第六章 国家权力监督与经济责任审计

 

第六章    国家权力监督与经济责任审计

 

良治的标准之一是有效的权力运行和制约机制,遏制腐败(刘家义,2012)。加强对领导干部的权力制约是当前经济体制及政治体制改革中的一个重大问题,也是干部管理监督面临的重要问题。2012年党的十八大报告提出要建立健全权力运行制约和监督体系,健全问责、经济责任审计等制度[1]20133月温家宝所做的政府工作报告也明确提出坚持反腐倡廉,加强领导干部廉洁自律的监督管理,健全权力运行的制约和监督体系[2]

领导干部是权力的行使者,而经济责任审计作为一项具有中国特色的经济监督制度,它所关注的是领导干部要履行的责任中最为重要的经济责任。经济责任审计在评价被审计单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性的同时,重点要对领导干部的经济责任进行认定,确认和解除领导干部任期经济责任的履行情况,最终可以起到对领导干部权力运行进行制约和监督的作用。经济责任审计在干部管理中发挥着重要的作用,有利于国家良治目标的实现。

第一节   经济责任审计嵌入权力制约与监督的机理

权力在人类社会生活中扮演着十分重要的角色。作为一切社会关系总和的人,或者直接运用着这样或那样的权力,或者处在一定的权力影响之中。领导干部是权力的行使者,他们手中都有一定的权力。防止权力滥用就必须加强对权力的制约与监督。

一、对权力的制约与监督体现着国家审计的本质特征

权力制约和权力监督是为了确保权力运行的合法性和安全性而对权力进行的控制。制约多为事前、事中制约,而监督则为事前、事中、事后监督。权力制约机制是指力量大体相等或相对独立的权力主体之间的相互牵制与约束,其功能主要是解决防止滥用权力的问题。权力监督是指一定的组织、机关或个人对行使权力的组织、机关或个人的权力行为所进行的监视、检查、督促和调整。权力监督是保证国家权力安全运行的必要手段。国家权力就其目的而言就是为保障人民权利而设立的,但是国家权力是由具体的领导干部操作的,这些领导干部在履行职责时,或多或少会在公共利益与个人利益、小团体利益的权衡中,显露出“经济人”的本性,甚至假公济私和以权谋私。为了防止权力腐败,必须建立健全权力监督机制,把权力置于相关国家机关、人民群众、社会舆论经常性的有效监督之下,以确保其安全运行。

马列主义对权力制约与监督曾有经典的论断。马克思、恩格斯认为,由于无产阶级专政的国家政权是社会的公仆,无产阶级专政的国家是阶级社会以来惟一的人民群众自己的国家,因而也就决定了它必须接受社会的监督[3]。列宁在揭示国家机关及工作人员的官僚主义和腐败现象后,指出“不受制约的权力,必然导致不受节制的堕落”,因而强调监督国家权力和完善监督机制的迫切性[4]

权力制约与监督是一个系统工程,该系统包括政治监督、经济监督、法律监督、群众监督、舆论监督等。其中,经济监督又包括审计监督、财政监督、金融监督、税务监督、工商监督等。与其他形式的经济监督相比,审计监督处于特殊地位,它具有综合性、独立性和专职性。当前,权力的滥用较多地以贪污腐败的形式表现出来,因此,对权力制约与监督的重要任务就是防止腐败和惩治腐败。审计监督在经济案件的查处中有着不可替代的作用,尤其是领导干部经济责任审计,直接对权力的行使人进行监督与评价,着力从源头上防止权力的滥用。

我国审计法明确规定,国家实行审计监督制度,国家审计机关监督国家财政财务收支的真实合法效益。中外审计发展的历程表明,国家审计制度的建立离不开国家财政监督。国家审计机关要对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权进行监督。一般而言,权力包括人权、物权和财权,其中物权和财权就是公共资源的配置权,也是审计监督的内容。国家审计机关依法独立行使审计监督权,每一个审计项目的实施都是在对权力进行制约与监督,即对公共资金的筹集权、管理权、分配权、使用权的制约与监督。审计过程是对权力是否滥用的确认和纠偏;审计建议是制约与监督权力运行的各个环节;移送审计线索是对权力制约与监督作用的一种具体表现形式。

