没有共同的价值标准,也不接受美国制定的规则。美国经济在全球所占的份量减少,使它必须重新调整国家战略,以防止美国全球地位的加速衰退。

毫无疑问,美国仍然是世界头号强国,但对抗其他国家联盟的能力正大幅削弱。冷战时期苏联的GDP占世界总量的百分比从未形成美国那样的规模,但中国有可能在未来几十年中达到世界总量的一半左右的水平。中国的崛起给周边国家所带来的政治和经济的担忧或想象中的威胁,给美国重返亚洲提供了机会。美国现任总统奥巴马(Obama201111月宣布把外交重心转向亚洲。奥巴马中国战略的设计者巴德(Bader)在《奥巴马与中国崛起》一书中,鼓吹实行接触与遏制微妙结合的对华战略,华盛顿正在中国周边建立遏制中国的地区性同盟关系。美国显然正在采取措施维护其在世界和亚洲的优势地位,它通过重新配置和集中该地区的资源来适应中国的崛起。美国的举措让其地区盟国变得胆大妄为,同时又使中国变得孤立无援,亚太地区陷入内部安全日益紧张恶化的危机之中。

可以说,中国社会的政治稳定面临着严峻的形势。首先,以美国为代表的西方国家始终妄图以自由市场民主模式取代中国社会主义的基本经济政治制度,其西化、分化中国的和平演变攻势从未停止,其实质是要瓦解社会主义基本制度,摧毁共产党领导的人民民主政权,这是对中国政治稳定的一个最大的威胁;其次,全球经济政治发展的不平衡,更进一步加剧了各国特别是发展中国家社会经济政治不稳定发展状况,这也对中国的国家安全与政治稳定产生直接或者间接的影响。在全球化条件下如何建够起高效的国家治理模式,实现经济、社会的善治与良治,已经成为当今中国坚持改革和发展的重大课题之一。

(三)中国国家治理模式特点

由于国情、政情和社会历史条件的不同,就横向来看,相比于其他国家,我国的国家治理主要具有大党治理、大国治理和转型国家治理三大特征。

 大党治理是指中国是共产党领导的社会主义国家,建构了行政权力高度集中的威权体制,这是中国国家治理的政治前提。共产党组织在当代中国不仅是事实上的一种社会公共权力,而且也是政府机构的领导核心(胡伟,1998)。建国以来,中国共产党作为国家权力运作模式的最高点,得到了广大民众的普遍承认和拥护,具有强大的政治凝聚力和向心力。中国共产党作为中国的法定执政党,是公共利益的代表者,是国家治理的领导核心与关键的治理主体。中国国家治理新模式坚持了中国共产党的领导,明确了党在国家治理中的领导核心地位,这是国家治理能否取得成效的关键因素。

 大国治理是国家治理的现实基础。大国治理主要表现在超大规模的人口数量和地域范围、严重匮乏的人均资源、地区间的发展不平衡等方面,导致了中国国家治理的复杂性和艰巨性。大国治理问题是中国长期延续的一个历史性难题。不仅如此,由大国治理所沿伸出的大政府治理是我国长期必须坚持的治理模式。其主要依据是:在政治上,根据《中华人民共和国宪法》,我国实行的是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家制度,代表着广大人民群众的根本利益。在经济上,我国处在社会主义初级阶段,我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。因此,我国的土地、海洋、矿藏及主要经济资源和关系国民经济命脉的大型企业都为代表人民利益的国家所有,政府担负着合理配置和利用经济资源、保正国民经济又好又快发展,不断提高人民不断增长的物质和文化生活水平的重任。因此,在我国的国家治理中,政府治理无疑处于主导和核心地位。

 转型国家治理是国家治理的宏观背景。经济转型和制度变迁的过程就是重构国家治理模式的过程,而成功经济转型的标志之一就是现代国家治理模式的建立。中国经济转型的核心是计划经济体制向市场经济体制的转变,同时伴随着政治、社会、文化等多个层面的深刻变革。经济社会转型时期,法治政府、责任政府、透明政府、效能政府等新的治理理念得到了越来越多人的认同,并促使国家治理主体由政府单一治理向政府主导、政府、市场和公民社会三元协同的治理结构转变。

