第五章 政府预算与国家审计

 

第五章 政府预算与国家审计

从各国国家审计的实践活动来看,财政审计作为国家审计的永恒主题和基本职责,是推动完善国家治理、维护民主法治的重要制度安排(刘家义,2013,第89页),其中的预算执行审计又是财政审计的主要内容。政府预算既是国家治理活动在财政资金安排上的反映,也是国家治理活动本身的一个重要组成部分。预算监督和预算执行审计则更进一步从监督的角度阐释了政府预算在国家治理中的地位与作用。本章基于政府预算演进理论分析预算执行审计在国家治理中的地位与作用,主要内容包括:政府预算的理论演进与功能分析;政府预算与国家治理;预算执行审计与效能政府。

第一节 政府预算的理论演进与功能分析

政府预算包括预算编制的指导思想、预算编制的原则、方法、以及在其指导下形成的各项财政资金收支指标表格。按程序,它经人民代表大会(或西方国家的议会)审议通过后,就变成政府必须执行的文件。政府预算与国家预算相比还是存在区别的,国家预算通常指一个国家各级政府的预算总和,即各级政府的收入总和及支出总和,剔除重复计算的部分(主要是政府间的转移支付部分)后的数字,而政府预算特指某一级政府的预算,如中央政府预算、省级政府预算、市级政府预算等。在我国,政府分为中央,省(直辖市、自治区)、市(州)、县(旗)、乡镇五级政府,按照“一级政府,一级预算”的原则,各级政府都有自己的预算。

一、政府预算产生的理论基础

1、委托代理理论

社会契约理念源于卢梭、霍布斯等古典经济学家的论述之中,并被认为是国家及其公权产生的理论基础。根据社会契约理念,每个人都向社会让渡了自己的天赋权利以缔结不可更改的社会公约,在这份公约中,国家及其机关本质上只是公民利益的代理机构。因此,委托代理关系实际上就是一种契约关系。在这一契约关系中,人们将能够主动设计契约形式的当事人称为委托人,而将被动接受或拒绝契约的人称为代理人。委托人授权代理人为其利益而从事某些活动,代理人则通过代理行为获取一定的报酬。在委托代理关系中,委托人和代理人的目标是实现各自的效用最大化。委托人设计出一个契约,授予代理人某些决策权,以报酬等形式满足代理人的效用最大化目标,并对代理人行为进行监督和约束,从而使委托人的效用目标达到最大化。因此,构成委托代理关系的基本条件有:(1)委托人和代理人的行为都是理性的。委托人和代理人通过签订契约达到自身的目标,都需要权衡各自得失和明确权责利界限,这是形成委托代理关系的必要条件。(2)委托人和代理人的目标并不一致。委托人和代理人都是独立的“理性人”,委托人追求资本增殖和资本收益最大化,最终表现为对利润最大化的目标追求;代理人追求个人效用最大化,包括货币收入、权力地位、在职消费、社会声誉等等。(3)委托人和代理人间的信息是不对称的。委托人授权给代理人经营企业或某项事务,所以委托人不便也不能过细干预代理人经营活动,便不能直接观察代理人的具体经营行为和了解代理人的条件禀赋,对代理人的监督一般来说很困难;代理人直接控制并经营企业,具有生产技能和业务经营方面的优势,掌握着大量的市场行情和经营管理方面的私人信息。(4)委托人和代理人责任风险不对称。委托人把企业的经营控制权授予代理人后,表面上看负担转移给了代理人,但一旦企业发生意外,委托人必须承担责任风险。代理人获得企业经营控制权后,名义上权利和义务是对等的,但一旦企业真出了问题,代理人损失的只是职位、收入和名声,这与委托人可能“倾家荡产”无法类比。由于委托人和代理人的所追求的目标并不一致以及信息、风险的不对称,会导致道德风险和逆向选择问题。

2、公共需要与公共选择理论

公共需要是相对于私人的个别需要而言的,主要包括政府执行其职能以及执行某些社会职能的需要,如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护的需要,还包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业投资、政府调节市场经济运行而采取的各项政策等。因此,公共需要具有如下特征:(1)公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要;(2)公共需要是每一个社会成员可以无差别地共同享用的需要;(3)个人享用社会公共需要不是免费的,而要付出代价(如缴税或付费),但不是等价交换;(4)满足公共需要是政府的职责。为什么要提供公共需要?提供什么公共需要?如何提供?等,从理论上讲属于公共选择理论研究范畴。

公共选择理论也称为公共决策理论,以经济学方法分析民主立宪制政府的各种问题,主要研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为,基于“经济人”假设,以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动关系,这种关系主要表现为政治制度与政府决策程序的关系,以及政府决策与财政收支关系,因此,公共选择理论是对非市场决策进行经济分析方法研究的理论,是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科,它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。

在市场经济下,市场本身存在着某些缺陷,这就使政府有必要介入市场经济。但是,政府应当怎样介入市场经济,在多大程度上介入等问题上有许多问题要研究。由于受各种利益关系的支配,人们往往对某一公共事务是否应当由政府来管理,以及政府用什么方式去管理,财政支出应当由谁来负担等问题上的意见差异较大。因此,政府应当如何处理这类关系、政府应当管那些事务或者那些事务不应当由政府来管理等问题,就存在一个公共决策问题。而市场经济下政府通过民主决策的程序产生的各种决定、决议是否一定就是合理的吗?这就有必要研究政府的办事程序和决策过程。例如,政府每年预算报告中所提出的财政政策获得人民代表大会通过的过程,就是不同经济主体利益冲突和最后达到妥协的过程,也是公众偏好与政府意愿之间的冲突和协调过程,它也是公共选择的结果。

在间接民主决策情况下,由于政府公共部门和政治家所处的地位不同,就会形成某种制约关系。公共决策的任何一种方式,无论是直接民主决策、间接民主决策和集中决策,都有其各自优点,也有自身的缺陷。迄今为止,人类尚未找到一种完全满意的公共决策办法。正如美国财政学者哈维·罗森(2010,第110页)在评价公共选择时说过的,“君主政体象一艘豪华的飞艇,它会行驶得不错,直到有些晕晕乎乎的船长使其触礁为止;而民主政体则象一个木筏,它永远不会沉没,但是,它是浸在水里的,你的双脚总是湿的。”尽管公共决策存在上述缺陷,但相对而言,间接民主决策还是利大于弊。公共选择理论是建立在机械论的国家观之上的,机械论者将国家描绘成一种可以任意拼装的机械,在这种民主制度下,出现上述各种缺陷也就不不足为怪。公共决策是一个复杂的过程,除决策程序复杂之外,还因为隐藏于公共决策背后的复杂经济关系,以及由此所决定的政治关系。财政问题是社会各阶级、阶层和各政治团体的利益交织点。美国学者K·阿罗曾提出了民主社会集体决策规则应当满足6个准则。这些准则看上去都是相当合理的,但当他通过建立模型和运用复杂的数学过程证明时,结果却是“要发现一个满足上述全部准则的规则是不可能的。不能指望一个民主社会能够作出一致的决策”(哈维·罗森,2010,第122页)。这就是著名的“阿罗不可能定理”。相应地引申结论为:我们“无法指望政府象一个富有理性的人那样,表现得行动一致。也就是说,我们不能把政府拟人化,把它当作理性的人,或者认为它比构成政府的个人还有智慧。”(蒋洪,2003,第253页)

