第一章 国家审计的政治论

 

第一章  国家审计的政治论

 

政治文明和国家审计具有紧密的双向关系和内在逻辑,国家审计是政治文明的产物和工具,国家审计制度是整个国家政治制度体系的重要组成部分,政治制度体系则是国家审计最重要的制度环境。

 

第一节    国家审计与政治文明的历史考察

政治文明是社会政治进步的整体状态,是人类政治智慧的结晶和政治发展程度的标志。它伴随着人类社会的发展而进步,它的演进有着鲜明的时代特色。考察中西方政治文明演进的模式及绩效,把握政治文明的发展规律,吸收和借鉴西方与前人政治文明的积极成果和政治智慧,对建设中国特色的社会主义政治文明有重要的现实意义。

一、政治文明的演进:模式与绩效

从人类文明演化的角度看,“政治文明”所表述的社会现象早在人类进入文明时代就已存在,甚至可以作为人类进入文明时代的重要标志。但从概念形成的角度看,“政治文明”是建立在“文明”概念广为运用的基础之上的, “文明”概念是用来表述社会政治进步的,因此,界定“政治文明”的内涵,是不能脱离“文明”的一般涵义。

文明一词最早见于《易·文言》:“见龙在田,天下文明”,是开明、明智之意。美国学者摩尔根将人类社会发展进程经典性地划分为“蒙昧”、“野蛮”和“文明”三个渐进时代[1],恩格斯进一步指出:“文明时代是学会对天然产物进一步加工的时期,是真正的工业和艺术产生的时期”,“国家是文明社会的概括” [2]。显然“文明”是用来标明社会进步的一个整体性的概念,也是一个广泛性的概念。探讨政治文明应该把政治回归到其原初意义上去,政治是人类走向文明的产物,是对国家事务的参与和管理。政治生活不仅是人类生活的组成部分,而且是人类生活的核心内容。亚里士多德指出:“人类在本性上是一个政治动物,他赋有理性,能够区别善恶,自己治理自己”[3]。马克思也曾说过:“人是最名副其实的政治动物,不仅是一种合群的动物,而且是只有在社会中才能独立的动物”[4] 。人类因为有了政治活动才不断文明起来,因而就需要深入探讨政治文明本质性的有关问题。

在政治文明形成和发展进程中,各种文明因子相互渗透、融合和影响,构成了政治文明发展的重要景观,表明人类政治文明应该也必然具有某些超越国界的共性特征。人类政治文明的发展是伴随着社会经济的发展过程而延续的,东西方的政治文明尽管在源头及进程上存在较多的差别,但都经历过农业文明时期的“专制政治”,这个时期的政治权力表现为绝对的私有权力的延伸与扩展(皇权或教权)。随着工业文明的兴起,传统的“专制政治”模式逐步被现代“民主政治”模式代替。这种政治文明的转型植根于社会生活的整体变革,随着这种新价值观逐渐扩展为全球性的时代性价值,世界各国据此所作的政治选择也集中于“民主政治”模式。但另一方面,任何政治文明又都受到不同国家和地区的历史传统、政治环境、民族特征等因素的深刻影响,都有其独特性价值,因此各国的政治文明的内容和形式以及发展进程都存在着较大差别,表现为政治文明建设的多样化和民族性。

(一)西方政治文明演进的模式与绩效

西方政治文明发展经历了一个漫长的历史过程,从古希腊、古罗马时代的政治文明到文艺复兴和启蒙运动两大思想解放运动,逐步形成了西方政治文明标志性的制度成果,即人民主权、法治文明、三权分立与宪政制度。从《理想国》到《法律篇》,柏拉图的治国思想前后有很大的变化,前期他主张贤人治国,认为统治者既有知识又有美德,不需要法律的约束。这种脱离现实的理想国家,如罗素所说,“是个编造的详细的谎言”[5],后期则主张依靠法律治理国家[6]。从人治到法治的转变,充满着一个思想者对政治文明不竭的追求,体现了一位哲学家对真理的热爱与执著。托马斯·莫尔通过对虚构的“乌托邦”岛国的细致描写,表达了他对理想社会政治制度的卓越设想。“乌托邦” 是对人类社会完美的政治设计,追求普遍的绝对的正义,它与政治现实之间是对立的,是对政治现实彻底的批判和否定,乌托邦思想的兴衰,包含着对近代政治文明的深刻批判。

西方政治文明发展的第一次高潮是马基雅维利《君主论》的出现,他把政治“工具理性”化提出权力是国家政治生活运作的核心,并对权力进行了抽象,萌生了公共权力的概念,政治失去了以往和平与正义的意义,转而蜕变成为获取权力而展开的谋略和阴谋活动,所有规范和道德均是为政治统治而服务的[7]霍布斯是第一个明确把自然与文明区分开来的近代政治哲学家,他通过对人的本性和国家本质的认识,运用严格的逻辑推理,认为从自然状态走向文明社会是人类为了生存的必然选择,政治的最大功利是保障安全。霍布斯指出,人类以契约形式建立政治国家,告别人人各自为战的“自然状态”,使社会发展到“文明阶段”,而这一自然状态到国家状态的跨越,代表了政治文明发展的巨大进步[8]。英国的洛克和法国的孟德斯鸠将“分权学说”推向了高峰,进而形成了系统的资产阶级“分权理论”。 洛克是第一个系统阐述宪政民主政治以及提倡人的“自然权利”的人,他对君权神授、王位世袭作了有力地批判,指出“世界上的一切政府都只是强力和暴力的产物,人们生活在一起乃是服从弱肉强食的野兽法则,而不是服从其他法则,从而奠定了永久混乱、祸患、暴动、骚扰和叛乱的基础。”[9]他主张要捍卫人的生命、自由和财产权,把政治权力分为立法权、行政权和对外权三种。洛克的政治思想对后来的政治发展起到了极大的作用,他的政治理念也深远地影响了美国、法国、英国等西方国家。洛克之后,孟德斯鸠进一步提出,政治自由是一种生活的自由,自由必须受法律保护[10]。他这种将政治生活与经济生活联系起来的思考,具有同时代人所无法超越的政治文明的前瞻性。卢梭是现代政治文明的开启者,政治自由是其政治思想中最为关键的一条主线,它将社会契约、人民主权、公意学说、法治思想等有机地联系在一起。卢梭认为人的自由、平等的权利是与生俱来的,这种权利是不可转让和分割的,主张建立以社会契约为基础的民主共和国,把专制国家彻底改造为民主国家,要求实行体现人民主权、体现公意的法律,强调以法治国,用法治代替专制政治[11]。卢梭对于政治文明的革命性态度使他普遍交恶于当时的理性主义者,但他的政治自由思想已成为资产阶级革命的圣经,也是现代政治家思考和实践民主的不竭源泉[12]亨廷顿的政治文明理论内容丰富且处于不断的变化发展当中,通过对其政治文明理论演进历程的研究可知[13],其政治文明理论从早期强调秩序和权威转变为强调民主和参与的作用,再到强调文化在政治发展中的重要作用。虽然亨廷顿的政治文明理论处于不断变化之中,但其对秩序的关注却是不变的主题,他试图在发展中国家的政治发展中寻找秩序与民主的平衡。亨廷顿的政治文明理论为包括中国在内的发展中国家提供了可以借鉴的政治发展模式选择。美国当代政治学家阿尔蒙德和维巴第一次用实证研究方法对政治文明进行了跨国比较[14],选取某些相同的变量(政治认知、政治情感与政治评价等),对不同国家的政治文化展开对比分析,试图用数据来考察和分析有关民主稳定性的复杂理论问题。阿尔蒙德的政治文明理论是一种结构分化理论,主张政治发展就是政治功能的发展,一切政治体系都必须经历体系、过程和政策的结构分化过程,认为在21世纪中,那些已经具备一定政治经济基础的发展中国家,必须转向公民参政和福利,完成政治过程的结构分化,最终实现政治文明的构建。受当时特殊国际政治环境的影响,他们的研究不可能没有技术性“漏洞”和价值取向上的困扰,但所提出的新概念和研究领域,为后来者研究各个国家的政治文化提供了很有参考价值的方法和理论视角。

可以看出,“民主”与“法治”的冲突倡明了西方政治现代化早期始终模糊的权力与权利问题,在两个不同的方向上规定着西方政治文明发展的雏形。“民主”与“法治”是西方政治文明演进过程中所要追求的双重价值目标,但“民主”与“法治”建设既不存在统一路径,也不存在统一模式,西方各国政治模式的选择,无不体现和融入自身的特征。从西方国家政治文明的历史演化过程来看,民主制度与法治制度既相互冲突又相互融合,西方各国的政治制度经历了不同的演进过程并形成了差异性的制度结构,从制度演进的特征来看,主要形成了两种模式。一是以法国革命为代表的“民主优位”模式,强调民主对政治权力的积极解放。在法国大革命初始阶段,自由、平等、博爱之类的口号明确表达了人们的真实希望和信念,但随着革命的发展,嫉妒、贪婪以及对优越者的仇恨到处泛滥,这些口号沦为这些邪恶情感的遮羞布,在自由、平等、博爱这些口号的背后,大众要摆脱纪律的限制才是真正的动机。法国革命选择了民主,却没有形成民主的制度化,进行了一场没有宪政秩序的民主革命,革命动荡使得法治秩序的建立一波三折,英国历史学家卡莱尔视法国大革命为一场“公开的暴力叛乱”。法国大革命的失败表明,没有法治的约束,民主是混乱且脆弱的,甚至会沦落为暴力工具。在20世纪70年代兴起的“第三次民主化浪潮”[15]中,一些新兴国家无视本国的历史与现实,在缺乏法治秩序保障的背景下过快过激的推进民主化进程,因无法整合民主与法治,政治制度化的水平迅速下降而面临困境,导致民主过剩与社会失范。反思第三次民主化浪潮对新兴国家的影响,其根本原因在于民主缺乏法治的规范与制约,民主化改革并没有带来民主的制度化,民主沦为政治竞争的口号与手段,显得脆弱且缺乏制度绩效。

二是以美国革命为代表的“法治优位”模式,强调法治对政治权力的有效约束。美国革命胜利后,制宪会议从《独立宣言》的民主立场上退下来,更加强调法治,有意地削弱了民主,成为一场相对缺少民主的宪政革命,试图通过“宪政试验来制约绝对民主的危险”[16]。在新兴国家中,东亚国家和地区独特的民主政治道路引起人们的关注,它们首先实行严格高效的法治,在实现工业化与现代化后再逐步推进民主政治,尽管缺乏西方式竞争性民主,但同样甚至相对更好地实现了公民权利保障与行政效率提高,构成独特的东亚政治文明发展模式。

上述两种模式在资产阶级革命以后开始相互融合,形成了“民主融合法治”和“法治融合民主”的互动演进过程,就西方政治文明的发展进程来看,西方政治文明就是在民主与法治的冲突与融合中不断演进的,民主与法治之间的冲突与融合不仅是西方政治文明形成的一个核心问题,同时也决定了当代西方政治文明的基本样式[17]。从西方政治文明演进模式及其政治绩效比较来看,“法治优位”的演进路径比“民主优位”的演进路径更具绩效,凡是竞争性民主运行良好的国家,都存在着较为完善的法治体系,所有的发达国家都是稳定的法治国家,稳定的关健在于民主过程和法律过程的分离,民主只有按法治规则有序展开,基本的政治秩序才能得以实现。“法治优位”的政治文明演进路径遵循与体现着渐进、有序、良性的政治文明发展路径:法治规则的确立——民主在法治秩序中展开——政治秩序稳定——法治规则进一步完善——民主进一步发展——法治与民主的动态均衡。“法治优位”的政治文明演进路径则可能导致激进、失范的政治格局:法治缺乏——竞争性民主先行——民主混乱——法治难以确立——民主与法治皆处于低质量[18]

(二)中国政治文明演进的模式与绩效

建设有中国特色社会主义政治文明,必须准确定位其历史起点及发展方向,中国政治文明发展进程可以划分为三个阶段,一是中国传统政治文明,是指自我国进入文明社会以来直到19世纪中叶所形成的政治文明的简称,是中华民族在传统农耕经济基础上在政治实践中所形成的政治思想、价值取向和治国理政的经验总结。二是中国近代政治文明,是指19世纪中叶至20世纪中叶100年间不断重复的近代中国政治文明的转型。三是新中国建立以来的中国特色社会主义政治文明。