因此,无论是从治理理论、还是从全球化背景下中国面临经济和政治领域问题和国家治理模式的特点来看,在我国经济持续增长、市场经济体制改革不断深入并进入小康社会背景下,我国的国家治理模式都必须逐渐由单一政府治理模式向政府主导下的市场和社会协同治理模式转变。

    四、国家审计与国家治理嵌入性分析

 国家治理是一系列活动领域里的管理机制,是一种由共同的目标支持的活动。与我国的基本政治和经济制度相适应,我国的国家治理的主体是政府治理。但与计划经济时代不同的是,政府并非只是国家治理的唯一,市场和公民社会也在国家治理机制中扮演着日益重要的角色。目前,我国还处于社会经济转型时期,良好的国家治理机制主要体现在应对转型危机的能力和在面临治理危机时是否具有自我矫正和调试的能力上。我国现阶段的国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,担负着保障人民利益,维护国家经济安全的重要职责,是国家治理的重要手段。从嵌入性理论分析来看,国家审计更是三个单一治理机制有机结合的关键枢纽(即国家审计占据着国家治理结构的“结构洞”位置)。政府、市场和公民社会都有其特定的运作模式和作用空间,只能承担有限的治理责任,只有三者协同治理,才能达成善治目标,实现经济、社会的和谐发展。由于政府、市场和公民社会治理都存在扭曲和失灵的可能性。如何弥补治理空白,形成有效的交叉监督与印证是治理机制协调的核心命题。

 我国的国家审计是由国家宪法确定的,体现国家政治意志,审查国家各级政府财政收支和公共工程的效能、维护人民利益,保证国家经济和环境安全的国家治理工具。因此,国家审计不仅要履行国家监督和财政收支管理,而且在市场治理和社会治理中发挥监督和引领作用。其基础是依据国家法律、法规以及社会道德和市场法则,维护社会的公平和正义。国家审计的职能是监督和问责,其关注的对象包括所有的国家治理主体,即既问政府的责,也问市场和公民社会的责,才能实现政府、市场和社会的协同治理,从而有效扮演国家治理机制协调联接枢纽的角色。当然,由于政府、市场和公民社会在国家治理中扮演的角色不同,因此,国家审计问责的路径和介入的方式、程度也有着重大的差别。

 嵌入理论的研究始于博兰尼(Polanyi1944在《大变革》一书中提出了“嵌入”概念,而推动嵌入理论发展的是美国著名社会学家格兰诺维特(Granovetter格兰诺维特于1985年重新对“嵌入性”进行了阐述“我们研究的组织及其行为受到社会关系的制约把它们作为独立的个体进行分析是一个严重的误解”。[23]1992 格兰诺维特进一步将嵌入分为关系嵌入Relational Embeddedness与结构嵌入(Structural Embeddedness)所谓关系嵌入是指单个行为主体的经济行为嵌入于与他人互动所形成的关系网络之中,主要用关系的内容、方向、延续性和强度等指标来进行测度。所谓结构嵌入是指行为主体及其所在的网络嵌入于由其构成的社会结构之中,并受到来自社会结构因素的影响。“桥”或“结构洞” ( Structural Hole) 是结构嵌入的关键概念,在一个网络中,提供给两点之间的唯一路径即为“结构洞”,占据该位置就形成了信息优势和控制优势。

格兰诺维特研究的基础上,祖金(Zukin)和迪马乔(Dimaggio)对该概念进行了拓展,提出结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性框架;安德森(Andersson)、佛斯格伦(Forsgren)和霍尔姆(Holm)提出业务嵌入性与技术嵌入性分析框架;杰索普(Jessop2001) 识别了三个层面的社会嵌入,即人际嵌入制度嵌入和社会嵌入;约翰尼松(Johannisson2002) 把社会嵌入分为实体嵌入和系统嵌入。