二、政府预算理论研究的演进

当代政府预算理论是在19世纪到20世纪30年代初自由市场经济时期的预算理论与20世纪30年代到60年代初的政府预算调节经济功能理论的基础上发展和完善起来的。在此之后,政府预算理论在多学科理论研究的基础上不断得到完善(周学荣,2009)。

(一)渐近主义预算理论

政府预算渐近主义兴起于20世纪60年代中期,代表性著作是Aaron Wildavsky的《预算过程的政治学》(1964)和Richard C Fenno的《预算的力量》(1965)。该预算理论基于三点基本假设:(1)在预算竞争条件下,多元主义的决策模式是分配资源的最优办法。(2)全面而又理性的预算,对于人类行为和政治而言是不可能实现的。(3)决策者对预算的理解也是渐进的,而不是大幅度的信念上的跳跃。从总体上看渐进主义是一种较为保守的,存在着一定的局限性:第一,渐进主义是总括性的。其所讲的政府预算一般不体现政府职责的变化,也没有反映预算政治的作用。第二,渐进主义的视角比较狭窄。其只关注每年的预算过程、部门要求、行政审核与立法通过,往往忽视了委托、收入和授权的作用;忽视了各级政府不同级次预算的差别以及环境因素对预算过程的影响等。正是基于这样的问题,20世纪末21世纪初,出现了一批实证主义研究的学者,他们对渐进预算理论做出了贡献,如Goodman & Clynch2004)通过对13个西方国家行政和立法的预算专家个人特征材料进行了梳理,从个体的视角分析影响他们进行预算决策的主要因素,认为传统理论建立在所谓“预算合理性”经验式的研究基础上得出的结论是有局限性的。事实上影响预算决策的因素是十分复杂的,个人的、行政干预的和制度的因素等都会对预算专家的预算决策带来直接的影响。Franklin2006)通过对历史资料的系统梳理指出,预算决策取决于决策所面临的环境,同时要求决策者必须具备理性和对政治的敏感性;预算过程的功能包括规划、工作状况的测定、设立基准、审计评估等,这些基础性功能与不同层级政府的职能所设定内容和范围相关。Ryu, Bowling & Wright2008)通过调查研究指出,传统的渐近预算主义所认为的由预算中介、执行预算局和立法委员会等三种内部制度因素形成的内生变量在预算结果中所起的支配作用已大不如从前,因为公共项目的复杂性和相互依赖性使我们不得不考虑影响预算的外生变量,如今预算的外部因素对国家财政预算结果产生的影响也越来越大,这些使我们不能不重视外生变量对政府预算的影响。总之,正是这些大量的实证研究使得渐进主义预算理论至今仍在公共预算理论中占据支配地位。

(二)软预算约束理论

如果政府预算无法对政府行为形成强有力的约束,就是预算软约束。软预算约束主要表现为政府行为失去控制、财政支出失控和预算失控。政府预算软约束会带来严重的危害:(1)削弱预算制度约束政府行为的功能;(2)影响国家宏观调控的效果;(3)削弱货币政策传导机制的作用等。政府预算软约束的原因是多方面的。Qian & Roland1998)在研究政府财政分权与预算软约束问题时,提出了三层等级结构模型,在这个模型中,中央政府在最上层,地方政府在中间一层,国有和非国有企业在最底层。在中央集权制下,中央政府向国有企业征税并将收益转移给公共雇员、进行公共基础投资和将优先股发给国有企业股东作为红利等。在联邦制下,每个地方政府在其权限内独立进行征税和开支。在两种情形下,都假定政府是以福利最大化为目标。在中央集权制下,一些国有企业要想获得好处,在必要的时候必须接受重组,重组对企业来说需要花费高昂的成本,否则就要破产。因此,如果企业管理者预期他将被政府命令破产,他就不会进行重建改组。企业无论是否破产,都会依赖于政府投资的机会成本,特别是政府投资国有企业的边际收益。在联邦制下,各级地方政府必须相互竞争以吸引外界资本投入到他们的非国有企业中去,对基层投资的增加直接增加了资本的边际产出,因此在资本竞争激烈的情况下这是一个有效的手段。实际上,在联邦制下,私人投资的边际收益将超过社会的边际收益。因此,破产企业出局的机会成本在联邦制下要高于中央集权制,这意味着联邦制必然有一个硬的预算约束。相比之下中央集权制的预算约束就要软得多。KomaiMaskin&Roland2003)的研究认为,预算约束体的生存动机是预算软约束的主要诱因。预算约束体的领导总是把自己的机构看得特别重要。而且,他们的职位不仅为其提供了物质条件,还为他们带来特权、声望和权利。所以,多数机构的领导都会为本机构的生存而顽强努力。另外,预算支持体之所以愿意提供资金支持,一般出于以下原因:政治安定;为了自己的前途而挽救发生财政危机的组织;机构间的裙带关系、政治压力和贿赂等对预算支持体的不良影响软化了政府预算约束。Penner2002)和Swidler2007)的研究指出不确定性和风险也是造成政府预算软约束的客观原因,使政府预算变得更加复杂。他们强调可以通过对不确定性和风险分析,将灵活的财政计划、预算和重审预算应用于国家收支中,以增加对不确定性预算预测的准确性,提高预算的总体效率。

软预算约束理论的启示:政府预算的核心是公平分配预算资金和全面控制支出部门的收支。公平和全面是贯彻在政府预算制度建设的基本问题。然而,各国政府预算实践却往往偏离了这一原则。

(三)公共决策中的“排队”理论

公共决策中的“排队”问题是由公共资源短缺所引起的,基本表现形式是资金和其他公共资源需求过大,供给不足。尤其表现在预算资金的供需矛盾上。政府公共资源短缺与公共产品的无偿供给方式有关,政府公共产品生产同样要消耗资源,并受资源短缺规律制约,而社会的公共需求是无限的。因此,公共产品供不应求是一种必然现象。同时,政府资金短缺与政府预算和拨款方式有关。由于公共产品是由政府各部门来提供的,部门总是希望获得更多预算,加上政府办事中的浪费,这就更扩大了供求矛盾。在需求不能满足供给的情况下,“排队”是不可避免的。