中国传统政治文明是与自给自足的自然经济形态相适应的,政治权利处于高度的垄断之中,不主张个体的独立与分离。政治思想主要涉及治国的根本原则、国家兴亡的原因、社会发展的趋势及规律等方面的问题,其本质是以维护封建帝制和皇权为核心。商周之际是中国历史文化的剧变时期,它催化了周公之治,封建制在成为治国的典范,人们以家为国、家国一体,在先天的血缘秩序中确立政治秩序的神圣性。春秋战国之变,成为中华文明史上的轴心时代,这一时期,古代中国呈现百家争鸣的政治文化格局。儒家政治思想强调人文的关怀、权威的尊重、民本的渴望、中庸的品格以及对秩序的追求,在天人一体的思想框架中寻求政治生活的终极价值,确立人类应然的政治生活状态,提出“以不忍人之心,行不忍人之政,治天下可运于掌。”(《孟子.公孙丑》)。道家的政治思想强调为政治国者,不可政令繁苛,多事扰民,政治文明是达于行无为之政的境界,主张“我无为而民自化,我好静而民自正,我无事而民自富,我无欲而民自朴”(《老子》),“治大国若烹小鲜。以道莅天下,其鬼不神”。墨家则持有功利主义价值观、兼爱非攻的政治理想以及尚贤尚同的政治思想,主张政治文明是达于人人相爱、行统一之义的大同社会,认为“天下从事者,不可以无法仪。无法仪而其事能有成者,无有也”(《墨子》)。法家大力提倡法的权威性和约束力,强调法的统一性与稳定性,认为政治文明是进入“依法治国”的秩序状态,主张“虽有巧目利手,不如拙规矩之正方圆也;故巧者能生规矩,不能废规矩而正方圆也;虽圣人能生法,不能废法而治国。”(《管子.法法》),“法虽不善,尤愈于无法,所以一人心也”(《慎子.心术上篇》)。秦汉时期出现了政治体制与意识形态一体化的进程,尤其是汉代以来,儒家政治思想开始在中国古代政治文化传统中占据主导性的统治地位。历史地讲,儒家政治文明是儒教与现实政权间双向选择与调适、互动与整合的必然结果,并逐渐形成中国式“政教合一”的政治形态特征。主要表现为四个方面[19],一是价值诉求体现为追求统一与崇尚大同双旗并举,二是内在发展表现为家国一体与中央集权逻辑递进,三是实际运作呈现为关注人性与道德为先的社会互动,四是内在实质彰显为具体合理与目标合理的有机统一。儒家与现实政权之间相互依存、交互为用的关系模式在中国历史上不断地趋于加深和强化。与西方社会的传统政治文明不同,中国传统政治文明既不是神权政治,也不是贵族化政权,而是以民本为核心价值诉求,具有较强的包容性和弥合性,使关乎家国命运的政治生命成为社会生活和个体生活的中心,将社会生活的合理性深嵌于家族血缘之中,家国在情感上相通,在结构上同质,有利于不同民族融汇成中华民族的大一统。另外,儒家政治文明十分重视官吏的道德修养,主张“以德修身,再施于政”,在选吏、任吏、察吏方面,选贤任能坚持德才兼备,强化道德教育,协调社会运行,重视社会和谐。其制度性文明在一定程度上抑制了专制主义的残暴,通过各种规范将各政治主体的冲突控制在一定范围内,在相当长时期内保证了政治关系的和谐与社会稳定。

上述“政教相维”的儒家政治文明在近代开始走向解体和终结,1840年鸦片战争以来,中国被迫纳入世界现代化的行列,使中国传统政治文明面临前所未有的挑战。如何突破传统政治文明,推进中国社会从衰落走向复兴、从传统走向现代,成为社会精英们的共识。然而,在政治文明模式选择上,形成了存在根本分歧的两大政治力量:改良派与革命派。前者以改造和拯救传统政治文明为取向,主张通过自上而下的革新变法建立君主立宪的政权模式,后者以创建现代西方政治文明为取向,主张建立体现现代政治文明的民主共和政权。从戊戌维新到辛亥革命,中国传统政治文明开始了向近代政治文明转型的艰难历程。以康有为、梁启超为代表的维新派,勇敢地领导了中国“戊戌维新”变法运动,希望通过革新旧的政治制度,使中国逐步走上现代化发展的轨道。尽管变法维新因触动守旧势力的利益而遭失败,但他们的主张及变革也是中国政治文明历史上一次重要的尝试,是中国民主革命和现代化进程上的重要一环,甚至可以说是中国现代化运动的全面开启。辛亥革命以革命的方式解决了中国现代化过程中的政治文明选择问题,传统政治文明中的制度体系全面崩溃,中国社会由此迈上了以民主共和为取向的现代政治文明发展之路。孙中山在中国近代史上第一个系统提出了以实现民族独立和政治民主化为目标的政治纲领,把中国政治发展引上了建设现代政治文明的道路。辛亥革命虽未能改变中国的命运,但对中国民主政治的不懈追求,关于政治文明的大胆借鉴和创新,以及对政治文明核心内容的理论阐释和实践操作对后来的中国政治文明建设都具有宝贵的启示作用。“戊戌维新”与“辛亥革命”相继失败,宣告了中国旧民主主义革命时代的结束,中国先进分子企图移植西方政治文明实现救国图强的两次尝试在制度层面均遭到失败,究其原因,救国图强这一历史主题构成了中国近代政治文明发展的前提和推动力,正因如此,近代中国政治文明的实现程度又受制于这一主题,导致种种探索因先天不足而无果而终[20]。救国图强的迫切性使得近代的历次政治文明新尝试和新努力都不可避免地深深烙上了移植的痕迹,一切的选择都成为应急性的,未能落地生根,反而因为对中国传统政治的拔苗助长最终都无一例外的上演着移植、枯萎、死亡的过程。彻底反对封建主义的“五四”新文化运动,在民主、科学的大旗下,将中国现代化的历史进程从制度层面推进到观念文化层面,以带有革命意味的激进方式批判和否定了中国传统政治文明的价值体系,对资本主义政治文明也产生了质疑。一时间,世界上各种社会政治思潮纷纷传入中国,国内出现了“百家争鸣”的状况,经过民主思想启蒙的中国民众迅速投入这场政治斗争,推动“五四”新文化运动向更深层次发展,工人阶级成为推进中国现代化进程新的民主政治力量,马克思主义成为中国现代化的指导思想,标志着旧民主主义革命时期的结束和新民主主义革命时期的开始。

新中国成立以来,中国共产党领导全国各族人民为建设社会主义政治文明进行了艰苦的探索和努力,走过了一条曲折的发展道路。从1949年新中国成立到1966年“文化大革命”之前,我国社会主义政治文明建设在各个方面都进行了积极的探索,并取得了较大的发展,但由于受“左”倾思想的影响,政治文明建设逐渐偏离正确轨道;“文革”期间,我国社会主义政治文明建设出现了全面性倒退;十一届三中全会以来,以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体,冲破“两个凡是”的思想束缚,重新确立解放思想、实事求是的思想路线,明确指出“不搞政治体制改革,经济体制改革难于贯彻”,我国进入全面深入地开展社会主义政治文明建设时期[21]。江泽民同志在党的“十六大”报告中明确指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”对社会主义政治文明建设作了许多精辟的阐述,凸现了当代中国政治文明的根本特征和发展方向。党的“十七大”更是将“扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明”作为“发展中国特色社会主义的基本要求”。党的“十八大”报告指出:“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调”的战略目标,将中国特色社会主义文明划分为物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明五个有机组成部分,“五个文明”共同构成中国特色社会主义文明系统整体,协调发展,相互影响,相互制约,是一个完整而全面的文明体系。生态文明是“五个文明”系统中的前提,物质文明是“五个文明”系统中的基础,精神文明是“五个文明”系统中的灵魂,社会文明是“五个文明”系统中的目的,政治文明是“五个文明”系统中的保障。“五个文明”共同协调发展,是对人类社会发展趋势的正确回应,是科学发展、和谐发展理念的再一次升华。

社会主义政治文明建设是一个规范性的命题,包含着政治文明建设的基本逻辑,既不能离开历史空谈政治价值,更不可忽略政治价值而完全拘泥于以往的历史。社会主义政治文明建设必须在中国传统政治文明与西方现代政治文明之间走出一条平衡国家利益与社会利益、维护民主法治与历史价值的具有中国特色的新路。

二、制度变迁、历史逻辑与国家审计模式

新制度主义政治学[22]强调政治制度的稳定性,把政治制度看作是一种自我实施的均衡,具有路径依赖的特征,政治制度变迁是一个系统的转变过程,无论是渐进式变迁还是激进式变迁,其演变结果最终是由国家的内在制度决定的。政治制度是国家内在制度和外在制度的综合统一体,外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在制度演变出来的制度互补。新中国成立之初的政治制度脱胎于半殖民地半封建社会,同时又参照了前苏联政治制度。中国改革开放以来的渐进式制度转型,既不是完全通过国内制度调整来适应外在制度,也不是事先有着非常缜密的制度设计,在转型期的政治发展中,既有积极的成果,如政治体系制度化程度的提高等,也出现了消极的东西,如权力腐败等。可以用制度变迁理论分析中国的渐进式国家审计制度演化路径,考察处于变迁与转型过程中的中国国家审计制度独特之处,考察历史逻辑对中国国家审计制度变迁与社会转型的实质性影响,以制度变迁的视角对中国国家审计制度的发展脉络加以分析,可以明显看出其存在一条贯穿始终的历史线索。

从历史上看,对政府权力进行有效监控历来是古今中外国家审计的主要职责,国家审计能否及在多大程度上对政府权力进行监控,必须立足于其面临的政治经济环境,通过对古今中外国家审计的实践分析,从中发现规律性的东西,可以更准确的把握国家审计对政府权力的监控功能。

我国国家审计起源于西周时期设立的宰夫之职,《周礼-天官》记载有:“掌治法以考百官府、郡都县鄙之治,乘其财用之出入。凡失财用、物辟名者,以官刑诏冢宰而诛之。其足用、长财、善物者,赏之”,说明宰夫负责审核中央与地方各级官员,审查他们的财务收支情况,并给予惩罚与奖赏[23]

秦汉时期,设有御史大夫(汉成帝后改称为大司空、御史中丞等)一职,赋予其监督职责,对外督导各部刺史,对内受理大臣奏事,依规发现是否存在问题。《通典-职官》记载有“秦以御史监理诸郡,谓之监御史,汉罢其名”[24]。《汉书-百官公卿表》记有:“(御史大夫)位上卿,银印青绶,掌副丞相。有两丞,一曰中丞,在殿中兰台,掌图籍秘书,外督部刺史,内领侍御史员十五人,受公卿奏事,举劾按章”[25]。说明到了秦汉时期,国家审计制度从中央到地方更加系统化,不仅包括对官吏的定期稽察考核,也兼顾经济政绩、财政财务和财经法纪等审查的内容,初步建立起国家审计制度。

唐宋时期,国家审计制度进一步走向成熟,一方面继续延续秦汉时期的御史监察制度。《新唐书-百官》对御史监察的具体内容记载有:“其一,察官人善恶;其二,察户口流散,籍帐隐没,赋役不均;其三,察农桑不勤,仓库减耗”,“监察御史分察尚书省六司,……岁终议殿最”[26],说明御史具体负责监督百官,巡查地方各州县,对官员的监察内容涉及工作政绩、财政税收、社会管理等多个方面,并进行年终考核。另一方面,设立了专职的审计机构。在唐宋官吏制度的演变过程中,统治机构中出现了独立于财经部门之外的专职进行官员的经济政绩审计的比部,定期进行财政财务的年终审查。《宋史-职官》记载有:“比部郎中、员外郎掌勾覆(稽考核查)中外帐籍。凡场务、仓库出纳在官之物,皆月计、季考、岁会,从所隶监司检察以上比部,至则审覆其多寡登耗之数,有陷失,则理纳。钩考百司经费,有隐昧,则会问同否而理其侵负”[27],说明这一时期已做到作帐与核查相分离。在南宋建炎元年,出现了中国历史上最早以审计命名的机构——太府寺下设的审计司。《宋史-职官》记载有“(太府寺)所隶官司二十有五:西京、南京、北京各置左藏库、内藏库,……审计司,掌审其给受之数,以法式驱磨”[28],审计司负责审核各个国库储备物资进出情况,依据规定进行逐一勘查核对。可见,唐宋时期国家审计机构的设置趋于专门化,审计监督制度进一步完善,形成了一套完备的审计监督系统,国家审计的对象和内容也较以往各时期更加广泛深入。