在嵌入性理论分析框架下,如果将单一国家治理机制,即政府治理、市场治理和社会治理看作嵌入性的关系个体,那么可以得到以下的推论:即三类单一治理机制之间存在关系嵌入,相互之间可以形成一定强度的关联并产生显著的互惠关系。而在单一治理机制相互联系的总体性结构,即结构嵌入中,存在一个值得重点关注的网络结构核心位置(类似于“结构洞”),而国家审计正处在国家治理结构中的“结构洞”位置上,是将政府治理、市场治理和社会治理有机结合的关键节点。[24]

(一)国家治理的关系性嵌入分析。关系嵌入的理论来源在很大程度上是经济社会学中的社会资本研究其研究视角集中于基于互惠预期而发生的双向关系。国家审计的关系嵌入分析可以从政府-市场、市场-社会和社会-政府这三个双向互补关系来展开。

1.政府-市场的关系嵌入性分析。在政府治理与市场治理的过程中,二者既有互动,又有冲突和矛盾。在不同的环境和领域中,二者处理事务的方式不同,二者的关系也不是一成不变的。在社会发展过程中,二者是不可分割、共同存在的,缺少任何一方都将影响社会经济制度的有序运行。

1)相互依存。市场经济是实现政府治理的基础,它降低了进行政府治理的难度;政府治理会使市场经济越来越走向规范、有序,向着良性的方向发展。政府治理与市场治理在治理的过程中可以相互促进,为对方的发展和完善创造必要的条件,二者都是社会发展必不可少的重要手段。

政府与市场都是社会生产力发展到一定程度的产物,是保障社会稳定发展的重要手段。国家的宏观调控和市场机制互为一体,相依共荣。实践证明,政府与市场统一于社会的公共利益的实现,离开了任何一方,社会经济都将陷入停滞和混乱。在社会双向运动的影响下,政府治理必须要符合社会双向运动的要求,实现政府与市场的互补,达到内在的和谐。在治理过程中,政府应不断反思自己的行为以及管理存在的困境,合理有效的借鉴市场的方法和手段;市场则在政府规范的指导和引导下逐步走向完善(于东山,2012)。

2)分立制衡。在社会的实践过程中,政府治理与市场治理都有各自独立的活动范围,它们在各自的活动范围之内协调各行为主体的利益和冲突。

王强,韩志明(2006)从公共治理的角度分析了市场和政府行为的性质,认为政府与市场之间是一种博弈和合作的关系,政府与市场都有其发号施令的特定领域,在这一领域内它们有自己的权威和行动能力,二者是不可替代的。但政府与市场又在某些领域内进行合作,共同分担社会的公共治理责任。市场治理的独特功能可以补充政府治理的不足,市场的独立性和权威性可以限制政府的权威,政府利用其优势可以监督和约束市场的行为。政府与市场之间应形成分力与制衡关系,而这种分力与制衡关系必须通过新的高效率的制度安排来实现,这种制度安排既能把政府与市场有机的结合起来,克服各自的不足,也能够根据社会经济的发展变化而变化。政府与市场既相互独立,又相互制约,并且没有固定的模式和边界,能够根据情况适时的调整自己的边界。

3)互动合作。治理理论认为治理的过程是通过治理主体的相互协商与合作实现的。政府治理与市场治理有各自的权威和力量,它们的合作可以形成强大的合力,促进社会公共事务的解决,实现社会公共利益的最大化。

靳丽超,依雪辰(2011)从公共治理理论的角度,分析了政府与市场的比较优势,她们认为“政府与市场在公共治理领域是一种互助合作的关系,它们可以优势互补,协作共赢”。[25]政府依靠其政治权威和强制力,可以有效解决公共产品和服务中存在的“搭便车”现象;市场可以实现资源的有效配置,通过价格、内部供求等调节机制,影响市场主体的行为,改变资源的流动和配置,但市场机制也不是万能的,它的运转体系也存在一定的缺陷,具有盲目性、自发性、外部性等市场失灵的情况。为了解决政府失灵和市场失灵,政府与市场应该优势互补,相互合作,弥补自身的不足。如:政府利用行政手段消除外部效应;市场参与公共物品和服务的供给,提高供给的效率,节约政府成本。