解决资源短缺的基本办法是竞争。市场资源短缺必然带来市场竞争。在完全竞争的市场环境下,这种竞争首先表现为价格,即通过竞争,使那些愿意出价最高的人优先获得资源的所有权或使用权。

一般说来,政府支出可根据两种规则排序:一是“效率规则”;二是“权力规则”。按效率规则排队就是依据或者模拟市场规则,将那些效率高的支出项目优先安排,排队方式通常有:一是公共资源市场化。即政府将那些具有竞争性的公共产品(主要是准公共产品)转化为市场产品,通过市场竞争来进行选择。例如,政府通过拍卖调整公路经营权,而将其转化为公司式经营方式;对于那些需要政府补贴的公共产品,在政府补贴后由市场经营,这也是一种市场化的选择方式。二是优选法。即政府模拟市场方式对公共支出项目进行排队,以效率为标准来决定支出项目排队次序的方法(如成本—收益分析法)。在当公共资源无法采用市场化来选择和淘汰时,政府通常使用这种方法。

权力规则又称为权力竞争规则。其关键问题是公共选择,但公共支出项目选择往往更取决于政府决策。一方面决策取决于少数精英(如政治家),它本质上是一种集中决策。另一方面,决策后果很大程度取决于他们各自所处的领导地位和决策集团之间的利益分配。为了获得通过,“拍脑袋、批条子”、召开相关会议等都是这种决策通常使用的“排队”方式。然而,由于这种决策违背了公共决策程序,难以避免决策中的随意性,自然会出现许多决策失误。而且,由于这种决策缺乏公开性和透明度,往往为贪污腐败分子提供了“权钱交易”条件。因而,权力竞争是导致政府腐败的重要原因。由于权力竞争是一种个人行为,容易出现决策失误。即使决策发生错误,也不必为之付款,决策失误就更难避免。因此,在政府预算分配过程中,限止和避免“权力竞争”是必要的。

(四)绩效预算理论

绩效预算是为财政支出所要得到的结果或完成目标取得的效果而提供的拨款额,它是以绩效为导向的,主要关注的不是预算执行过程,而是执行结果和效果,同时进行投入产出评价的一种公共支出预算模式。最早用于20世纪50年代的美国军费预算控制,20世纪70年代绩效预算受到日本等国的追捧,但在美国反而没有得到应有的重视,20世纪90年代新公共管理运动之后,以美国为首的发达国家又开始青睐绩效预算,目前以绩效为基础的预算已经成为西方主要发达国家财政改革的主要方向,对政府预算行为的重新审视成为必然。如Walker2005)认为由于财政长期的增长和不平衡,所以政府都做了些什么?怎么做的?谁做的?是如何获得财政支持的等问题就成为人们关注的焦点,绩效预算就是因此而提出的。他指出,如果要将独立而又相关的预算战略计划目标和绩效预算过程成功相结合的话,必须依赖于:(1)确保绩效变化信息供给可信、可靠、有用和真实;(2)增加收集在国家预算和预算计划过程中大量不同层级资金管理者进行目标设定和相关测量的一手材料和信息;(3)持续地对预算执行部门执行效果进行关注,这种努力既可加强和巩固预算管理本身又可以促成政府重审预算基本原则的建立。由此可见,绩效预算的核心部分是如何对执行的结果和效果进行评价和衡量,其关键就是要建立起一套能够客观、准确地反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。对此,Rivenbark & Kelly2006)对地方政府市政当局通过工作指标引导绩效预算工作的实验研究得出结论:所有规模大小不等的市政当局,都可以通过采用对工作状况的测定系统和同步公开他们预算过程的执行结果来增加他们的绩效预算能力。与此同时,他们还发现工作指标对预算决策也很有帮助,特别是在预算需求膨胀时,工作指标体系、评价标准和计量方法起到了很好的标准化框定作用。Lu2007)通过研究国家代理部门在绩效预算中所扮演的角色时认为,绩效预算是一个协作的过程,在这一过程中,每一个参与部门都扮演着重要的角色。他指出,尽管基于绩效的预算要求已经得到普遍深入,但如何在预算过程中获得所有资金管理部门的支持仍是个挑战。资金管理部门管理着众多的预算执行,关键在于他们是否具有承受应用执行信息并改进测量工作指标质量进行管理的负荷能力。

(五)政府预算中的新制度经济学理论

20世纪90年代开始,新制度经济学的寻租理论、委托代理理论和交易费用理论在政府预算的研究中得到了广泛的应用。

1.寻租理论。该理论认为,如果一个社会由行政权决定资源配置,那么“寻租”会成为一种普遍现象。Tullock1999)指出寻租活动往往强调这样一种现象:利用政权力量强制地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源,从事游说或反游说以获得或阻止资源的转移。在政府预算过程中,超额预算资金配给和自由裁量权的存在诱发了预算管理中的“设租”与“寻租”活动。各资金使用者之间的寻租作为一种寻求超额预算资金配给的交易过程,并没有创造任何社会价值,而是通过交易成本的形式消耗了很多社会资源。因此,必须把政府预算权力的行使限制在一定的范围内,不能影响到市场中的正常交易行为。SchmittShupp & Swope2004)的研究认为,寻租是用生产性资源支付租金,带来了社会福利的损失。他们通过实验测试的方式发现,在多周期寻租竞争活动中(如游说政府部门签定周期性公共项目合约),寻租者可以通过影响现在和将来赢得寻租竞争的可能性,而使寻租开支从这一周期流向下一周期。在这种情况下,寻租者就会利用他的一切物质和社会资本进行寻租,以便给寻租者将来的竞争带来好处,因为很多寻租活动本身是具有连续性的。Apreda2005)进一步指出这种连续的寻租行为将导致政府财政现金流量的增加,促使寻租企图的范围增加,同时也培育了软预算约束的文化。

2.交易费用理论。因为预算协议和预算分配也是一种交易,政府预算过程是各种不同预算参与者政治、经济矛盾斗争的焦点,其中同样充满着机会主义行为、不确定性和信息不对称等现象。因此,交易费用理论非常易于引入到政府预算行为研究当中。比较有代表性的人物有Patashnik2002)、Dixit2003)等,这些学者运用交易费用理论对政府预算的编制、审批、执行和监督等各个环节中的交易行为以及由此产生的交易费用、预算过程中预算管理结构的设置、立法部门与行政部门之间的关系等问题进行了较为深入的研究,使政府预算理论得到较大的发展。