到了明清时期,随着封建专制的中央集权政治走向极端,作为维护皇权的御史制度(清朝改称为都察院)的发展达到顶点。这一时期国家审计制度出现了新的变革,形成了内部审计和外部审计相结合的国家审计体制。一方面,御史监察制度得到了加强,设置了新的监察机构——都察院[29],集监察和审计职权于一身,形成了高度集权、机构庞大、法规相对完善的强有力的监察体系,行使外部监察审计职能,“对君主得进行规谏,对政务进行评论,对大小官吏进行纵弹”,成为最高的监察、弹劫和建议机关。另一方面,取消唐宋时期的专职审计机构比部,在执掌财计主管机构的户部设置司计、照磨、管勾、清吏司等机构和官职,行使审核会计报告权,实行财审合一,行使内部审计职能。虽然明清时期的御史监察制度有所加强,但这一时期的财经法纪审计和财政财务审计都同归御史负责,其审计监察职能具有一揽子性质。这使得唐宋时期、内外部相结合的专职审计体制没有得到充分发展,导致国家审计制度具有越来越浓厚的集权色彩。

民国时期是中国国家审计制度建设从传统走向现代的重要历史时期。从晚清退出历史舞台到新中国成立这段时期,政权虽更迭不断,但有关国家审计机构建设却一直延续不辍,并逐步形成一个有别于传统社会的新式国家审计体系,推进了中国近现代国家审计思想的发展。民国时期的国家审计制度受西方民主法治思想的影响较大,基本形成了包含审计立法、民主审计、事前审计和审计公告等重要特征的国家审计制度。

这一时期的政府监察和国家审计实行监审合一模式,监察院拥有监督和弹劾政府各级官吏和审计国家财政收支的权力。国家审计机关在组织上能够独立于包括行政院在内的其他四院[30],审计独立性较高,有利于提高审计组织的权威性;在监察院下设立专职的审计组织,有利于审计人员专业知识的积累,从而提高审计效率。另外,监察院可以利用审计部门提供的信息,提高监察效率,降低监察成本;审计机构可以得到监察机构的配合,对行政领导进行制裁,从而提高国家审计对公共权力监控的权威性。监审合一思想是中国古代监察制度和西方现代审计思想的有机结合[31]

鸟瞰中国历代国家审计制度的演化,形式多变且未形成相对固定或统一的国家审计模式,其中监察与国家审计相结合的形式历时最久,体现了中国古代国家审计的主要思想和价值取向,并影响着近代中国的审计体制选择。我国历代国家审计实践表明,国家审计作为治吏的工具,具有当然的公共权力监控的职责。以御史为主的监察制度在政治上督察百官的奸邪逆恶,在经济上弹举百官贪赃和财政财务收支不如,这种以治吏为目标的国家审计体制起到对公共权力进行监控的重要作用。以史为鉴,现阶段我国廉政建设的焦点、反腐败斗争的重点主要集中在经济领域,公共权力失范也集中表现为个人或集团谋取私利,如何充分发挥国家审计对公共权力进行监控的比较优势,是当下国家审计制度设计与国家审计实践的关键所在。

 

第二节    国家审计与政治文明的理论分析

 

政治文明是国家审计的本质与目的,国家审计是政治文明的工具与手段。国家审计制度作为政治文明重要组成部分,与政治文明建设存在着密切的联系,没有社会主义民主政治建设,国家审计制度的现代化进程将会步履维艰,没有国家审计对公共权力的有效监控,政治权力腐败也很难避免,进而影响社会主义政治文明的现代化进程。

一、政治文明的核心是公共权力文明

近年来,理论界对政治文明建设进行了深入而广泛的探讨,涵盖了政治文明的内涵、制度、功能、文化和发展趋势等多个方面,形成了诸多共识,也存在不少的争议。其中争议较大的问题之一就是关于政治文明的核心内容,因为它涉及到不同政治文化和治理境况下的重要性差异,进而难以核定。

政治文明源于人类的社会性,国家统治赋予了政治文明的基本内涵,政治文明作为“人类改造社会所获得的政治成果的总和”是在一定的社会经济基础上为了趋于“善治”而推崇的理念、制度和治理方式。社会越发展,政治文明就越重要。从历史上看,政治与权力相伴而生,密不可分,政治的本质就是一种权力,是权力的形成、分享和运用的过程。政治文明的核心问题是国家公共权力的产生与运作,政治文明建设的关键问题就是对公共权力的监督和制约。政治文明与公权力监督之间存在着相互依赖的内在逻辑,“权力与民主的关系,正如水与舟的关系,适当的权力约束才能够使民主的航船更具有平稳性”[32],有效的监督机制是公共权力高效运作的制度保障。

公共权力是人类社会公共理性的产物,具有强制性、公共性与整合性等特征。在人类发展的各个阶段,公共权力始终以不同的形式在影响着人们的生活。即使在阶级严重对立的传统时代,公共权力也在不同程度上进行旨在满足社会某些公共性需求的社会管理。在经济快速发展的现代社会中,公共权力中统治成份在不断缩小并越来越隐蔽,基于公共利益的一般社会管理功能则越来越彰显,形式上也从被动地接受逐步的向民主参与过渡。公共权力具有自我扩张的特性,极容易导致权力的异化,如果不加以监督和制约,就会使公权力陷入膨胀的陷阱,导致公权力滥用和腐败。孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验” [33]。现代政治文明发展的实践证明,只有将公共权力置于有效监督机制之下,才能避免掌握公共权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏,绝对的权力必然导致绝对的腐败。中国特色社会主义政治文明不同于西方国家的民主政治,但对公共权力的制约与监督却是共同的,邓小平曾指出“权力必须受监督,共产党须接受监督”。中国在全面建成小康社会过程中的政治文明建设必须关注公共权力监督机制的构建和完善,并以此推进国家“良治”。公共权力监督的制度构架和实施方式,处处体现着政治文明的精髓,如何通过制度选择,把公共权力限制在一个合理的范围内,对公共权力实行有效的监督和制约,让公权力合理、规范、高效的运作,推动社会健康、良性、有序的发展,已成为当前我国政治文明建设和政治体制改革的关键所在。这就要求在政治领域中确立公共权力的文明状态,提高中国特色社会主义公共权力文明的程度和水平。政治文明是人们在政治活动中运用公共权力分配资源、管理国家和社会而呈现的文明状态,政治文明建设的重点和核心是公权力文明建设。公共权力文明是指社会政治活动中公权力运作的先进状态,要求公共权力的运行符合其预设的目标和宗旨,公共权力的行使符合公正、廉洁、高效、正义的准则,符合法制化、民主化、现代化的普遍共识。涵盖权力思想、权力心理、权力制度、权力运作、权力评价等多方面的内容。既包括权力主体与权力思想的文明又包括权力制度和权力行为的文明。说到底,公共权力文明的内涵包括三个层次: 权力观念、权力制度和权力运行。权力观念是基础,支配着权力运行,权力制度是保障,影响着权力观念的形成,引导和规范权力运行。公权力文明就是要实现权力观念文明、权力制度文明与权力运行文明,要规范与完善权力运作机制与监督机制,实现权力运行的规范化、制度化和程序化,是工具理性与价值理性、实体文明与程序文明的内在统一。

公共权力观念文明属于政治思想范畴,公共权力代理人[34](政府)是决定整个政策倾向和权力行使方向的最重要因素,他们的权力观念与政治责任较大程度地影响着权力的公共走向和公共政策的成败,社会公众对公共权力的政治服从是建立在公共权力主体能够很好地履行政治责任基础之上,只有公共权力主体很好地履行了政治责任,才能赢得社会公众对作为公共权力运行规则的政治制度的认同,进而巩固和扩大政治合法性的基础。公共权力观念文明与政治责任履行的统一是政治文明建设的理论逻辑,不仅顺应了公共权力主体分离下政府必须代表公众利益的根本要求,而且为政治文明的发展提供了重要的指标与评价标准,指明了公共权力行使的正确方向。在中国特色社会主义政治文明建设进程中,我国公共权力始终坚持为大众服务的原则,坚持为最广大的人民群众谋利益的方针,关键是要在领导干部头脑中树立正确的权力观念。

公共权力制度文明就是在制度层面上建设权力文明,是公共权力运行的法制化、制度化建设,是对公共权力的纠错纠偏机制。公共权力的执掌者(代理人)在公共决策过程中因其机会主义选择,据公共权力为私有或无限扩张,进而违背了委托人(公众)的利益和公共权力目标的向善性。规避这种“道德风险”必须对公共权力进行有效的监督,使这种风险降低到最低限度并且得到及时有效的终止和纠正。权力制度文明是多种政治力量之间互相制约,通过抗衡和制约形成政治上的稳定和发展,通过法律和制度建设,能够对公共权力运行进行有效的监督和制约,对出现的风险进行及时纠错纠偏。

对公共权力结构体制的细致分解是对权力进行有效监督的基本前提,在公共权力结构设计上,没有最好,只有更适合。西方国家采用三权分立的权力制衡模式并获得成功,与它们的国情是分不开的。英国的虚君制三权分立,美国总统制三权鼎立、法国特色的总统制分权模式,都是在社会历史发展过程中形成并不断完善的。当代中国吸收了西方分权思想的有益成果,在主权在民、宪政法治、监督制约的原则下,客观上形成了“五权架构”模式的公共权力结构,即执政党领导权、全国人大权、国家行政权、国家司法权、国家监督权,支撑并保持着中国政治平台的稳定,其中,执政党领导权是最为核心的权力,最具政治权威。

从当前我国公共权力结构体制现状看,各权力主体在结构上似乎都有比较明确的权力边界和各种限权性规则,但在公共权力实际运行过程中,权力受到约束和限制的程度和理论上还有一定的差距,由于公共权力的法治化、制度化建设滞后,权力制度文明水平相对较低,曾给我们带来了一些失误和损失。面对当前我国公共权力结构中多元化的主体关系,如何在公共权力监督机制构建中,弥合表面权力关系和实质权力关系之间的裂缝,既能完善对不同权力主体的监督机制,又能协调好不同机制在统一政治制度体系中的运行冲突。不仅需要制定静态的法律制度,还要完善动态的权力结构,通过制度设计和机制选择实现对公共权力的控制,克服公共权力的恣意与滥用。当前中国正处在以建设社会主义市场经济体制为目标的经济转型中,迫切需要改革政治管理体制,建设与现代市场经济相适应的民主政治架构。新时期中国权力制度文明发展的重点是以政党、国家(政府)与社会的权力结构关系制度性创新为着力点,有效地分配和规范党、国家和社会三者的功能,并使它们形成良性互动和互补的关系,改革、完善与社会主义市场经济相适应的民主政治架构。

公共权力运行文明是在权力运行环节上所提出的要求,它与公共权力观念文明和制度文明存在着密切的联系,是两者的具体体现。公共权力运行文明水平的高低充分代表了一个国家权力文明的水准,体现着一个国家政治文明的进展情况。在泛功利化潮流激烈澎湃的当下,我国公共权力运行领域中出现了不少的权力“失范”现象,一方面,公共权力运行缺乏法制基础,在行政立法、执法与监督方面,都不同程度的存在不足,公共权力往往会突破各项法律法规的许可范围。另一方面,公共权力运行过程缺乏透明度,未形成有效的相互衔接、相互制约的权力与责任机制,难以构成一个完整的权力制约链,容易滋生腐败和暗箱操作等问题。针对政治活动过程中的公共权力“失范”问题,应建立合理的公共权力运行机制,通过对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行的全面监督和控制,防止公共权力的滥用和失效,努力提高公共权力运行环节的质量。公共权力运行机制是由一系列相互衔接、相互制约的制度构建起来权力运作的轨道和程序,以保证公共权力在规定范围、按规定程序正常有效的活动。党的“十八大”报告指出: “推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。” “十八大”报告对公共权力运行制度建设提出的要求,体现了宏观架构同微观运作相结合、内部管理同外部监控相贯通的特征。

公共权力行使必须依照法定权限和法定程序,公共权力的监控应紧扣公共权力运行的各个环节,要与公共权力互相联系构成一个动态的运行过程,才能有效地遏制公共权力的滥用和失范,实现权力的公共性。加强对公共权力的制约和监督,是完成党的“十八大”提出的政治体制改革的重要目标,是推进政治文明建设的艰巨任务,需要我们不断地深入探索、总结经验、丰富实践,建立健全符合我国国情的公共权力运行机制。

总之,公共权力文明在中国特色社会主义政治文明建设过程中处于核心和基础的地位,加强公共权力文明建设,必须坚持权力观念文明、权力制度文明、权力运行文明间的协调发展的方针。