由于政府治理与市场治理的各自缺陷和不足,单一的治理模式是不能实现善治目标。与治理理论的要求相适应的是政府与市场的合作共治,与社会发展相适应的也是政府治理与市场治理的合作共治,通过二者的合作共同完成对社会公共事务的治理,实现社会的公共利益,满足社会发展的需求。

 2. 市场-社会的关系嵌入性分析。对于市场和社会的相互关系,目前学界有一种观点认为,市场和社会两者是相辅相成的。也就是在市场经济条件下,社会力量出现而且能够更好的发展,社会在发展的同时又促进了市场的规范和活跃。

1)相互促进与合作。经济发展导致利益的分化,而利益分化则是各种公民社会组织和利益集团产生的重要条件。市场经济一方面孕育和造就公民社会,另一方面又把公民社会作为其良性运行的社会基础。公民社会能够为经济提供一个有序化和理性化的基础,通过法律的手段为经济发展创造良好的市场环境。公民社会被称之为介于政府和市场之间的“第三域”,能够对政府和市场起到一定的监督和约束作用,维持国家正常的经济秩序。公民社会不但能够解决紧张的就业问题,还是推动经济改革和经济发展的重要力量。

市场为社会提供了成长的土壤,之后社会从市场中独立出来,反哺市场。二者在合作方面也是多元化的,社会和市场在一定层面上可以与作为集权的国家形成对抗,形成合力遏制日益扩大的行政国家。从来源上来说,社会和市场都是以一定的契约精神建立起来的,都是站在权力相对集中的政府相对面,要求政府放权,对政府的权力进行制约,从而扩大自身权限。与此同时,社会作为国家和市场之间的缓冲区,可以缓和政府和市场的某些矛盾,阻止和克服两者的分离,使得国家、社会和市场相互融合。社会力量还可以为市场提供治理咨询,对市场进行监管,规范市场秩序和规则,市场为社会提供资金支持以及为社会治理提供治理经验,二者可以组建社会企业共同服务于社会公益,为社会治理和市场治理提供了新的活力和创造力。

2)相互渗透。社会力量和市场力量二者的关系呈现出相互渗透的局面,社会企业就是这种渗透的一种典型。企业以参与公共事务的治理作为突破口,承担企业的社会责任,在不损失过多企业利润的同时,加强企业的社会影响力,打造企业投身社会公益的形象。通过对社会的渗透,企业在社会力量中培植自己的势力,参与社会舆论,甚至引导社会风气和社会文化。社会力量尤其是非营利组织也开始向企业转型,他们运用商业化的手段来经营和管理组织,同企业一样追求利润,将社会力量的触角延伸得更广,不但使得社会有了提供公共服务的足够的财力,还能将社会道德等引入市场领域内,对市场中的企业形成压力,强调商业道德,引导商业公司关注社会责任,迫使以往只追求企业利润的企业也开始兼顾其社会公益,使得漠视社会责任的商业公司逐渐被社会所淘汰。

3. 社会-政府的关系嵌入分析。从理论上说政府代表了统合性力量社会代表了自主性力量政府与社会的关系体现了社会结构功能的分离程度也反映着一个国家的治理水平

1)相互制衡。“水能载舟,亦能覆舟”。公民社会的多元权利和自主化发展能够有效分割和制衡政府权力,并有效遏制公权力的膨胀和专断倾向。公民社会可以将来自民间单个的资源和能量汇集成一种团体诉求,从而对政治系统和政府形成强大的社会压力,使其在宪法和法律允许的范围内行使权力,对政府权力起到约束与制衡的作用。公民社会通过公开的讨论和公共舆论的批判对政府权力的批评与监督对各种社会改革活动的积极响应与参与向政府施加一定的压力进而要求政府采取适当的措施加以解决促使政府改善或建立合乎各种公共需要的政策、制度或服务