总的来看,政府预算理论涉及包括经济学、管理学、政治学、法学、会计学、哲学等在内的多门学科。随着各学科的不断完善和发展,预算理论界和实践部门都主张将更多的学科理论和方法融合进政府预算理论当中,在实践中引入了一些新的理念和新的技术手段,以提高政府公共决策的成效和预算资源的使用效率,为构建政府预算理论的最优体系,也为以后进一步的改革奠定了基础(马国贤,2011)。

三、政府预算功能

1. 政府预算的基本功能

政府预算是政府的基本财政收支计划,是各级政府的重要立法文件。其基本功能是反映政府的财政收支状况。从形式上看,政府预算是按一定标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的表格,让人们清楚地了解政府的财政活动;从经济内容看,政府预算的编制是对财政收支的计划安排,政府预算的执行是财政收支的筹措和使用过程,预算的年终决算则是政府预算执行的总结。因此,政府预算反映了国家和政府活动的范围、方向和政策。同时,只有通过各级政府权力机关审批后的预算才能生效执行,因此,政府预算体现了国家权力机关和公民对政府财政活动的监督。

2. 政府预算的X效率与尼斯坎宁模型讨论

在西方,许多经济学者都注意到这样的一个经济现象,即政府公共产品的供给通常会大于社会需要的规模,因而产生了一种叫做“X—效率”的现象。X—效率也称为X—无效率,即公共部门的无效率或者低效率的现象。最初研究这一现象的学者是19世纪的韦伯,X—效率这一术语最早是由H•莱本斯坦在1966年提出的,以后,许多学者都反复研究和论证了这一现象的存在。“X—效率,这是从供给方面来考虑的。不顾公共部门是否生产最佳水平和组合的公共服务,而考虑这些服务是否以最低成本生产?公共部门的就业水平是否太高?是否采用了最好的方法和最有效的技术?如果没有,可以说制度中存在着X—无效率。换言之,公共部门不在有效区域内运作”(C•布朗,2010,第246页)。尼斯坎宁(WNiskanen)1973年对于这一现象作了模型研究。

1971 年尼斯坎宁在《官僚机构与代议制政府》一书中提出了官僚预算最大化模型,其基本假定是政府官员的经济人假设。即政府官员和其他所有的人一样,都存在追求利益的最大化,并服从于“管理效用函数”,但管理效用函数的变量不是个人的收入,而是薪水、为他工作的员工的人数及其工资、以及知名度、特权、权力或地位。由于这一变量中的许多项目都直接与预算规模相关,因而,追求预算最大化就成为他们的重要目标。其基本观点包括:(1)政府预算具有膨胀的趋势,在失去约束的条件下,官僚追求预算最大化是一种常见行为。(2)官僚在与民选政治家(预算委托人)进行预算谈判时占有信息优势,通常能够实现预算行为目标。(3)官僚的效用与总规模和自由裁量预算正相关,因此官僚的预算行为是力争最大的预算规模和最大化自由裁量预算,但官僚最关心的还是自由裁量预算,总预算最大化只在特殊情况下出现。(4)官僚不能把自由裁量预算据为己有,因此这个剩余就以服务于其利益的其它方式予以花费,由此便出现了预算资源的无效配置和浪费。那么,政府官员的公共支出规模会是多大呢?尼斯坎宁通过模型分析得出惊人结论:政府官员会将公共部门的产出扩大到社会最佳产出水平两倍规模的倾向。

官僚追求自由裁量预算的行为不仅会造成不诚信、滋生腐败和政治寻租行为,还会产生公共产品供给过剩或供给不足、质量低劣,导致政府预算资源的无效配置和极大浪费,因此,提高政府预算效率必须限制官僚追求自由裁量预算的行为,其中强化预算监督、提高预算透明度不失为一种有效手段。

四、政府预算监督

1. 关于预算监督主体、内容和形式的讨论

现代政府预算产生初衷就是新兴资产阶级为了监督封建统治阶级的政府财政收支计划,使预算公开、透明,政府预算本身就包含监督的职能。一般来说监督收益与监督成本成正比,监督成本和监督效果成正比。为了有效应对政府预算中存在的委托代理问题,以行政监督为主的内部监督机制应转化为立法监督、行政监督相结合,辅之以社会监督的复合型预算监督机制。其目标是建立诱导代理人尽可能多地显示个人掌握信息的监管制度和机制,促使代理人在任何情况下都能像委托人那样行动。这里所涉及的利益主体主要包括:各类委托人(社会公众-初始委托人,立法机构-全国人大及地方各级人大,政府-国务院及地方各级人民政府,职能机构-上级机构和下级机构)和各类代理人(立法机构-全国人大及地方各级人大,政府-国务院及地方各级人民政府,职能机构-上级机构和下级机构,工作人员-上级和下级)(杨荣君,2009)。

预算监督内容和形式:我国现行的政府预算监督已形成了四个层次:一是人大及其常委会的预算监督。各级人大和县级以上各级人大常委会会议期间,人大代表或者常委会组成人员,依法就预算、决算中的有关问题提出询问或质询,有关政府或财政部门必须及时给予答复。二是上级政府的预算监督。各级政府监督下级政府的预算执行,依法制止、纠正违反法纪行为,下级政府定期、严格如实地向上一级政府报告预算执行情况,接受上级政府监督。三是财政部门的监督。《中华人民共和国预算法》及其实施条例规定,各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属单位预算的执行,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。四是审计部门的监督。各级政府审计部门对本级预算执行情况、对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

2. 关于预算监督的“三化”建设问题讨论

一是预算监督的效率化建设问题。追求资源配置的效率化是市场经济的题中应有之义,预算作为资源配置的重要手段,与之相适应的预算监督制度当然也必定朝着效率化的趋势发展。鉴于财政危机的广泛存在,各国政府面临着如何控制支出规模扩大的任务,在削减支出总量的同时,也要通过预算达到以最小的费用取得最大收益的效果。无论是预算的组织形式,还是预算的编制和执行都应以效率为基准,任何操作都应该是有效率的。

二是预算监督的法制化建设问题。预算方案一旦确定,就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务规模和结构的接受程度,从而具有法律效力。预算法制化是政府行为法制化的基本途径,政府预算的制定和批准本身就是一个立法的过程,已通过的政府预算具有法律效力,政府预算将直接规范、约束与控制政府的具体活动。市场经济和预算管理与监督水平发达程度越高,预算法制化越是完善。

三是预算监督的民主化的建设问题。现代民主政治是与市场经济体制相联系的,是以多数成员决定为基本准则、以法制作为实施条件和保障形式的国家治理形式。如果没有现代民主制度,社会大众即使有具体的利益诉求,也没有表达的通道,民众监督政府行为就成为一句空话。因此,建立现代预算制度的首要任务是使整个国家要具备现代民主制度,将政府预算的整体安排置于社会大众的监督之下。