二、国家审计是监控公共权力的政治工具

国家审计对公共权力的监控具有独特而重要的作用,即是民主政治的产物,也是推进政治文明建设的重要政治工具。国家审计不仅要有效履行宪法和法律赋予的监督职能,而且还要按照党的十八大的要求在政治文明建设中发挥作用,各级国家审计机关应以党的十八大精神为指导,明确国家审计的职能定位,不断强化对公共权力的监督和控制职责。

权力监控机制是权力合法、合规、合理运行的必要条件,公共权力一旦失去制约和监督就容易被滥用,造成损失和产生腐败,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[35]。对公共权力的监控是一个系统的工程,我国已初步形成了较为系统的公共权力监控体系[36],国家审计是该体系的重要组成部分。在新的政治经济环境下,党和政府对国家审计提出了新的要求,反映了国家审计对公共权力监控的重要作用。国家审计从本质上是一种监控活动,是对公共权力的受托人(政府)履行公共受托责任情况的监控,保证公共权力的规范运行。

国家审计与公共受托责任以及公共权力监控之间存在着必然的内在逻辑关系,公共受托责任是国家审计行使公共权力监控功能的理论基石。公共受托责任虽是一种法律关系,更是一种契约关系,其产生源于社会分工和“资产专用性”引致公民“个人权力的让渡”而形成的政府与公民之间的委托代理关系。在现代民主社会中,政府与社会之间,虽然在形式上是法权关系,但本质上是一种契约关系。公民之所以依法纳税,就是要委托政府代理完成市场做不了或做不好的事情。在公共物品领域,市场的自由选择原则是行不通的,市场机制无法实现社会资源的最优配置,所以,必须由政府或公共部门来承担公共物品供给的责任。而政府为了有效地提供公共物品,就必须通过税收等形式事先从社会公众手中征取一定的社会资源,当资源的提供者与资源的使用者发生分离时,就产生了委托代理关系。公民作为委托方,必须依法缴纳各种税费,提供充足的财政资源,而政府作为受托方,必须按照纳税人的意愿来支配和使用公共财政资源,保证财政资源分配使用的经济性、效率和有效性,尽可能以低廉的成本和优质的服务满足日益多样性的公共需求,并就资源使用的最终结果向纳税人负责。伴随着社会民主意识的增强,公共受托责任关系中“弱势信息群体”的一方(社会公众)作为公共资源的所有者越来越渴望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息,从关注公共支出的合法性转向了效益性,“责任政府”已成为我国政府体制改革的取向。国家审计通过对政府公共权力运行情况的独立检查、评价与反馈,确保社会公众与政府之间的委托代理合约安排的确定、实施与完善,使代理人偏离委托人意愿的行为及时被揭露和纠正,帮助委托人与代理人之间建立起信任,当存在具有不同利益动机和选择偏好的众多委托人时,国家审计提供的审计公告信息,为他们之间的公平博弈奠定了重要的基础。国家审计既是民主政治的内在要求,又是实现公共权力文明的重要手段,是保障国家善治的免疫系统。国家审计在公共权力监控体系中与其他权力监督形式相比具有比较优势,是一种集综合性、独立性和专业性的长效监控机制,具有监督、鉴证与评价三大功能[37]。我国《宪法》及相关法律赋予国家审计机关独立的审计监督权,将公共权力运行置于审计的监控之下,严肃查处各种违法违纪行为。现代国家审计几乎覆盖了所有公共权力部门,深入到公共权力运行的全部过程,从公共权力的决策、执行、运行效果到公共权力的运行环境。通过国家审计的监控,促进依法行政,保障公共政策的科学性、执行的规范性和结果的有效性,并从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议。

对公共权力进行有效监控是一项复杂而系统的工程,国家审计作为一种政治制度安排具有独特的政治功能,它以特有的方式参与对公共权力的监控。在以“权力控制权力”的监控系统中,国家审计机关不是直接的以权力制约权力的方式行使权力监督功能,而是运用法定的审计权力客观公正地获取有价值的审计信息,为党和国家公共权力监督系统中其他组织提供有价值的审计信息,通过与权力监督系统相互作用,达到对公共权力监控的目的,进而从源头上防止权力腐败。在以“权利控制权力”的过程中,国家审计也发挥着非常重要的作用。随着我国公共权力文明建设的发展,对公共权力运行的透明程度要求越来越高,公众监督在权力监控机制中的作用也越来越强。为了保障社会公众对公共权力运行的知情权与监督权,国家审计结果公告制度为社会公众实现“以权利监督权力”的提供了必要条件,审计结果公告制度实质上就是让社会公众发挥对公共权力行使者进行有效监控的重要举措。对公共权力监控的目的是为了保证公共权力的正常运行,国家审计制度作为国家治理的重要组织部分,在公共权力监控系统中占有极其重要的地位,发挥着至关重要的作用,也是完善政治体制推进政治文明的重要保证。

三、国家审计的政治本质及政治地位

国家审计历经数千年发展之后,正面临新的环境和新的挑战,各国审计机关都在进行不同的实践探索,开拓着多元的发展路径。改革开放以来,经过 30多年的努力,我国国家审计紧紧围绕中国特色社会主义建设的历史性任务,取得了一系列重大成绩,其政治地位和社会影响达到了一定的历史高度,但同时也面临着巨大考验。随着国家审计实践的深入开展,准确、深刻的把握现代国家审计的本质问题也显得格外重要,只有正确认识国家审计的本质问题,才能准确把握国家审计的内在规律,制定新时期国家审计的发展战略,为国家治理的不断完善发挥更好的作用。

(一)国家审计的政治本质

国家审计本质是国家审计理论研究中是最基本的问题之一,揭示国家审计的本质,意义在于最大限度把握国家审计的发展方向。近年来,有关国家审计本质的研究颇多,形成了多种有代表性的观点[38]。部分学者探讨了在我国现行的行政体制下的国家审计的本质属性问题,认为国家审计机关作为专门的监督部门,对党政机关、企业事业单位业务经营管理活动的信息进行采集、整理和发布的一系列活动,必然涉及与政府决策机构、政府管理部门以及政府监督机构的关系,国家审计机关在政府行政运行系统中所处的位置决定了国家审计的本质特征,国家审计的本质首先是权力制衡的支持系统,在权力制衡中,审计又以信息系统的方式发挥着权力制衡的作用,因此,国家审计的本质属性是权力制衡信息系统[39]

通过前文的分析,我们发现国家审计本质上是政治文明的产物和工具,政治文明随着人类社会从低到高的进程不断向前发展,国家审计本质的实现也是一个与之相伴随的动态历史过程。在专制政治时期,国家审计是专制政治的产物和工具,在民主政治时期,国家审计是民主政治的产物和工具。现代国家审计作为一种监督机制内嵌于国家政治契约关系中,其本质目的是代表人民监督政府责任的履行和权力的行使,是国家治理控制系统中功能最完善的组成部分。现代政府的权力来源于社会公众的委托[40],现代国家审计制度是一种针对国家政治契约的约束机制,现代国家审计机关作为代表民意对政府实施监督的机关,不可避免地与国家政治契约相联系。

国家政治契约是以民意为基础的,通过政治契约赋予政府和构成政府的每个成员的相对权力,国家主权属于全体公众[41],政府的产生是源于社会公众的委托与权力的让渡,宪法是政治契约的一种规范化的表现形式。政府的公共受托责任理论是在代理理论的基础上发展起来的,代理理论又是以委托代理关系的存在为前提和研究对象的,委托代理关系的最初产生是由财产的委托与受托而引起的,责任关系中的委托人一般都是财产的所有者,受托人即代理人一般都是为所有者经管财产的“管家”,因而最古老的受托责任就是一种财产经管责任。随着社会经济的发展,受托责任的范围亦不断得到扩展,尤其是进入到现代社会,受托责任不仅仅是财产或资源托付所致,而是整个社会托付的结果。委托代理关系就其本质而言乃是一种契约关系,其基本内容就是规定委托人和代理人共同认可的契约来确定他们各自的权利和责任。其要点就是委托人为实现自己的目标,设计一套激励和约束机制,使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致,最大限度地增进委托人的利益。从技术角度看,委托代理理论研究的是在均衡状态下的契约的性质、内容及其效率。这种均衡状态下的委托代理关系包括两个前提假设,一是委托人与代理人的主体上的平等,二是委托人与代理人的无根本利益冲突,否则委托代理关系就没有成立的可能和必要。但在实践中,这种均衡状态下的委托代理关系仍然存在着多方面的非均衡性,如利益的非完全一致性、风险的不完全性、信息不对称性,环境的非确定性。

在现代社会中,人们对公共物品的需求又越来越多,公共物品是这样一类物品:“在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(它们消费是非竞争性的),而排除任何一个人对它的分享却要花费巨大的成本(它们是非排他性的)。”由于市场提供公共物品无法克服“搭便车”的现象,从而造成资源配置缺乏效率和公共物品供给不足等问题,所以,必须由政府或公共部门来承担公共物品供给的责任。在实际的政治活动中,政府能否合理利用手中掌握的公共权力,公平分配公共资源就成为社会公众普遍关心的问题。社会公众希望政府能公开解释、说明其使用公权力的方式,并在公权力被滥用时加以有效的约束和限制,现代国家审计制度就是维持政治契约关系均衡的一种有效机制,是代表社会公众对政府的监督。国家审计是社会公众监督政府公权力有效运行、实现社会公正和保障公民权利的重要工具,体现了以权力制约权力的现代民主哲学思想。

(二)国家审计的政治地位

从国家审计的政治本质出发探讨国家审计的政治地位是继续深入研究各种国家审计具体问题的理论基石。新制度经济学认为,制度环境是一个国家最基本的制度规则,是决定其他制度安排的基础性制度。国家审计制度与政治文明之间存在着本质的天然的联系,国家审计制度是整个国家政治制度体系的重要组成部分,政治制度体系对国家审计制度而言是其最重要的制度环境。

当今世界,不同国家之所以选择不同的国家审计制度,目的在于期望特定的国家审计制度能够在本国政治制度体系中取得逻辑一致的政治效果,国家审计制度能够发挥多大的作用,主要是由其政治制度结构决定的,反映着不同国家对国家审计价值作用的不同期望,以及对本国政治制度结构本身的哲学判断。一般来看,选择立法、司法或独立国家审计模式的,多是采取“三权分立”政治体制的国家,强调对公共权力的制衡。国家审计的目的在于与其他部门共同构建一个相互制衡的机制,以保证国家资产的安全与有效,确保政府官员的廉洁奉公,具有较强的独立性。选择行政模式的国家,往往更加重视政府的行政操作职能,我国选择现行的行政型国家审计模式,是受我国政治制度结构深刻影响的结果,现阶段,我国的政治制度突出特征是党领导下的政府管理体制,行政型国家审计模式既有利于强化政府决策、执行与监督高度统一的体制,加强党和政府在国家政治经济生活中的控制权,也有利于提高国家审计协调社会利益冲突的效率性,及时将各种社会利益相关者的力量对比趋近于博弈均衡状态。

十八大首次论述了中国特色社会主义道路、理论体系、制度的丰富内涵及其三者之间的关系,首次向全党鲜明强调要坚定道路自信、理论自信、制度自信[42]。制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征,一个国家的宏伟目标能否实现,除了看是否有科学的理论指导、切合实际的发展道路,还要看其作出怎样的制度安排。中国特色社会主义制度,在经济、政治、文化、社会等各个领域形成了一整套相互衔接、相互联系的制度体系,是中国发展进步的根本制度保障,这些不同层面的制度,既有鲜明的中国特色,又很好地体现了科学社会主义原则,还吸收借鉴人类制度文明的优秀成果,顺应了和平、发展、合作的时代潮流和经济全球化、世界多极化的发展趋势,符合中国社会主义初级阶段的基本国情,集中展示了中国特色社会主义的特点和优势,是被实践证明了的切合中国实际的制度设计,具有巨大的优越性和强大的生命力。

现行的国家审计制度是中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分,具有经济社会发展赋予其自身的特定的职责和功能。国家审计作为依法用权力监督制约权力的制度安排,具有预防、揭示和抵御等功能,是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统” [43],其职责就是通过独立行使审计监督权,预防、揭示、查处经济社会运行中的问题,保证国家各项政策能够有效实施,使国家相关系统健康、安全地运行。

 

第三节    国家审计推进政治文明的实现路径

 

建设中国特色社会主义政治文明是中国共产党和中国政府面临的一项重要任务,必须毫不动摇的进行下去。国家审计与政治文明有着不可分割的内在联系,国家审计是政治文明的产物,也是促进政治文明的工具,在建设中国特色社会主义政治文明的过程中,国家审计能够约束权力、促进民主,这些都对政治文明建设起到重要的影响作用,是实现国家治理的重要工具。