2)相互合作。作为公共治理的主体构成,公民社会与政府存在着合作关系。公民社会需要国家机器和法治的支持以保障公民的权利。国家需要公民社会的制约和监督以保障公共权力的正当行使和政府的合法性。公民社会可以为公民的利益表达提供多样化的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅。公民利益的充分表达和实现,则有利于减弱、防止和分散政治活动冲突的多种倾向。同时,公民社会作为一种外部的自下而上的力量,不断推动政府改革与创新。由于政府行政的复杂性、目的的多元性、管理范围的有限性以及官僚组织体系所固有的一些弊端如官僚主义、本位主义、效率低下等问题则决定了政府在提供公共服务上存在诸多的限制。而以第三部门为核心的公民社会却因其所具有的去私存公、取私为公的非营利特质注重公民的道德品质、公共利益、志愿服务的以及公民社会自助精神等使公民社会正好成为公民参与公共服务的良好管道并能有效弥补政府在公共服务上的限制和不足。

(二)国家治理的结构性嵌入分析

结构嵌入理论基础在一定程度上源自经济学中的网络分析,研究视角是网络参与者间相互联系的总体性结构,在关注网络的整体功能和结构的同时重点强调网络节点在社会网络中的结构位置。结构嵌入注重研究网络的整体性以及参与者在网络中的位置功能。国家审计的结构嵌入分析重点关注的是单一治理机制相互整合构建的网络结构。在使用嵌入理论分析之前,国家治理机制的构成包括政府、市场和社会三种单一治理机制,三种机制需要协调作用方能完成国家治理的基本任务,但是有关如何联接与协调这三种单一治理机制并没有得到解释。换言之,国家治理机制更像一只没有打开的黑箱。而在嵌入理论的分析中,国家审计作为一个重要的核心枢纽将三种单一治理机制有效整合在一起,为明确认识国家治理机制黑箱提供了新的视角[26]

 1.政府-市场的结构嵌入分析。作为两种不同的治理机制,市场解决的是微观层面的问题,政府解决的是宏观发展层面的问题,二者可以在各自的职能领域充分发挥作用的同时,又可以对对方进行监督和制约。在政府治理与市场治理的过程中,二者产生矛盾是因为二者有利益冲突,政府治理与市场治理的主体都是经济人,他们不愿放弃自己的既得利益,不愿把自己的利益让渡给对方;另外,两者价值取向的不同也是产生矛盾的根源。政府进行公共管理的合法性来源于公众的委托授权,其价值取向必须以公共利益为指向,市场是基于经济理性进行活动的,以私人利益最大化为其价值取向。政府治理与市场治理之间的合作绝对必要却又充满矛盾,同时由于二者都有其内在的或先天的不足,依靠它们自身的力量并不能够处理好两者的矛盾,因此需要引进新的机制来协调整合。

政府与市场机制的整合关注的是过度或者失灵的问题,换言之,是两者配合的尺度和有效性。根据“经济人”假设,个体总是逐利的,并不断的使自己的利益最大化。市场中的个体也是同样如此,道德等非正式制度的治理并不能真正抑制企业谋求利益的行为冲动和投机偏好。面对利益,市场中的个体可能会想法设法的采取各种违背道德、破坏市场秩序、钻法律漏洞甚至是违反法律的行为来攫取超额利润。由于缺乏自然的强制力,市场在面对一些混乱局面显得无所适从,各种契约精神、软制度和非正式制度在利益面前显得苍白无力。

作为看不见的手,市场机制的运行存在先天的不足,要求政府机制的介入和调控,否则整个社会的运行可能会陷入巨大的危机;而政府机制介入行动也需要有明确的依据,否则将会破坏市场本身的运行规律从而带来不必要的损失。此外,政府的特殊垄断地位会产生寻租及腐败,导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本,损失社会效率。国家审计可以为政府与市场的整合提供必要的联接,其提供的数据能够作为政府有效调控的市场行为基础,进而避免过度或者失灵的问题;同时其提供的监控机制也能够通过“火炉效应”防范政府在进行市场调控过程中的寻租与腐败行为。换言之,国家审计在政府-市场治理机制的联接中从主观取向和客观策略方面都起到了良好的保障作用。