 

第二节 政府预算与国家治理

一、政府预算是国家治理的有效工具

正如前文分析的那样,国家治理是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。随着主权国家社会发展目标的变化,这些制度、体制、规则、程序和方式也必然发生演变(郭小聪,2010)。而在现代社会,政府预算不仅是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,它还是政府调节经济的重要杠杆。政府预算具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格,通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

政府预算最早产生于封建社会末期,是新兴资产阶级与地主阶级斗争的产物。从英美国的政府预算产生历史可见一斑。在中世纪的英国,每个盎格鲁—萨克逊王国都有自己的拥有相当权力并作为最高法庭的国民大会,即“贤人会议”(Witenagemot)或“智者大会”(the Assembly of the Wise Men),其中确定税收课征是会议的最主要权利之一。诺曼人入侵使“贤人会议”演变成“大咨政会”(Great Council),会议除限制国王肆意征税,还限制或取消因王室奢侈、过分慷慨、过分野心所引发的支出授权,规定国库(the Court of the Exchequer)独立实行包括王室账户在内的年度审计。但由于当时王室开支主要靠自己的收入满足,议会约束限制君主财政权比较有限。1215年无地王约翰为换取议会支持,签署了具有划时代意义的《大宪章》,使“抵制未经纳税人同意而课税”的传统以法律形式确立下来,并逐渐成为后来施政的基本原则。意味着财政权开始从君主转向议会和公众,标志着政府预算制度开始形成。这种对王权财政收支的审计、陈述要求,可以认为是政府预算审批、质询制度之始。现代的政府预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的一种经济斗争手段。在13世纪至17世纪之间,封建地主阶级日趋没落,新兴中产阶级逐渐成为社会财富的主宰,但他们并没有控制政府的财权。封建统治阶级仍利用财权滥收滥支。为争夺财权并最终打击封建势力,资产阶级提出政府财政收支必须编制计划,并经议会批准方能生效,经过长期斗争,这一要求才最终得以实现。英国于17世纪编制了第一个国家(政府)预算,其他西方国家也陆续接受了这一作法。

美国联邦预算制度的产生除欧洲移民因素影响外,几乎全部出自立宪制度。美国宪法要求“除了通过拨款之外,没有政府的钱款可取之于国库;公共钱款所有的收支,都应该定期做出陈述,这些陈述和公共账户都应加以公布。”(“钱包的权力是一切权力中最重要的权力”)据此,宪法要求所有的政府收入措施,都必须经由众议院立法批难。政府预算随资本主义生产方式产生以后,又因财政监督的需要而得以进一步发展。在资本主义生产方式下,社会生产力迅速发展,财政分配规模日益扩大,财政收支项目增加,收支之间的关系也日益复杂,财政收支的发展变化客观上要求加强财政的监督与管理,要求编制统一的财政收支计划。可见,政府预算从产生之日起就是国家治理不可或缺的一个重要组成部分,是各种利益集团博弈、调和的产物。政府控制预算,从而实现自我。几乎可以说:因为他们做预算,所以他们处于控制之中(Webber & Wildavsky1986,第428页)。因此,在国家治理和资源分配这个领域,预算的政治考量大于技术考量;只有在预算公共化的条件下,才能最好地追求预算规划对治理的科学追求(马骏等,2007,第111页)。

中国政府预算的产生与发展也证明了上述结论。中国政府预算活动历史悠久,但正式建立完整系统的政府预算制度则是在清朝末年。1896年康有为在戊戌变法中提出:编制国家预算、公开财政、每年的财政收支要分门别类、列为一表、按月刊报。1898年光绪皇帝下诏变法,经济方面主要是“改革财政,编制国家预算”。1908年清政府颁布我国第一部预算条例——《清理财政章程》。1910年起由清理财政局主持编制政府预算,开创我国历史上首次系统的政府预算编制。当时政府预算先由各省汇报,后度支部审核,资政院修正,奏请施行。我国国家预算制度的产生除一般的社会、经济发展和文明进步因素外,政府债务规模庞大,特别是外债规模庞大是重要原因。清朝末年列强频击国门,清廷屡遭惨败,战争赔款与日俱增。但皇室开支、百官俸禄、军费支出、洋务费用等财政支出亦有增无减,国家财政濒临崩溃。列强不仅通过不平等条约强夺中国多项征税权(盐税、常关税等),还将战争赔款转为外债加收利息,同时要求清政府公开财政,编制财政收支计划,以确保债务清偿。

中国革命时期,在苏维埃中央临时政府成立前,根据地财政各自为政,自筹自用、随筹随用。财政收入主要是打土豪筹款和战争缴获,无固定来源,不仅资金无计划使用、浪费,甚至经常发生贪污。苏维埃中央临时政府成立后,立即设中央苏区财政最高领导机关——财政人民委员会。19322月颁布《中华苏维埃共和国暂行财政条例》,统一财政、统一税收和统一收支,并建立预决算和记账制度(编者,2012)。

中华人民共和国成立之后,建立了比较规范的政府预算制度,并根据经济社会发展情况适时进行调整完善。根据我国宪法规定,国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构适应,并同时结合我国的行政区域划分,我国预算法明确规定,国家实行一级政府一级预算,相应设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级人民预算。中央政府预算由中央各部门的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成;地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成;地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

二、政府预算改革与发展推动国家治理转型

从新中国成立至今,政府预算可分为三个大的阶段,第一阶段从1949年到1978年,为计划经济时期的政府预算制度构建阶段。其特点是:在预算形式上采用单一预算,预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算,预算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合,逐级汇总的方法,预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高,存在着非程序化和非规范化等问题。第二阶段从1979年到1998年,为体制转轨时期的政府预算制度探索阶段。主要就统一预算编制方法、复式预算改革、预算编制程序等问题进行了尝试,但各地普遍存在预算约束软化问题。第三阶段从1999年开始至今,为公共财政建设时期的政府预算制度改革深化阶段。主要表现为部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等改革,并强化预算编制的科学化与精细化。1999年以来的预算改革实质上是通过重构预算过程来实现预期的预算结果,也是集中在权力结构重构和改变预算决策行为。一方面,部门预算改革、国库集中收付改革和政府采购就是要重构财政部门和各个部门之间的权力结构,将财政部门建成一个真正的核心预算机构,由它来集中资源配置的权力,对各个部门进行预算控制;通过国库体制改革使得财政部门能够对各个部门的支出行为施加外部控制。同时,部门预算改革也为改变政府与人民代表大会之间的权力结构创造了条件,由于部门预算改革使得政府提交给人民代表大会的预算报告包括了比原来更加详细的预算信息,因此,它将有助于人民代表大会对政府预算从外部进行政治控制。另一方面,这些改革都希望规范预算过程中参与者的预算行为尤其是决策行为,来实现预期的预算结果。部门预算改革使相对规范化的预算过程开始运行,无论是各个支出部门还是财政部门的预算决策行为都得到规范。