一、健全监督体制,防范权力腐败

国家权力系统是一个复杂的体系,一般认为,国家主权具有自然正当性,是不容商讨转移,是至高无上的和不可分割的;而由国家主权派生出来的治权则是可以协调的,即治理国家和管理社会的权力是具体的、有限的和可分的。从功能运作的基本要求来看,这个体系通常面对既相关联又有区别的三个问题,即:国家意志的表达、国家意志的执行以及对国家意志执行状况的监督,而其中监督系统尤其不能被忽视,缺少监督体制的国家意志表达和国家意志的执行可能脱离人民的意志[44]。目前,为保证我国公共权力的有效运行,已经初步形成了具有中国特色的监督体系。我国的监督体系由三个系统、九个主体和相应的十二种功能的监督活动构成[45]。第一是法律监督系统,共有两个主体:各级人大及其常委会、各级人民检察院。各级人大及其常委会进行宪法监督、人大法律监督、工作监督和预算监督,人民代表大会对各政治行为主体进行宪法和法律监督,对政府及相关国家机构进行工作监督和预算监督,尤其是对预算监督可以有效的控制政府及相关机构的行为,避免权力腐败;各级人民检察院进行专门法律监督即检察监督,对政府行为主体的违法腐败行为提起公诉。第二是政治和政府监督系统。共有五个主体:分别是各级人大及其常委会、中国共产党的各级组织和纪律检查委员会、中国人民政治协商会议和全国各地的委员会及其常委会、国务院和地方人民政府及所属的监察部、审计署,可进行五种功能的监督:人大工作监督、党的政治监督和党内纪律监督、政治协商监督、行政监督和政府审计监督。比较五种监督主体及监督方式,源于中国共产党的政治地位,党的政治监督是政治和政府监督系统中特别重要的监督方式;源于历史发展中人民政协的地位,政协起着重要的参政议政,在监督体系中政治协商监督能够起到一定的监督作用;行政系统内部监督可以分为一般监督和专门监督,一般监督是指上下级之间的相互监督、职能部门和主管业务部门的监督,而专门监督主要指行政监察和审计监督。第三个是社会监督系统,共有三个主体:公民;工会、共青团和妇联等重要的人民团体和一些影响较大的群众组织;新闻媒介。宪法赋予了我国公民基本的监督权利,公民可进行普遍性社会监督;工会、共青团和妇联以及其他一些影响较大的群众组织,是我国社会团体中的一级社团,在工作过程中承担了一定的政府职能,可进行社会群团监督;与上述社会监督系统的其他两种形式相比,新闻媒介则可进行社会舆论监督。

从权力结构层面考察,上述几种监督系统存在一定的差异性。社会监督系统属于权力结构外的监督系统,法律监督系统、政治和政府监督系统则属于权力结构内的监督系统[46]。以行政系统为考察范围,立法、司法、政党、社会监督都是其外在监督,行政系统也存在着自身的内部监督,内部监督中存在专门监督:审计和监察。其中,审计监督是指政府审计机关对国家机关及其工作人员、国家金融机构、国有企业等的财政财务活动和有关法律法规的执行情况,依法进行检查、审核、评价,以判断其真实性、合法性及绩效性的各项监督活动。“国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排,通过履行法定职责,促进规范权力的配置和运行”[47]。在中央一级的最高政府审计机关是审计署,县级以上地方也设有审计机构,在一些重点地区、部门以及为办理特定事项还设置有审计特派办事处或特派员。审计部门在当代中国整个监督体系中占据重要的地位,首先,从行政系统内部来看,审计监督是行政机关的一个自我监督,与监察部门共同形成对行政机关的监督,能够在一定程度上约束行政机关及其公职人员依法活动。其次,从政治政府和法律监督系统的关系来看,要完成对行政机关和司法机关有效监督的一个重要途径是管好预算,而审计部门的专业优势能够提供相应的帮助。从社会监督系统关系来考察,审计部门积极回应社会公众关心的热点问题,公布审计结果,从而引导社会公众关注政府行为,加强了对行政机关及其公职人员的有效监督。

国家审计机关是我国行政体制的重要组成部分,也是我国监督体系的重要组成部分,在监督实践中也履行了重要功能。我国审计机关在审计过程中高度关注重大违法违规问题,每年都查出和移送大量案件,在反腐败的同时保证了监督体系功能有效发挥。通过充分发挥国家审计的功能,能够促进政府官员依法行使权力,促使公共权力健康运行的功能。正如刘家义审计长所言“腐败实质是运用公共权力谋取私人利益的行为,是对国家治理最严重的威胁之一。作为国家治理内生的免疫系统,防范和揭露腐败、增强国家治理系统的免疫力是国家审计义不容辞的职责”[48]

二、推动民主法治,促进基层自治

在现代政治生活中,民主法治使用频率非常高,各种观念、行为以及制度安排等都纷纷贴上民主法治的标签,以宣示自己的合法性与正当性。尽管对民主法治有不同的概念界定,也有不同的见解,但是在当代中国的民主法治进程中,还是形成了一些基本的共识,例如当代中国最主要的民主参与形式是人民代表大会行使监督职权和社会力量对政府的有效监督;与民主相比,法治的争议相对较小,法治不是简单的依法办事,而是指以民主为前提和基础,以严格依法办事为核心的完整系统。

首先看国家审计如何有效推动民主。人民代表大会对政府的监督最有效的手段是严格控制政府的预算并审计其公共预算执行情况。现实中,人大对预算的监督还存在诸多不到位的地方,一些地方人大对财政预算的审查往往停留在履行法定程序方面,走走过场,缺少实质性的审批和监督。这一方面属于认识层面的问题,对预算及其执行情况不太重视;另一方面是人大审计能力的缺陷,无法胜任预算执行的审计工作,而审计部门的介入能够更清晰展现政府预算执行的过程,从而有效的推动了人大对政府下一轮预算制定过程的监督。此外,审计促进社会公众、社会中介组织和大众传媒对政府的监督。审计风暴让社会公众更加关注政府行为,尤其是政府违规使用资金的行为,这有利于建构以社会公众、社会中介组织和大众传媒为主体的全方位社会监督机制。政府审计提高政府预算的透明度,借助于社会公众参与弥补代议制的不足,提高预算决策的质量;社会中介组织具有专业化优势,在审计部门的信息公开基础上,收集公众的代表性意见进行整合为政府决策提供科学合理的建议;审计信息的公开能够有效吸引大众传媒广泛报道,给政府以强大的舆论压力,可以督促政府将预算更加合理化,将预算资金运用到公众最需要的地方。公民、社会团体以及大众传媒的共同参与,充分体现了中国特色社会主义民主。

其次看国家审计如何有效促进法治。法治是指以民主为前提和基础,以严格依法办事为核心,以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。法治内涵相当丰富,包括坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系,也包括按照宪法、法律和法规管理国家事务和社会事务,依法行政和依法办事,保障公民合法权益。政府行为合法化的一个重要考察点是其资金使用的合法化,从国家审计层面考察,审计工作能够有效的促进政府依法使用资金,从而形成依法行政的习惯。在此基础上,有利于全国人民代表大会及其常务委员会对法律法规的调整与完善。“对审计工作而言,法治是通过严肃查处违法违规问题,做到有法必依、执法必严、违法必究,促进现行法律法规遵循到位;通过深入分析现行法律法规中存在的漏洞和问题,提出健全和完善的建议,为增强法治观念、加强法治建设、提高法治化水平作出贡献。”[49]

民主法治意识的广泛传播,一方面可以规范政府的行为,另一方面可以促进公众的参与,促进基层自治。当社会公众民主法治意识不断成长后,自然更加关注对政府行为合法性,也更愿意参与到政治生活中去。中国的基层民主发展已经有几十年时间,但是发展水平一直未达到理想高度,审计部门的介入可以促进基层民主不断走向可操作层面,引导公众关注公共预算和审计,关注政府资金的使用,使民主法治建设走向落实,走向更高水平。

三、关注民生项目,保障民生权益

民生问题历来得到我们党和政府的高度重视,既然民生问题事关民众的幸福指数,党的宗旨又是全心全意为人民服务,那么关注民生问题自然成为党和政府关心的头等大事。回顾近年以来中央的战略决策,无论是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴宏伟目标,还是政府职能的经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”总体布局,实际上都贯穿着切实关注民生、重视民生、保障民生、改善民生这条主线,都以努力加强社会保障、增加社会福利,让人民过上更好生活为目标和归宿。

“世界很多国家审计机关都高度关注涉及民生权益的问题,如美国审计署提出,要在应对当前美国人民面临的医疗保健需求、终身教育、福利和保护等方面挑战中,向国会和联邦政府提供及时、高质量的服务;加拿大审计署把服务公众利益作为其首要的价值标准;韩国监察院提出,要通过审计和监察工作,促进建立一个公正公平的社会。”[50]为适应这种要求,国家审计把维护人民群众的根本利益作为目标,通过加强对涉及民生政策措施和民生项目贯彻落实情况的审计监督,重点关注涉及教育、医疗、住房、劳动就业和社会保障等民生工程和资金的管理,在促进经济社会和谐发展、保障和改善民生等方面发挥了重要作用。

当前,中国政府职能的重点在于经济调控、市场监管、社会管理和公务服务,审计工作只有着力于民生,才能促进政府履行公共服务职能,才能健全社会管理机制,才能真正实现为人民服务。关注对民生项目的审计是审计机关义不容辞的责任和义务,作为履行审计监督职能的审计机关,关注民生、保障民生、改善民生、促进和谐就抓住了监督政府职能的核心所在。

另外,民生问题能否妥善解决,首先事关既是国家治理水平的体现,又在相当程度上决定了国家治理的政治方向,更关系到因国家治理能力来带来的执政合法性问题。为做好民生工作,中国政府必须着力保障和改善民生,完善社会管理体制,促进党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的社会管理体制的形成和发展,扩大公共服务,促进公共服务均等化。“近年来,我国重视民意,关注民生,加大了审计力度,突出了对反映国民经济热点问题、南水北调工程、农业、教育、医疗、社会保障等涉及群众切身利益的公共民生领域和专项资金的审计监督,查处并纠正了一大批涉及老百姓重大的民生项目,发挥了审计评价监督作用。[51]国家审计发挥着不可替代的作用,在以民为本的审计观指引下,国家审计进一步强化审计为民的服务意识,政府关注民生项目和工程的审计,今后,我国的审计工作将会逐步向关系民生的方向倾斜,以监督政府履行供给基本公共服务的基本职能,关注民生资金合法使用、高效使用,促进民生项目有效供给体制的形成和健康发展。

四、健全审计公告制度,建设透明政府

几百年来,人们一直希望把政府变成像玻璃缸里的金鱼一样清澈透明,让政府行为在阳光下运行,变得一目了然。20世纪中叶以来,世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮,尤其是90年代以来,促进政府透明化的行政改革运动呈迅猛发展态势透明政府要求政府机关的所有活动包括立法、执法以及社会服务,除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外,都有义务向社会公众开放。如果公共预算、国家工程和民生项目的公共资金使用状况等基本信息都隐而不告、不能透明运行,则会带来了职务犯罪、徇私舞弊、违反公共责任的风险。多年以前就有过相关统计,“中国80%的社会信息资源掌握在政府手中,但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政文件仍被作为‘内部规定’,有的还利用信息垄断进行寻租。这种以行政权力行使的秘密性和内部性为特征的传统的行政方法又称为神秘行政,它极易滋生‘暗箱操作’乃至‘信息寻租’等腐败现象。”[52]因此,透明政府的基本要求,必须在以下几个环节做到公开透明:第一,政府体系构成的公开;第二,政府运作过程的公开;第三,政府运作结果的公示。从而让政府行为变得可以追踪,政府本身变得透明。

如何实现政府的透明化,让政府行为变得可以追踪,最有效的手段是清楚的记录政府的财政收支并公开财政收支状况。如何真实的记录政府的财政收支,这个过程离不开国家审计,也离不开审计结果的公开化。随着民主化进程的加快和公民法律意识的提高,2003年,我国便开始推行审计公告制度。审计公告制度是审计机关对重要审计事项的审计程序、内容、结果、举报方式等向社会公众进行公开的制度,主动接受社会监督,公开审计处理意见。审计公告制度的实行,不仅可以提高审计执法透明度,使审计执法环境得到改善,让社会公众及时了解审计结果,更重要的是促进政府走向透明化,使公共权力在阳光下运行。