 2. 市场-社会的结构嵌入分析。市场经济与公民社会之间存在双向互动关系,在市场和社会相互关系的早期,二者是相辅相成的相互促进关系,但是当市场经济发展到一定规模,社会力量足够强大的时候,二者的关系出现了一定的变化,市场和社会出现一定的竞争关系。市场中的个体行为和社会的利益并不总不一致。个体总是趋向于利益最大而无视公共利益,即便个体基于道德等原因也会考虑公共利益,但是公共利益总是放在个体利益之后。而公共利益在一些时候也会与个体利益相冲突。另外一方面,虽然有的时候市场个体和社会团体的分散化的决策是朝着共同的方向迈进的,但是更多的时候是相互毫无关系、不能形成合力来实现公共利益,甚至是南辕北辙,互相冲突,相互角力直至相互抵消。

治理的多中心的合作网络是建立在相互依赖、分享权力和共担责任的基础之上。这种结构带来了公私界限的模糊和责任认定的困难。在市场机制和社会机制存在相互竞争和行为矛盾的情况下,如何协调国家治理框架中这两种重要的组成部分成为需要解决的关键问题。国家审计在一定程度上可以承担这个艰巨的任务,其提供的信息可以作为市场主体和社会主体共享的决策基础,并对其利益取向进行必要的引导,从而协调两种不同治理机制之间存在的分歧与冲突,避免经济企业与公民社会组织之间的矛盾,从而获得更好的市场-社会机制的治理成效。

 3. 社会-政府的结构嵌入分析。政府作为治理主体之一,其所依赖的公权力源于民众,是人们为了维护社会秩序或增进公共利益而进行部分权力的出让。政府治理强调政府在治理过程中发挥主导作用,但随着政府权力的扩张,行政的复杂性,以及官僚组织体系所固有的一些弊端如官僚主义、本位主义、效率低下等问题,导致政府治理可能会偏离其原本的方向。新公共管理背景下的政府回应是与社会主导型的互动,网络治理结构要求政府能够迅速及时的对网络中的其他组织进行信息的回馈,通过官民的不断互动、协商和妥协,最终形成一个比较稳定的社会秩序。

政府需要公开披露自己的政务信息,建立公开的信息数据库,让社会各方能够随时的观察和利用政务信息,方便社会力量参与社会事务和对政府的活动进行监督。而社会治理要求公民与其他社会组织积极参与公共事务的管理,有效的监督公共权力的行使,公民权利制约公共权力,一定程度上对政府形成制衡。

在国家治理的总体框架中,政府机制作为公共权力的代表,在治理格局中居于权威和强势地位,因此其必须具备回应性的特征,即有效的收集和明确的披露自身的治理信息,主动接受外来的监督约束。而作为治理机制的“第三域”,社会机制的行动资源和行动能力可以补充政府治理的不足其独立的地位、客观性、专业性和权威性使其发表的意见极具公信力,同时也对政府改善和提高行动能力产生潜在压力。那么,体现回应性的有效机制和公民社会发挥监督制衡作用的信息基础是什么呢,正是国家审计。可以说,在社会-政府治理机制的整合中,国家审计就是政府回应的重要机制,是治理信息的重要来源与展示平台,也是社会监督和制衡权力使用的合法性与有效性的基础。

善治的本质就在于合作管理,实现公共利益的最大化。治理主体可以是政府主导,但政府不再是国家治理的单一选项,而是来自不同领域、不同层级的公私行为体,各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协商谈判,参与合作,求同存异,化解冲突与矛盾,维持社会秩序,在满足各参与行为主体利益的同时,最终实现社会发展和公共利益的最大化。总而言之,作为国家治理机制的重要内部枢纽,国家审计在政府和市场机制的整合中承担了导向与监控的角色,在市场和社会机制的整合中承担了利益协调的角色,在社会与政府机制的整合中承担了信息回应和权力制衡的角色,从而使得三类单一治理机制有效协调,形成以政府治理为主导、多中心的合作型治理框架,为达到保障人民利益,维护国家经济安全的善治目标提供必要的条件。



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[8]大三角贸易所组成的三条路线分别是从欧洲运至非洲的甜酒、枪支、锅壶罐等,自非洲西岸运至中南美洲作为劳动力的黑奴,自中南美洲运至欧洲的糖、烟草、咖啡、棉花、兰姆酒等热带作物。