政府预算在本质上是以国家为主体的财政收支系统,政府预算是以国家为主体的分配行为。不存在离开国家的财政,也不存在离开财政的国家。国家是财政的主体,而财政又是国家获得和巩固其合法性的基础。预算权力是国家公共权力的核心之一,也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构以及独立审计机关之间进行合理分配,进而形成一个相互制约的运作体系。如建立预算的编制、执行、监督三者相互分离的制度,形成三套互相制约的机构;建立资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度;实行财政集中支付和政府采购制度;建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统,并独立行使监督权。

中国预算改革表面上看是技术性,但几乎所有的预算改革都具有政治含义。中国的预算改革正在推动国家制度的理性化和民主化,并且这种推进已经越来越受制于政治改革的滞后,预算过程的某些部分或环节是预算改革无能为力的,因此,需要对政治过程的某些部分进行改革。尽管如此,由于预算技术上的变革,可以使得政府预算更加理性化或民主化,通过这些微小改革改变着持续了若干年的决策模式和行为模式。根据国家治理的需要,中国预算改革的重点是建立控制取向的公共预算制度,我们需要设计各种在政府内容加强控制的技术工具,各种加强人民代表大会预算监督以确保政府更加负责的控制工具。在借鉴国外经验时,尤其需要提醒的,我们不能简单照搬他国做法,更需要看别国处在与我国相同预算发展阶段时他们在做什么,需要看别国面临与我们相同问题时他们是怎么解决的;任何缺乏历史感的预算改革不仅不能成功,甚至可能误导预算改革(马骏等,2007,第7374页)。

我国的国家治理转型是改革开放和社会主义市场经济发展的必然趋势。财政改革和转型及其政治改革,既是国家治理转型的重要组成部分,又是推动国家治理转型的基础和保障。国家治理转型过程的社会矛盾越来越聚集在财政领域,形成巨大的财政压力,一方面要求继续发展经济、增加国家财力,另一方面要求更合理、更有效地发挥财政功能,既要提高国有资产的盈利和增值能力,又要扩大公共产品和服务的供给,突出财政的公共性属性,保证基本公共服务均等化,为和谐社会建设奠定坚实的物质基础。如何舒缓巨大的财政压力以及处理社会矛盾,是考验党的执政能力和国家治理能力的大课题。只有抓住财政和政治这两个关键,并真正用科学发展观来指导这场改革,国家治理转型才能获得成功(郭小聪,2010)。

第三节 预算执行审计与效能政府

随着对国家审计本质认识的不断深化,各级审计机关不断改进财政审计组织方式,从探索构建财政审计大格局入手,更加注重审计资源整合和各专业审计间的优势互补以及财政审计整体效能的发挥,在推动财税改革、保障经济社会健康运行中发挥着“免疫系统”功能(刘家义,2013,第8990页)。财政审计“十二五”规划进一步明确:以维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法民主科学理财和提高预算执行效果为目标,以深化预算执行审计为主线,坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、维护安全”的审计思路,增强财政审计的宏观性、整体性、建设性和时效性。其中的预算执行审计既是财政审计的核心内容,也是国家审计的根本要义。

一、预算执行审计与预算监督关系分析

政府预算是政府配置资源的重要工具,是国家治理的核心,国家治理理念推动政府预算朝着规范、透明、绩效、民主的方向变革。国家治理离不开审计监督,预算执行审计要适应政府预算变革的形势,以改革的思维进行战略转型,从而顺应政府预算规范、透明、绩效、民主的变革发展需要。对预算执行审计在审计范围、层次上重新作出战略定位,并以预算绩效审计为战略重点,积极推动公众参与机制建设,建立审计结果公开制度,是预算执行审计战略转型的重要思路。

有效的国家治理离不开监督机制。政府预算能够从货币上反映国家治理中公共受托责任的履行过程,因此对预算活动的管理与监督必然也是国家治理的重点内容。国家审计的产生和发展源于国家治理的需要,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分(刘家义,2012)。国家审计的独立性决定了其可以代表社会公众的利益监督政府行为,是国家在公共财政治理领域中有效实现公共受托责任目标的外部监督制度中最核心的部分,在构筑政府预算与国家治理之间的功能关系中起着很好的外部监督治理的桥梁作用。国家审计的批判性和建设性决定了预算执行审计可以发挥其“免疫系统”中批判和建设的功能作用,揭露预算工作中的问题并提出建设性建议以不断促进政府预算的深入发展。

因此,审计作为国家治理监督并协调各部门利益必不可少的制度安排之一,在由财政监督、人大监督、审计监督、纪检司法监督和公众舆论监督等构成的多层次预算监督体系中具有不可替代的地位和功能,通过审计可以对规范和协调各部门利益的过程予以监督和控制。同时,预算执行审计具有审计目标固定、审计评价标准明确、审计结果具有明确的结论性和审计技术方法成熟等特点(刘家义,2013,第125页)。因此,强化对各利益主体预算的监督是预算执行审计的重要职能。

二、预算执行审计重点与预算编制的精细化

1. 预算支出审计

1)财政专项预算编制的科学性。根据项目支出管理的有关规定,财政专项是先由资金使用者申报项目,再由财政部门审核,按轻重缓急,财力可能安排的,由于项目安排没有统一的标准,其预算编制受主观因素影响较大;而且由于存在信息的不对称,财政部门限于人力和财力,对专项资金的安排难免会疏漏;所以在这方面违规风险比较大。预算编制审计包括预算编制的真实性、合法性和合理性审查。一是真实性审查,主要审查资金使用单位所申报项目是否真实,是否存在虚报项目或多头申报,以骗取财政资金;二是合法性审查,主要审查资金使用单位是否符合规定的资金使用对象,所申报项目是否属于规定的资金使用范围内,申报的程序是否合法;三是合理性审查,主要审查是否根据当前国家经济工作重点,按照轻重缓急的原则编制项目预算。