如何实现审计结果的公开,从而有效实现透明政府,这需要做好以下几点:第一,建立审计公告与政府信息公开制度内在联系,明确审计公告法律地位,使得审计部门、其他政府部门及社会公众都能够认可审计公告的作用。没有审计信息的公开则没有政府信息的公开,也就谈不上政府透明化。第二,健全审计公告法律制度,使审计公告成为政府审计工作的法定程序,建立健全一整套完善的审计公告法律法规,并出台计公告实施细则使审计公告的方式方法进入操作化过程。第三,建立审计公告后的信息反馈机制。审计公告的目的在于进一步发挥国家审计的功能,建立反馈机制目的则在于更多接受相关部门和社会公众的信息反馈,提升审计公告的社会影响力,从而有效提升国家审计的功能。其中,被审计部门的信息反馈和社会公众对审计结果的信息反馈都是有益的,都有利进一步完善政府审计工作,促进政府透明化。第四,建立起审计公告与政党问责、人大问责的关联,审计公告只是发现问题,而发现问题目的是为了处理问题、改变现状,因此,要建立起审计公告与政党问责、人大问责的关联,让审计风暴不只停留在风暴阶段,更重要的是将政府工作中的不良行为和不透明行为改变。

 

第四节    政治体制改革与国家审计制度

 

国家审计制度是整个国家政治制度的重要组成部分,政治制度则是国家审计最重要的制度环境,为进一步完善国家审计制度,需要在政治体制改革的大环境下思考如何建构我国国家审计模式。

一、中国政治制度的特殊性分析

政治制度主要包括国体与政体两方面,常常反映为以下三组关系:政治和经济的关系、国家和社会的关系以及中央和地方的关系。中国政治制度的基本结构可以概括为:在中国共产党的统一领导下,实行人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度。具体分析,当代中国的政治制度大致包括以下几方面:宪法制度、政党制度、人民代表大会制度、国家主席制度、选举制度、多党合作与政治协商制度、中央和地方的行政制度、军事制度、公务员制度、司法制度、民族区域自治制度以及特别行政区制度等。在当代中国多种政治制度构成中,如果想要弄清楚多种政治制度的互相关系及相互影响,需要找出其中的主要关系。回顾建国后政治发展过程中,中国共产党的作用和地位可知,在中国的多种政治关系中最为重要的是党政关系,党政关系是当代中国政府与政治最核心的关系,也是读懂当代中国政治生态的切入点。此外,通过历史和现实的考察,我们也可以看到,在党政关系中占据重要地位的是党和人大的关系、党和行政机关的关系。

1、党政关系:读懂中国政治的切入点

党政关系20世纪80年代中期以来,中国政治生活中开始出现的一个重要概念。党政关系中的即中国共产党,党政关系中的则是一个有着多种含义的,在使用上相当广泛的概念,包含政权、政府、政协、行政、政法、担负一定政治任务的人民团体等多种含义[53]。在中国政治权力结构的各个要素中,中国共产党无疑居于最突出的地位,这一特殊地位是由历史和现实共同选择的结果[54]。在历史发展过程中,中国政治舞台上逐步形成了除政党、政府以外的其他政治行为主体,包括政协以及社会团体,党和其他这些政府行为主体的关系处于领导和合作状态。这种特殊的地位反映在政治权力结构的各个要素之间的关系上,必然形成这样一种格局——中国共产党与其它各个要素的关系占主导地位,这种关系也是读懂当代中国政治的切入点。

中国的各种政治关系和较为重要的政治现象,都在一定程度上包含着党政关系的因素。党政关系的特殊地位,在当代中国的政治权力结构中得到了最充分的表现。对于党政关系在中国政治生活中的这种特殊作用和特殊地位,中国的公众普遍有所体验和认识。具体来说,党和人大的关系在于,党的决议通过人大变成国家的法律和决策,从而成为行政部门执行的法律或者政策;党和政协的关系是党领导政治协商会议形成统一战线,团结一切可以团结的力量进行社会主义现代化建设;党和人民团体的关系在于人民团体服从党的领导在社会管理中协助中国共产党完成一定的社会管理工作。

党政关系在考察中国政府过程中居于突出地位,也突显中国共产党在我国政治生活中的重要性,因此,需要不断提高中国共产党科学执政、民主执政和依法执政水平。把人民当家作主作为根本出发点和归宿,把坚持和改善党的领导放在处理好中国政治生态的大背景下,使社会主义民主制度的完善同党的执政方式的完善同步推进,保证党领导人民有效治理国家。

2、人民代表大会制度:中国的根本政治制度

我国宪法明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民是国家的主人,也是宪法和法律所确认的享有民主政治权利的主体。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理政府事务、市场事务和社会事务,管理政治、经济、文化、社会和环保事业。

从政权形式考察,中国的国体形式是工人阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政国家,一方面,在人民内部实行最广泛的民主,用民主和法治的方式解决人民内部矛盾,尊重和保障人权,保障人民的合法权益;另一方面,依法制裁侵犯公民人身权利和民主权利、贪污贿赂和渎职等各种犯罪行为,维护法律秩序,保护国家和人民利益。而如何有效的完成上述任务,还需要有相应的政权组织形式加以配合,在我国,人民代表大会制度是根本政治制度,也是我国的政体形式,是实现人民民主专政的有效形式。

从体制层面考察,人民代表大会制度是我国人民当家作主、参与管理国家事务和社会事务的政治制度。全国人民代表大会是最高权力机关也是最高立法机关,在中国的政治舞台上发挥着至关重要的作用。从当代中国政治体制来看,我国实行议行合一制度,国家机构的重要组成部分包括国家主席、国务院总理、最高人民法院和最高人民检察院院长都是由其产生对其负责,经过近60年的发展,我国的人民代表大会制度已经进入法制化阶段。

从功能层面考察,人民代表大会制度承担着重大的决策功能,在政府过程中占据重要的地位,对中国共产党汇集起来的民意进行决策,将党的意志形成法律之后交由国家行政机关执行。作为最高立法机关和最高权力机关,宪法赋予其立法权、任免权、监督权和决定权。尽管由于细节上的问题,人民代表大会还未能充分发挥其职权,但是依然不能否定其作为国家权力机关的重要地位。

从政权形式、体制层面和功能层面都可以看出人民代表大会制度在中国的政治生活中发挥着重要的作用,甚至很多时候,中国共产党的领导都是通过人民代表大会的形成得到落实和贯彻执行。

3、行政机关:从全能政府走向有限政府

广义的政府包括立法、司法和行政机关,而行政机关则是狭义的“政府”,行政机关是国家机构的基本组成部分,是依法成立的行使国家行政职权的行政组织包括政府以及相关功能部门。从政治活动过程来看,由人大通过的决定或人大制定的法律必须有相应的机关履行执行职能,在我国,国务院及各级地方政府即承担着履行职能。

国家行政机关包括最高国家行政机关和地方行政机关,其中,最高国家行政机关中央政府是国家行政机关的核心即国务院,地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、市或州、县区和乡镇四级人民政府。国家行政机关是国家权力机关的执行机关,各级国家行政机关都由本级人民代表大会产生,向本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作受其监督。国家行政机关实行首长负责制与集体领导相结合的原则,决策前民主讨论,讨论后由行政首长决策,决策后果由行政首长向同级人大负责。国家行政机关的领导体制是按照管辖权限和活动地域履行相应的职能承担一定的职责,并且下级国家行政机关受上级国家行政机关的领导,地方各级国家行政机关服从国务院的统一领导,行政机关在科层制的规范约束中以法治、服务和效率为价值诉求。

建国后,我国政府由全能政府逐步走向有限政府和服务型政府,但是政府权力尤其是行政机关的权力依然很大。我国的国家行政机关与其他国家行政机关一样在面对复杂的社会情况时,其权力范围不断扩大并掌握了一定的立法权限,有权制定行政法规、行政规章,发布条例、决定和命令等,指导所属各部门、下级行政机关、企事业单位和社会团体的行政活动。与其他国家行政机关相比,我国的行政机关掌握着较大的行政权力,承担了一些本应该由市场和社会承担的职能,并且行政行为尚未完全实现制度化管理,行政行为的合法性、合理性和绩效性有待于进一步提高。因此,在建立科学有效的组织体系的基础上,我国政府提出实现政府职能转变的目标:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。其中政府职能转变是关键,政府职能转变就是要实现四个分开:政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,从而实现从全能政府走向有限政府,从有限政府走向有效政府、服务型政府。

二、中国政治改革的方向性分析

政治体制改革一直是一个热门话题。根据形势任务的变化,中国共产党对政治建设和政治体制改革做出了全面部署,强调必须坚持正确政治方向,坚持中国共产党的领导,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。明确了改革的宏观战略,还需要进一步的落实,如何进行政治体制改革则需要政治家的智慧与勇气、对改革原则、方向和进程的有效掌控。

1、以社会主义宪法民主为改革目标

以宪法民主为导向的政治体制改革是一项宏大的系统工程,将涉及到宪法在政治生活的重要定位、涉及利益格局的调整、涉及各种权力主体间关系的定位,涉及社会管理模式的确定,涉及到公民意识的成长。作为社会主义国家,我们的政治体制改革需要尊重社会主义宪法,在社会主义宪法范围内不断扩大民主参与,形成中国特色的民主政治。

坚持社会主义宪法民主原则意味着尊重宪法的权威,中华人民共和国的一切权力属于人民,扩大公民有序政治参与是必然的步骤。坚持社会主义宪法民主原则,第一步是坚持党的领导,中国共产党领导社会主义建设和社会主义民主政治,以宪法民主为原则的政治体制改革必然离不开中国共产党的领导。第二步是确立社会主义宪法权威,现行中华人民共和国宪法1982年公布施行,至今已经有30多年,历经四次修改,已经在一定程度上加以完善。习近平同志指出,维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。第三步是广大公民的政治参与,我国广大人民是当家作主的主人和国家政治生活的主体,不仅可以通过国家立法机关把自己的意志上升为国家法律,使国家意志和人民意志在本质上达到内在统一,而且通过广泛的政治参与,依法参与到管理国家事务和社会事务的过程中,促进决策的科学化、民主化,也促进政府工作的科学化、民主化,实现选举政治无法实现的对政治人物和官僚的全过程监控。

总体而言,要适应经济发展、社会进步和人民群众政治参与积极性不断提高的要求,要在尊重宪法的基础上,拓宽民主渠道,健全民主制度、从各个层次、各个领域、政治活动全过程中扩大公民有序政治参与、保障人民的民主权利。怎么才能坚持宪法民主原则?结合当代中国的政治生态,首先必须处理好中国共产党与宪法的关系。通过的党的代表大会和全国人民代表大会,形成关于政治体制和行政体制改革的决议,明确改革的方向,落实改革的方案。其次,尊重宪法扩大民主的基本路径是先行在党内实行民主制,建立领导干部选举、使用、考核、监督、罢免的民主机制,遏制党内腐败重塑执政党形象。第三,由党内民主推进到人民民主,以党内民主引领人民民主,在不断完善社区自治和村民自治的基础上不断的推进人民民主,积极规划和建设市县民主选举,由点到面,逐步完成国家民主法治的转型。

2、理顺党政关系的顶层设计

的概念的专有性,决定了党政关系是一种范围很清楚的政治关系,即是有关方面同中国共产党的关系;的概念的多重含义,又决定了党政关系不是一种单一的政治关系,而是一系列或者说是一组政治关系,包括:党和人大的关系;党和国家行政机关的关系;党和人民政协的关系;党和国家司法机关的关系;党和各人民团体的关系;党和公有制企事业单位的关系;军队中党的组织和业务方面的关系等[55]。要正确认识和处理党和人大、政府、政协、群众团体的关系,在坚持党的领导前提下,支持各方依法履行各自的职责,中国共产党在当代中政府与政治过程中的定位是“领导和指导”。

在上述诸多党政关系中,最重要的是理顺党和立法机关、行政机关的关系,明确各自的职责所在以及合作的领域和方式。从政府过程来考察,中国共产党与立法机关和行政机关的关系,中国共产党在当代中国政治生态中起着汇集民意、目标设计和外在监督的作用。中国共产党将民意汇集起来,交给人大去决策,人大有权对此进行立法,将党的意志形成法律。行政机关在政府过程中的职能在于执行人民代表大会形成的法律,并对执行的效果向人民代表大会负责。

从建国初的党政不分,到之后政治学界提出的党政分开,或者是学界逐步统一的认识党政关系规范化,无论是哪一种提法目的都是为了理顺党政关系的顶层设计。总之,逐步建立起规范化的党政关系,是为了从根本上加强党的领导。一是中国共产党对政府、人民团体等的领导,主要应是政治领导。二是党对政府、社会团体等的领导方式的调整,必然应伴之以其自身工作和活动方式的改变。三是关系规范化以后,党应当集中精力加强自身的各方面建设和思想政治工作。 四是作为党政关系规范化的一项重要措施,除少数特殊单位以外,党最好实行普遍的属地制的领导体系[56]