[9] 马尼拉大帆船贸易东起墨西哥西岸的阿卡普尔科,西至菲律宾的马尼拉,其使用的大帆船是西班牙人雇佣中国的工匠在马尼拉建造的,载重300吨左右,是当时世界上最先进的船只。大帆船贸易自1565年开始,每两年往返一次,实际上就是用美洲的金银换取亚洲尤其是中国的生丝与丝绸。

[10] 18世纪初全球存在三个较大的地区体系,即东亚地区以中国清朝为中心的朝贡体系,西亚东欧北非地区以奥斯曼帝国为中心的藩属体系,西欧地区均势格局的威斯特伐利亚体系。经过两次鸦片战争和克里木战争,西欧体系逐步摧毁了朝贡体系和藩属体系。

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[14]最典型的案例就是20世纪30年代由于自由放任型资本主义经济自身固有的内在缺陷导致市场机制的自我调节能力失灵, 从而使整个资本主义世界陷入崩溃的边缘,这时只有依靠政府的介入和干预才能使社会经济秩序恢复稳定(如凯恩斯主义与罗斯福新政的兴起)。随后爆发的第二次世界大战这个更加严重的外部冲击因素进一步对市场和社会的自发秩序治理能力造成了重大考验。不管在战时的社会动员还是战后的国民经济重建过程中, 政府对社会经济的介入都大大加深, 直到战后福利国家体制的全面确立。而战后崛起的广大社会主义国家所建立的全能主义国家治理模式则将政府对经济与社会的干预和控制推向极致。

[15]这种趋势在实践中突出表现为以德国为代表的欧洲大陆国家(包括瑞典、荷兰、法国等) 出现了政府把工会、雇主协会等组织整合起来, 就劳资、产业政策、社会经济发展等问题进行制度化协商的三方谈判(在谈判过程中, 政府更多地作为组织者和裁判者) , 从而形成了一种所谓的“社团主义国家”。

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[22]从历史上看,罗马帝国的军队、西班牙的无敌舰队、大英帝国的皇家舰队在世界各地寻求和捍卫帝国的利益。他们追求自己利益的自由不受国界地域和历史的限制;他们追求自身利益的自由不允许受到其他国家自我保护的限制。在他们实力允许的范围内,他们享有随意界定自己国家利益的权力,享有用实力打开其他国家自我保护大门的自由。而许许多多被兼并、被征服、被殖民的国家和民族由于实力的差别而被剥夺了界定自己国家利益的自由。

[23] ]Granovetter, Mark. Economic action and social structure: the problem of embeddedness[J]. American Journal of Sociology, 1985, 91(3).

[24]应该说明的是,对于国家审计嵌入性分析虽然借鉴了格兰诺维特的嵌入理论分析范式,但具有重大差别。首先,格兰诺维特的嵌入理论以经济行为作为分析对象,其中嵌入的主体是“个人或企业的经济行为”,嵌入的客体是“社会关系”;而国家审计的嵌入性论述中,分析的对象不再是一般的经济行为,而是由政府、市场和社会三者共同构成的国家治理整体机制,其中嵌入的主体是不同的单一治理机制,嵌入的客体是单一治理机制之间的相互关联度。其次,在格兰诺维特一般嵌入理论的分析中,“结构洞”是一种嵌入主体间的非重复关系,具有排他性特点,即除了该“结构洞”之外,不同的嵌入主体之间没有其他关联的渠道;而国家审计的嵌入性论述借用“结构洞”概念,主要强调的是嵌入主体形成的网络结构的枢纽特征,在排他性特点方面放宽了要求,即除了国家审计之外不排除单一国家治理机制相互之间仍有关联的渠道,但是由于国家审计作为单一国家治理机制之间联接枢纽的关键地位,仍可将其视为处于格兰诺维特所称的结构嵌入关系中的“结构洞”位置。

 

[25] ]靳丽超,依雪辰.政府、市场、公民社会间的互动模式研究基于公共治理理论探讨[J].公共行政2011,(7.

[26] 需要说明的是从不同的学科背景和理论工具入手,国家治理机制黑箱的可以有多种角度的解读,以国家审计为核心枢纽将政府、市场和社会这三种治理机制有机整合只是其中的一个选择。