2)二次分配资金的安排和使用情况。在现行的预算管理模式下,除了财政部门外,还有其他一些政府部门,如发改委、建设部门、水利部门、市政园林部门等具有预算资金分配权。这些部门可将部分财政切块的预算资金实行二次分配,用于其负责管理的社会公共项目。财政部门根据分配计划拨付资金。在这种情况下需要职能部门与财政部门相互协调,否则在资金的使用和效果方面容易形成“两不管”的现象。所以,审计部门应重点审计二次分配资金的安排和使用情况,审查是否有完善的管理法规、制度,对项目管理、资金管理进行明确的规定;审查项目前期调查工作是否充分,资金分配是否合理,是否存在真正需要资金的项目却申请不到资金,不需要资金的项目却获得资金的现象;审查资金安排的标准是否科学,资金是否被专款专用,结余资金的处理是否合规;对资金的使用效果是否建立了必要的后续跟踪检查机制。

3)转移支付资金的安排和使用。转移支付制度是平衡地区间收支差距的重要制度,是公共预算体系的重要组成部分。转移支付资金由于其监管链条过长,拨付环节过多,政府间信息不对称等原因,一直是审计关注的重点领域之一。审计转移支付资金应以资金的走向为线索,重点审查资金是否专款专用,是否存在被截留、挪用,损失浪费的问题;是否存在重复申报、多头申报、虚报项目,套取财政资金的现象;资金的使用效果如何,是否达到预期目标;因故不能实施的项目和项目完成后的结余资金是否及时上缴或调整处理。

4)公众关注领域。在专业审计的选择上,预算执行审计应重视社会公众关心的热点问题和关系到民生的重点领域,例如重大建设工程、社会保障、教育、医疗、卫生、环保等与百姓生活息息相关、关系到公众切身利益的领域。

5)基层预算单位。随着政府预算改革的深入,财政对一级预算单位的管理日臻完善。以往,政府审计很重视对一级预算单位的审计监督,因为这类预算单位往往是组织、参与预算执行,掌握资金调拨权和管理使用大宗财政性资金的重要部门;往往忽视了对二级、三级或基层预算单位的审计监督。而这些单位往往是各监督部门监管不到位的单位,容易存在隐藏财政收入,资金使用不规范,被挤占、挪用等违规问题,甚至会成为上级预算单位隐藏违规资金的地方。因此基层预算单位应该成为审计的重点监督对象。

2. 加强预算资金使用效益的审计

所谓效益审计就是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准,对被审计组织资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价,也称绩效审计[1]。长期以来,对于财政支出产生的预期效果缺乏相应的过问、审查制度,公众对此意识也不强,政府花钱没结果的事情常有发生。近年来,随着纳税人意识的不断增强,政府支出绩效已成为我国公众关注的重点。与此相适应,国家审计署在《审计署2003 2007 年审计工作发展规划》中也明确“逐年加大效益审计份量,争取到2007 年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。但实践中,由于缺乏相应的规范指引和统一的评价标准,政府效益审计工作却未能如期推进。随着财政部门预算支出绩效考评工作的逐步开展,对各项政府支出有了相对明确的绩效要求与考核标准,这就为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。

3. 发挥促进预算制度建设的作用

从效益的角度来看,事前的预防比事后的纠正要有效益,所以,审计关口应前移,以减少损失,而制度的制定和完善,正是审计关口的最前沿。但是制度的效益无法量化,它是无形的,但是良好的制度安排有保障、规范、约束作用,从机制上预防了各类违法违规问题的产生,对防止损失浪费,提高预算管理水平有积极的作用。随着公共财政框架的逐步建立,国家审计作为人大之外的重要的预算监督力量,更应将堵塞漏洞、改进管理、促进预算制度建设作为部门预算执行审计的工作重心(张玉卿,2009)。

三、部门预算执行审计、预算透明度与公众参与式预算

20 世纪中后期以来,预算透明成为发达经济体财政改革的基本准则。提升预算透明度,促进财政信息公开,可以确保公众及时获知真实的预算信息,同时,这也是约束政府财政支出、加强公共支出监督的重要环节。正因为如此,国际投资者往往将预算透明度列为重要的投资考察条件。在区域性国际组织的推动下,许多国家开始探索增进预算透明度的途径,以提升公众治理水平。

中国政府预算信息公开大体可以分为三个阶段:第一阶段是从新中国成立到改革开放前,预算信息较为封闭,但“人民监督政府”的理念仍旧对公开政府信息具有积极的意义;第二阶段是从改革开放到2007 年,这时的信息公开制度处于有限调整阶段;第三阶段是2008 年之后,伴随着《信息公开条例》的颁布实施,中国的预算信息公开步入高速发展阶段。

在中国,有关预算透明的早期事件可以追溯到1999 年,审计署公布了《关于1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》。2000 年之后,应全国人民大表大会常务委员会要求,中央各部委在呈报原有预算文件的基础上,增加了对本部门预算执行情况的汇报。与此同时,我国建立并完善了国库集中收付制度和部门预算制度,规范改进政府收支分类和预算科目,推行以公开招标为核心的政府采购制度,定期出版财政公告,为预算透明提供了技术上的支持,从不同侧面推进了财政透明度的提升。此外,与预算公开相关的具体政策法规相继颁布,以确保《宪法》规定的公民知情权的真正实现。2004 3 月,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,把行政决策、政府信息公开作为推进依法行政的重要内容;2005 3 月,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》出台; 2008 5 1 日起,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。

为打造反腐倡廉的财政制度基础,顺应预算公开的时代潮流,各国积极开展了针对预算公开问题的研究与制度建设。由于政治经济体制、文化观念等原因,各国的预算公开情况存在显著差别。在预算公开指标排行榜中,英国、新西兰、美国、法国等发达国家一直名列前茅,而苏丹、尼泊尔、民主刚果共和国等经济较为落后的国家则排在倒数的位置上。其中,各国审计机关均在推动预算透明度方面做出了各自的努力,但效果差异较大。中国审计机关的预算监督能力相对较强。

就中国预算透明度提升的现实路径选择而言,首先,需要政府提高对预算透明的认识程度,建立相应的制度,进行相应的实践。公布政府预算应是一项法律义务,政府是掌握预算信息及执行情况的主体,应充分发挥自身作用,确保预算信息公开、预算资金使用情况的评估及宣传工作。其次,要发挥公众力量,提升公众对预算的理解力、参与能力和参与程度,这是我国目前提升预算透明度的主要途径和方式,能最终使政府探索与公众努力形成合力,营造预算透明公开的氛围以及公众积极参与预算过程的局面。在这一过程中,要充分考虑我国现有的基础环境,积极加强国际合作,借鉴国际制度经验与技术经验,有效推动我国的预算透明进程。