3、人大和行政为改革突破口

政治体制改革是一项系统工程,选择正确的路径是改革成功的第一步,因此,必须选择阻力较小的方向作为突破口,当前,在中国政治体制的整体框架中,人大制度的改革和行政体制的改革成为中国共产党和中国政府的首要选择。

我国1982年宪法规定,国家最高权力机关是全国人民代表大会及其常委会,国家行政机关和司法机关由其产生对其负责。因此,在宪法的范围内不断完善落实人民代表大会制度是阻力最小的途径。当代中国政治体制改革应当以改革与完善人民代表大会制度为突破口,落实宪法所确定的人民代表大会制度的有关规定,重点释放、健全各级人大已有的政治功能,使之充分发挥代议职能和监督职能。如何健全各级人大的功能,则需要我们进一步思考。学界当前议论的比较多的改革方案有以下几个方面:一是对人大组织程序方面的改革,如人大代表专职化、确定各级人大代表规模、减少官员代表比例等;二是加强人大职能方面的改革,如加强各级人大对同级政府的预算和审计控制;三是加强人大的选举功能,其实这一点也是人大职能,单独列出是因为这一选举职能需要从基层人大出发,发挥基层人民代表大会,尤其是县乡人大在选举地方行政首长过程中的作用,在保证稳定的前提下促进基层选举工作的深入。

与人民代表大会制度改革类似,行政改革也是当前中国政治体制改革中不可忽视的一点。“回首改革开放30年,我国先后经历了六次较大的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景不同,任务不同,过程有难易,效果有大小,但历次改革都适应了生产力发展的阶段性需要”[57]。当前,行政机构改革已经到了攻坚阶段,2013年,政府机构改革过程中,以“职能转变为核心”已经被确定为机构改革的目标指向,但是如何有效推进改革进程,还需要设计一个整体框架。

当前我国的行政体制改革是以政府职能转变为核心,政府职能转变包括以下三方面:一是从政府与市场、社会的关系中界定政府职能的边界,从而实现政府职能的转变,政府把不该管的转出去,向市场和社会放权,市场可以完成的、社会可以承担的交给市场与社会,这种政府职能转变是以大部门体制改革的方式进行。二是从层级政府的职能划分中实现政府职能的转变。当前,不同层级的政府在纵向间职责配置和政府机构设置上的高度一致,即所谓的“职责同构”。在这一模式下,政府纵向的职责配置和机构设置表现为典型的“上下对口,左右对齐”,也即五级政府管理的工作大体一样,机构设置大体一样,并由一个个条条“串”起来,形成条块交叉结构[58]。这样的机构设置存在一定的弊端,各级政府职能区分度不高,为改变这一现状,我们需要完成两个方面工作:第一步需要明确从中央到地方的行政层级,五级、四级还是三级?第二步实现中央政府、中层政府和基层政府职能的再定位,从而实现各级政府职能的有效转变。科学有效的划分中央、地方政府的职能,在此基础上确定中央以及地方各级政府的职能,改变职责同构的现象,实现各层级政府职能细分和区别。三是从政府管理区域范围调整中实现政府职能的转变。这种政府职能的“转变”,是实现一个地方政府和相邻政府之间的职能整合,当政治、经济、文化发展达到一定程度之后,行政管理的横向幅度势必不断扩大,通过行政区划调整,实现相邻政府间的有效分工,或者职能整合,这是第三种政府职能的转变。

三、中国特色政治制度下的国家审计模式

我国宪法第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督”。行政型国家审计模式下的审计机关是国家行政机构的一个组成部门,任何国家审计模式都与该国政治、经济、文化发展相适应,是否能够充分发挥国家审计对经济运行的监督功能是选择国家审计模式的依据。我国采用行政型国家审计模式是由我国社会主义国情所决定的,政府问责需要财政信息,国家审计提供财政信息,在当前的政治体制模式中行政型国家审计模式最易获取详细的财政信息。实践证明我国的国家审计充分发挥了“免疫系统”的功能,在促进经济社会健康运行方面发挥了不可替代的作用。

在中国特色政治制度背景下,如何才能有效的探讨国家审计的模式?在中国政治制度的背景下,我们试图从政治问责的视角切入,从政治问责体系建构中分析国家审计的模式。分析政治文明发展过程中政治问责机制,针对中国的实际情况,探讨国家审计在政治问责中的地位、作用以及如何进一步发挥其作用。

1、政治问责与国家审计

以当代中国的政治问责现实考察,政治问责大致分为三种[59]:一是垂直问责,包括自上而下的政党政府问责和自下而上的选举问责。二是平行问责,例如立法问责、司法问责以及独立的审计问责。三是社会问责,其主体是社会公众,随着浙江温岭的预算民主恳谈以及哈尔滨、无锡的参与式预算的展开,公民参与预算也开始被引入中国的基层治理,并在财政领域逐渐构建起一种社会问责机制。问责的客体是政治权力系统,主要是行政系统,当然也包括其他政治权力系统。

从中国政治问责的经验来看,中国的政治问责走的是一条具有中国特色的道路,而这条道路对于政治问责来说更为精细化。1999年预算改革以来,有三种类型的财政问责机制已经开始出现,并处于不断发展的过程中:在政府内部建立起来的以财政部门的预算审查和监督为核心的上级问责;以人大预算监督以及国家层面的审计监督为代表的平行问责;还有以社会公众为代表的社会问责。当前,中国关注的是财政问责,以财政问责推进政治问责。无论是哪种形式的政治问责都需要有政府活动过程的公开,“因为最重要的是向公民或公民的代表提供各种关于政府活动的信息,以及与这些活动相关的解释和相应的奖惩。毫无疑问,这种信息最集中、最全面也最准确地反映在政府的收支活动上。因为没有钱什么活动都不能开展开展活动必然要花钱”[60]。无论哪一种政治问责都离不开详细的财政信息,更离不开财政信息的公开,并且对财政信息有具体的要求,财政信息需要全面、详细、准确地反映政府的活动;准备做什么、正在做什么和已经做了什么,这样的财政信息能够清晰的显示政府活动过程,也能为政治问责提供可能性。如果没有财政问责,政治问责就没有任何实质内容,哪怕建立起政治问责的完整体系也很难走到有效的监督作用。

由以上论述可知,从体制层面看,政治问责不仅需要建立多主体参与和配合的权力监督体系,有效的政治问责还依赖于对被监管部门财政信息的详细了解。弄清财政信息需要一定的制度、相应的组织结构,也需要相对专业的财政知识,而国家审计能够弄清财政信息,从而有利于政治问责。在当前选举问责并未能够完全实现的情况下,详细的财政信息一方面能够为垂直问责的上级问责、平行问责的人大问责以及社会问责提供基础,另一方面也可以在尚未理顺政治问责体制的情况下,从财政问责角度不断的推进政治问责完整体系的建立和完善。

2、政治问责中的审计模式

当前世界各国政治问责中的审计模式大致有立法型的国家审计模式、司法型的国家审计模式、行政型的国家审计模式以及独立型的国家审计模式。我国采用的行政型的国家审计模式,对此行政型的国家审计模式国内已经有了相当多的探讨,此处,主要从政治问责的角度探讨其他三种类型的国家审计模式。

第一种是立法型国家审计模式。立法型国家审计模式首先在英国建立,其后在美国得到发展和完善,世界上多数发达国家和一部分发展中国家都选择了立法型的国家审计制度。立法机关建立国家审计制度的目的是强化立法机关对政府部门的有效控制,明确其经济责任,确保公共资金的合法有效使用。该模式的特征是最高审计部门隶属于国家立法机关,国家审计部门承担审计职能,并向议会提交审计报告,为立法部门提供财政信息,对其宏观决策提供参考依据。该模式的审计部门具有相对超然地位,有独立的经费来源,能够摆脱行政部门的外在干预,摆脱行政部门对其人事权和财政权的影响,有效地保证其能独立地开展工作。第二种是司法型国家审计模式。国家审计独立于立法机关,也独立于行政机关,用法律的形式强化了审计法院的权威性,并通过权威性的扩大实现其独立性。在该模式下,审计法院院长以及成员都具有法官资格且为终身制,审计法院的裁决为终审裁决,这些制度设计为审计工作人员独立从事审计工作打下基础免除了后顾之忧,并保证审计的高质量和判决的合法性。第三种是独立型国家审计模式。独立型审计模式持有的基本观点是,国家审计机关只有独立于立法权、司法权和行政权之外,才能公正地行使审计的监督职能。其主要特征是:在隶属关系上,审计机关不隶属于任何权力部门。这种模式独立性国家审计制度避免了在立法部门内部出现意见分歧时审计机关的卷入,独立模式偏重于对分立的三权保持中立地位,在不受任何一方影响的前提下实施审计监督,以保护国家的最大利益。

从三种审计模式本身来看,立法型的国家审计体制有赖于立法机关能够积极有效行使职能,有良好的议事模式和监督权力才能行使政治问责权力,否则依托于立法机关的国家审计模式无法有效行使职能,如果立法机构无法有效的监督行政机构,那么此种审计监督模式可能无法有效完成工作。对于司法型的国家审计模式除了要求司法独立之外,由于立法机构的日趋强大,对于行政部门进行严格监督和控制的社会意识日益增强;也由于现代国家审计中建设性较强的绩效审计得到了迅速的发展,以事后审判和裁决为特征的司法性质的审计形式已经束缚了审计职能的发挥。对于独立型的国家审计模式而言,从形式上看是独立于三权之外的,但在这样一个三权分立的政治体制中,实际上它更偏重服务于立法部门,原因在于现代民主政治已经走入代议制阶段,直接民主的可能性和范围已经变得很小,这使得完全独立的国家审计模式缺少独立的空间,且对于中国这种议行合一的体制,立法机关产生行政机构和司法机关的体制,这种独立的模式也缺少生存的空间。

从政治文明发展历史可以看到,有三种问责机制:垂直问责、平行问责和社会问责。上述常见的几种国家审计模式以及学界对国家审计模式的探讨一般是从平行问责的角度考察,而未能顾及甚至忽视了垂直问责、社会问责和如何建构整体问责框架。对中国实践而言,国家审计已经发挥了重要作用,但是其功能依然有进一步提升的空间。而如何进一步提升,则是要考虑当代中国政府与政治的核心问题,即执政党的影响力,将垂直问责中的上级问责拓展到政党问责,将国家审计和政党问责有效结合起来,将纪委问责和审计问责有效结合起来。

3、政党问责中的国家审计

垂直问责一般包括自上而下的上级问责和自下而上的选举问责。当前,有很多研究者提到问责首先想到的是选举问责,也预设了一个前提即没有选举不会存在问责。尽管民主选举是不可阻挡的趋势,但是不可否认选举问责确实也存在诸多问题。“即使在那些19世纪就建立了代议制民主的国家,自20世纪70年代以来,选举民主及其与之相联系的选举问责也开始出现各种令人不安的问题。”[61]公民参与政治家的选举是多年一次,而政治家及其所作用官僚的行为和政策则是经常发生,公民对政治家的“控制”实则非常困难,因此,出现了很多政治家言不由衷,不兑现承诺的现象。可以看出,选举问责是一项重要的问责机制,但不能包治百病。因此,提到垂直问责,我们也不能忽视了同样属于垂直问责的上级问责,而在中国则尤其需要关注属于上级问责中的政党问责。

如何进一步发挥国家审计“免疫系统”的作用,需要考虑我国的政治、经济、文化背景,考虑中国共产党的政治地位,考虑中国共产党领导的当代中国政府与政治生态。当前,除了垂直的选举问责、平行的人大监督和自下而上的社会问责之外,党对干部的监督是贯穿行政机关工作的整个过程,尤其是“党管干部,下管一级”的监督形式在一定程度上弥补了选举问责和人大问责的不足与缺位。在现实监督过程中,中国共产党占有核心地位,在中国的政治问责体系中不可忽略的是政党问责,中国共产党在中国政治生活中的领导地位决定其在参与政治问责中的积极作用。现实的纪委和监察部门的联动也确实保证了对党政系统的有效监督和问责,国家审计的有效作用的发挥当然也无法离开政党问责的支持,因此,在当前的中国政府与政治生态中考虑将国家审计与政党问责结合起来是可行的方法与思路。如何实现国家审计与政党问责的有效结合,将要面对的第一问题是如何处理好“党政分开”,或者说如何处理好“党政关系规范化”,一个可行的思路是结合纪委和监察部门合作方法,实现纪委、监察和审计的联动合作。而在现实中,地方政府的实践也为此提供了相应的实践示范。广东顺德在进行大部制改革时,没有考虑“党政分开”或“党政合一”的讨论,区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委,之所以选择这样合并的原因在于充分发挥纪委、监察和审计的功能,解决现实生活中碰到的问题。其中,审计的专业功能为有效监督提供基础,审计不仅为纪委提供线索,更增强纪检机关调查的技术能力,而政党的政治地位能为有效监督提供保障,进一步强化审计在监督体系中的功能。

4、走向公民问责的国家审计

1)审计为公民选举提供依据

自上而下的政党问责和自下而上的选举问责共同构成了垂直问责的完整体系,中国共产党代表广大公众的根本利益行使自上而下的监督问责权,公民选举从另一角度发挥作用,自下而上的监督问责,实现对党政系统全方位的监督问责。政府部门领导人由选举产生是宪法赋予公民的基本权利,是国家治理的重要内容和有效手段。

对公民选举而言,政府施政效果的真实反映是财政支出的绩效,而这一信息只有以明确的法律规定其公开化,只有公开的信息才能使公众了解政府过程及其绩效,了解政府部门领导人的的合法性及工作业绩,为社会公众有效行使选举权提供真实基础。作为国家治理重要组成部分的国家审计能够清晰记录政府的行为及其效果,可以有效评估政府合法性及绩效性,在中国政府与政治中,政府系统的行为将被财政支出的形式记录下来,而其合理性、合法性及效果将由国家审计部门审核并记录下来,为公民选举政府领导人提供依据。

2)公民代表行使审计委托权

国家审计的委托主体理所当然应该是广大的社会公众。“在民主法治政治模式下,所有政治制度设计的一个根本出发点就是维护民主法治,国家审计也不例外。国家审计既是民主法治技术,也是适应民主法治发展需要的组合制度装置,随着民主法治的变迁,国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。所以,在民主法治政治模式下,人民是国家审计的服务对象”[62]

考察当前中国政府与政治的生态,代表公民行政国家权力的除了中国共产党之外,最有效的代表形式是“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会”,作为我国的根本政治制度的组成部分,也作为国家权力机关之一,人民代表大会行使平行问责权。“在现代民主政治中, 最经典的平行问责就是议会对政府的监督, 或者更准确的说, 是议会和政府之间的互相监督。”[63]平行问责与垂直的选举问责不同,是国家机构之间的相互监督,要使得这种问责是有效的必须存在这样的机构它获得授权并且也愿意监督、控制、修改或惩罚其他机构的非法行为。与西方国家的互相监督有所区别,在我国全国人民代表大会是最高国家权力机关,国家行政机关由其产生对其负责,人大地位高于行政机关更易于履行监督职能。

当前,立法监督成为平行监督的主要形式,行政机关作为国家机构中掌握大量资源的机构,尤其需要外部监督,而立法机关主要依靠控制行政机关的预算影响其行为。而如何有效的监管行政机关的行为,需要从财政上对其进行监管,从长远发展来看,几种平行问责类型中立法型政治问责更契合人民代表大会是最高权力机关的政治模式,属于有效的行政机关外部监督方式。从长远视角来看,为进一步发挥人民代表大会制度的优越性,将审计署归属于人大是未来的一种发展趋势。此时,如何有效发挥国家审计的功能需要在政党问责和立法问责中体系中找到自己的功能定位形成有效的良性互动。

3)社会公众参与审计事务

当许多人将目光聚焦于垂直问责的选举问责时,往往会夸大选举问责的功能,而相对忽视社会问责。选举并不能完全有效的控制政府,我们在西方国家和台湾地区的选举政治中已经可以看出这一点,许多政治人物在选举前的承诺往往不会有效兑现。中国社会兴起的参与式预算是政治问责中的第三种形式:社会问责。正如习近平总书记所言需要将权力关进笼子里,而参与式预算即是其中一个重要的有效途径,“尽管各地的公民参与预算采取的方式不同, 但它们都在基层层面让公民参与预算决策, 影响资金的分配。这就探索了一条新型的社会主义基层民主道路。”[64]但是参与式预算只是政府行为的开始,政府行为的过程及政府行为的结果无法有效预知,这是参与式预算无法完成的工作,这需要社会公众参与式审计,让社会公众参与到审计事务中才能有效的约束权力。

除了垂直的政党问责外、平行的立法问责外,还有第三种问责形式,即社会问责,从参与式预算到参与式审计,则构成了社会问责的重要形式。总体而言,社会问责也属于一种垂直问责,但其区别于我国的政党问责,也区别于一般的选举问责。政党是社会公众的代表,政党问责只是一种间接问责的形式,而社会问责是社会公众直接问现。“社会问责不再像选举问责那样依赖于选民的投票,也不像选举问责那样受制于时间限制,而是可以随时启动的问责。此外,社会问责也不像选举问责那样需要遵循多数原则,它的合法性来源于公民诉求或请愿的权利。” [65]当然,社会问责与平行问责也不相同,“与平行问责一样,社会问责也可以对政治家和官员制订政策的程序进行监督。但是,它的有效性并不依赖于权力大致相等的国家机构之间的相互制约。与平行问责不同的是,社会问责实施监督的功能不需要遵循多数原则,也不需要宪法赋权。”[66]

为解决上述问题,社会公众参与地方的预算过程和审计事务,对公共预算执行过程及其效果进行有效审计,这样可以辅助人民代表大会进行工作,改变单纯依靠选举无法解决“承诺缺少落实”,更可以解决“决策后无追踪”的政府行为模式。



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[12]注:霍布斯、洛克、孟德斯鸠等都是“社会契约论”的创立者和拥护者,他们都从各自的需要出发,对这一理论作出了各具特点的阐释。卢梭作为“社会契约论”的集大成者,在批判地继承前人的基础上,赋予“社会契约论”以新的内容。

[13]注:萨缪尔. 亨廷顿是西方政治文明理论最具有影响力的代表人物之一,其理论内容深厚广泛,代表作为《变革社会中的政治秩序》和 《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,其中以后者为线索标志,亨廷顿的政治发展观由强调秩序和权威转变为强调民主和参与的作用。并且随着对文化认识的的深入,以《文明的冲突和世界秩序的重构》为标志,亨廷顿提出了文化的范式,将文化从政治发展观独立了出来。

[14]阿尔蒙德,维巴.公民文化:五个国家的政治态度与民主制[M].北京:东方出版社,2008.

[15] 注:第一次民主化浪潮,发生在19世纪末20世纪初,根源于法国与美国的大革命,先后有30多个国家建立民主制度;第二次民主化浪潮发生于1943-1962年间,是指二战后的民族民主解放运动,先后有50几个国家建立民主制度;第三次民主化浪潮始于1974年的葡萄牙军事政变,余波一直延续至今,使得民主政权在欧洲、亚洲和拉丁美洲30个国家取代了威权政权。

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[21]《邓小平文选》第 3 卷,人民出版社,1993 年版.

[22]注:新制度主义政治学的主要代表人物是美国斯坦福大学的詹姆斯·马奇教授和伯根大学的约翰·奥尔森教授,他们在1984年第3期的《美国政治科学评论》上发表《新制度主义:政治生活中的组织因素》一文,揭开了新制度主义政治学研究的序幕,经过20多年的发展,作为一个理论流派的新制度主义日益成熟。

[23]郝云松,关于国家审计历史的几点思考[J].审计研究,20106.

[24]引自杜佑(唐)《通典-职官》,674 页,中华书局,1988.

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[26]引自欧阳修(宋)等《二十四史-新唐书-百官》,814 页,中华书局,2000.

[27]引自脱脱(元)等《二十四史-宋史-职官》,2686,中华书局,2000.

[28]引自脱脱(元)等《二十四史-宋史-职官》,2518,中华书局,2000.

[29]注:都察院有以下监督职能:一是审查税赋徒役凭证;二是稽查国库财物出纳,审核勾销中央机关、军队以及地方各级官署的经费支出;三是审查奏销潜粮储运账册和地方官吏钱粮交接;四是对工程营建、军械制造、河潜开凿等大宗财政支出实行事前审计、事中审计和事后审计相结合,这相当于现在的基建投资审计;五是其他审计项目,如稽查宗人府钱粮出纳及经费开支等。都察院下设十五道掌管监察监督,同时主管各道及中央各库、中央工程的监督审计。清朝还另设六科,专管对中央六部的监督和各司的监督审计。

[30]注:西方民主通常实行立法、行政和司法三权分立。议会拥有立法权,能够弹劾政府领导。孙中山认为如果弹劾权由议会掌握,议会常常限制政府行为,影响了政府效率。孙中山把西方的三权分立思想和我国传统监察思想相结合,提出“五权分立思想”,即在三权基础上,又增加了考试权和监察权。五权分别由立法院、行政院、司法院、考试院和监察院来行使。监察院拥有监督和弹劾政府各级官吏和审计国家财政收支的权力。

[31]朱灵通,方宝璋.论民国时期政府审计思想的特点及其启示[J].审计研究,2012(1).

 

[32]注:公共权力是少数人和机构代表公共权力的所有者全体社会成员行使公共权力、管理公共事务的能力。正是这种少数代表多数的委托—代理关系,使得公共权力产生之初便与权力失衡、权力腐败、权力异化等联系在一起。公共权力从产生的那一天起就天然具有异化为谋求私人利益的私人权力的“基因”。

[33]孟德斯鸠.论法的精神(上册) [M].北京:商务印书馆,1961年版.

[34]注:公共权力主体包括社会公众与政府官员,其中公众是公共权力的委托人,政府官员是代理人,掌握公共权力的各级政府官员作为接受人民委托的代理人。

[35]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1961年版.  

[36]注:我国公共权力监控体系包括司法监督、人大监督、行政监督、社会舆论监督及审计监督等等,其中国家审计是公共权力监控体系中的重要力量。党的十八大报告也明确指出,加强对权力的制衡和监督最重要的是要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。

[37]注:国家审计机关的主要职责是维护国家经济安全,是权力监督系统中的长效机制。当前腐败行为主要表现是经济上的违法违纪、决策失误等,如果仅仅依靠纪委、组织、监察等部门的独立监督,很难把问题查深查透,这些部门都是从某一部门对权力进行监督,他们缺乏相应的技术手段。而审计具有经济监督的专门技术和方法,将审计、纪检、监察、司法等部门的监督力量结合起来,有利于更好地实施权力监督。

[38]注:国内外学者关于国家审计本质问题提出了多个观点,主要有查账论、方法过程论、经济监督论、经济控制论、经济评价论、代理论、信息论、保险论、管理决策服务论和免疫系统论等。其中又以经济监督论、经济控制论和免疫系统论这三种基本观点最为有代表性。20083月在中国审计学会五届三次理事会上,审计署审计长刘家义全面、系统地阐述了现代国家审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”的理论。国家审计“免疫系统论”是对传统审计本质思想的继承、创新和发展,也为在国家治理这个大系统中深入探讨国家审计的本质指明了方向。

[39]马志娟,刘世林.国家审计的本质属性研究:基于国家行政监督系统功能整合视角[J].会计研究,2012(11).

[40]注:从国家权力的来源可以将权力安排分为二种模式,第一种是基于继承的权力,表现为权力世袭制,一种是第二种是基于暴力的权力,通过暴力获取权力和依靠暴力执掌权力,第三种是基于社会契约的权力,国家是建立在自由人直接的社会契约之上的,契约主体是社会公众与和政府部门。

[41]章轲.基于国家产权理念的国家审计本质研究[J].审计研究,2012(6).

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[43] 刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6).

[44]注:制度反腐已经成为学界的共识,但是目前很多有效的反腐机制尚未能够有铲建立,如何建立有效的监督体制还存在一定的争议。

[45]朱光磊.当代中国政府过程[M].南开大学出版社,2008.

[46]注:监督体系的划分有不同的标准,一般而言,有以行政机关为标准进行划分的内部和外部监督,也有以权力系统为标准划分的内部和外部。

[47]刘家义. 论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6).

[48]刘家义. 论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6).

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[53]朱光磊.当代中国政府过程[M].南开大学出版社,2008年版.

[54]研究一国政府与政治需要抓紧其最关键的关系,研究当代中国政府与政治需要抓住党政关系,研究泰国政府与政治需要抓住军队与政府的关系,研究伊朗政府与政治需要抓住宗教与政府的关系,唯有这样才能充分深入的研究一国的政府与政治。

[55]朱光磊.当代中国政府过程[M].南开大学出版社,2008年版.

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