四、预算执行审计创新与政府绩效改进

经过多年的实践,预算执行审计在审计内容、审计方法等方面都有了长足的进步,如在审计内容方面,前期主要集中在预算收入执行审计的关注,如审计计划中主要针对财政部门、税务及海关等部门的预算收入执行审计,近几年主要集中在部门预算执行审计、对二、三预算单位的延伸审计等方面,关注预算支出执行审计;这些变化主要与审计方法的转变有关,过去整个财政审计主要采用的是财务审计,随着对资金使用效益的关注,绩效审计逐渐融入到预算执行审计中,且必将成为未来预算执行审计的主流。同时计算机辅助审计随着金审工程的不断完善,预算执行审计在面对任务繁重这一现实时,更多的借助计算机辅助审计,将会使审计工作起到事半功倍的功效。

然而,预算执行审计也存在一些需要改进的地方,主要有:(1)预算执行审计侧重于对真实、合法性审计,对效益、安全性审计关注不够;(2预算执行审计侧重于对预算内资金审计,对其他政府性支出资金审计关注不够;(3预算执行审计侧重于“同级审”,上审下”力度不够;(4同级审”侧重于对部门审计,对政府审计力度不够;(5)预算执行审计“两个报告”滞后,审计结果时效性不高;(6预算执行审计对国家宏观政策落实关注不够,审计成果利用不高。这就需要通过创新预算执行审计,促进政府效能提高。

通过思维与方法的创新,将预算执行审计的触角向预算编制与管理和财政资金使用效益两头延伸,通过审计政府预算和部门预算的执行情况,在掌握和占有充分数据和事实的基础上,重点对预算执行结果进行综合分析,查找、揭示政府在预算编制、管理和财政资金使用效益方面存在的缺陷和问题,重点查找、揭示收支规模和结构的完整性、合理性与有效性等方面存在的缺陷和问题,并进行评价,发表意见,提出对策建议,帮助财政及政府相关部门改进预算编制,增强预算约束力,促进政府建立与事权相匹配的公共财政体系;同时,促进各部门加强财政资金管理,依法理财,提高资金使用效益,确保地方经济社会发展目标的实现。这种既能促进改进预算编制与管理,提高财政资金使用效益,又能从体制、机制、制度和管理上充分体现审计“免疫系统”功能,发挥其科学性、建设性的作用。具体体现在五个方面:

1.思想认识应全面充分。一要充分认识到财政预算在合理配置资源、保护生态环境、维护公平与效率、宏观调控、促进科技进步、促进经济社会发展目标实现等方面的重要作用。二要充分认识到财政预算是通过预算编制、执行、管理等环节共同作用完成的。三要充分认识到国家审计机关不仅要对预算执行情况进行审计监督,而且更要通过一定的形式,关注预算的编制与管理以及资金使用效益情况,并充分发挥其在促进预算编制、加强预算管理、提高财政资金使用效益方面的作用。

2.审计思维应注意创新。一要跳出传统思维,坚持以人大批复的预算为依据,在跟踪预算执行结果的基础上,重点分析预算安排是否符合国家的宏观经济政策要求;是否体现公共财政的理念;是否有利于改善民生,有利于优化经济环境,有利于推进地方经济社会发展目标的实现;是否体现事权与财力相匹配的原则;是否体现节约与效能的原则;是否有利于建设服务型、法治型政府,重点揭示预算执行不到位或者产出差异的原因,提出改进、完善预算编制和管理以及提高财政资金使用效益的措施与方法。二要强化宏观意识,不拘泥于一时一事;强化大局意识,不纠缠于细枝末节;强化责任意识,不敷衍、不厌战,找准目标,理清思路,做好服务文章;强化综合分析,突出审计的建设性功能。

3.审计内容应全面而突出重点。一要按照现代审计理念,在整体把握所有财政资金的收支情况、分配情况、管理情况、使用情况的基础上,重点关注那些事关全局性、敏感程度比较高、资金量比较大的部门、单位、项目和资金。二要在查处违纪违规的同时,重点分析预算编制是否完整、预算口径是否全面、结构比例是否优化、指标安排是否合理、分配标准是否一致、编审程序是否合规、方法是否科学等方面的内容。三要重点查找预算编制和管理中不符合国家产业调整和环境保护等宏观经济政策要求的,不符合本地实际和经济社会发展目标的,不符合落实科学发展观要求的,不符合构建和谐社会和法治政府以及实现社会公平理念的,不符合改善民生和维护百姓利益的,不符合财力与事权相匹配、建立公共财政体系、降低行政成本的问题。

4. 审计技术方法应实用而灵活。为了保证创新和发展预算执行审计取得实质性成效,在安排和确定年度审计计划前,审计机关应广泛听取各方面的意见,切实把领导关心、群众关注的热点、难点、焦点问题,作为预算执行审计项目列入计划,开展监督,促进问题的解决。在这个过程中,要充分发挥审计调查涉及面更广、操作比较灵活、被审计单位比较容易接受等优势,在加强审计的同时,加大审计调查的分量,以求对某些涉及全局性的问题作比较全面深入的调查了解,确保做到摸清情况,分析透彻,建议可行。同时,还要充分利用计算机在数据提取、数据处理和综合分析方面的优势,根据财政部门和税务部门等业务软件(如金财工程、金税工程),实行计算机的全方位覆盖审计,以提高审计效果,提升审计质量。

5.成果运用应科学而有效。一是要求被审计单位正视审计查出的问题,从纠弊改错、建章立制、加强管理的角度,狠抓审计结论和整改的落实。二是注重对体制、机制、制度、管理层面以及制定、落实政策法规方面存在的具有普遍性、倾向性、苗头性的问题进行归类、整理、汇总,并加强综合分析,提出具有针对性和可操作性的解决问题的措施和办法,供党委、人大、政府及有关部门采纳参考。三是充分运用审计的独立性特征和建设性功能,争取政府和会同有关部门对一些必须规范、且条件已经具备或者创造条件可以规范的事项,通过地方性法规或者部门规章予以规范化、制度化、长效化。四是要建立科学、有效、便捷的信息传递渠道或者平台,并形成制度,保证审计信息传递的畅通和无障碍,广泛借助媒体和社会的力量,对审计结论和审计建议的落实情况实行有效监督和跟踪,增强审计的公开和透明程度,最大限度的提升审计成果的运用效果(王本波,2010)。



[1] 绩效审计,在我国也称为效益审计,是指审计机关及其审计人员对照预先确定的绩效评价标准,对审计项目是否实现预定目标或者达到既定标准进行监督、检查,对审计项目的经济、社会和生态环境绩效作出独立评价并提供合理保证,并找出影响经济、社会和环境绩效实现的原因,为审计信息使用者加强监督、改善管理、合理决策提供有用信息,促进公共资源的有效利用,提高经济、社会和生态环境效益。参见刘家义.《国家审计学》(上)(M. 中国时代经济出版社,2013年版,第126页。