在现行体制下,一些部门和单位权力过大,不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权,而且拥有监督检查权;不仅掌管着巨额财政资金,而且使用着巨额财政资金。这些资金管理、配置和使用的状况直接影响到整个国民经济的发展。对权力的制约和监督一旦放松,违法乱纪现象便会滋生。

二、对权力的制约与监督是国家审计的法定职责

《宪法》第九十一条明确规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”审计法第五条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”上述法律条文表明,国家审计是维护国家所确定的经济发展方针、政策和法规,保证社会主义市场经济健康发展的宏观监督,在权力制约与监督方面发挥关键性作用。

随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的不断发展,领导干部所负的责任越来越大。领导干部是否紧紧围绕经济建设这个中心,正确运用手中权力,依法、合理、有效地分配和管理使用国家资金,不断促进经济和各项事业的发展,这不仅关系到我国改革开放和社会主义现代化建设能否顺利进行,也关系到我们党建设高素质干部队伍的战略任务能否实现、党的执政地位能否巩固。当前我国在权力运用方面存在的问题,大多与重权在握者没有正确行使权力、认真履行职责有关。有的违反民主、科学的决策程序,个人或少数人说了算,造成决策的重大失误,导致国家财产的损失浪费;有的工作失职,疏于管理,造成国有资产的流失;有的在经济工作中急功近利,不按客观经济规律办事,甚至弄虚作假;有的经受不住利欲的诱惑,不顾国家和人民群众的利益,侵吞国有资产,大肆收受贿赂等。

权力产生责任,责任要求配置相应的权力,因此,运行与经济责任存在着高度的相关性。从管理学来看,任何处于组织结构中的单元都需要明确其责任和配置相关的权力。就经济权力来说,任何权力都会表现为在部门拥有经济资源(包括人力物力财力)、受托接受、审查、批准和监督公共或私营部门项目申请及拨付相关财政资金及其它公共经济资源的权力以及根据制度安排赋予的其它行政管理权,等。其对应的责任为:一是部门运行的经济资源必须按照相关规定得到正确和充分的使用,使用中不存在贪污、挪用、闲置和浪费等权力异化行为;二是在项目审批和资金等经济资源拨付等各环节中必须按照相关规定进行尽责调查和客观公正的责任,项目审批中不存在渎职、受贿等行为;三是在其他行政事务管理恪尽职守,不存在徇私舞弊、贪赃枉法、滥用权力等行为。而组织权力如果没有按照组织原则运行,就很有可能在组织权力运行的各个重要环节上出现权力异化问题。从近年来揭露出的大案要案看,一些领导干部以权谋私、搞权钱交易,给国家造成无法估量的损失,这在很大程度上反映出对领导干部管理、监督不力,缺乏行之有效的权力制约和监督机制。国家审计监督的范围广,覆盖所有的公共权力部门,因此可以从宏观层面对权力进行制约与监督,揭露并查处各种违法违规问题,切实履行审计的法定职责(马学斌,2007)。

    三、国家审计嵌入权力运行的必要性

当前,中国政府掌握很多领域的权力,少数腐败分子正是利用公共事务管理权,“给钱”才给办事,如此一来,垄断便成为腐败行为滋生的温床。在行政性垄断的背景下,一些领域或行业的领导干部按照自身的需求灵活运用各种权力,例如合同的审批权、项目的决定权等。这时,如果缺乏必要的权力制衡,腐败行便会蔓延。目前,经济上的贪污腐败是权力滥用的主要表现形式。一些领导干部滥用手中的权力,腐败现象从经济领域和直接管钱管物的部门蔓延到负责审批钱物的机关,从一般行政管理部门蔓延到党政领导机关、司法机关、组织人事等要害部门,渗透到社会生活的各个层面。腐败者的行为也已经不足于个人物质挥霍,而是以聚敛财富、积累个人资本为目的,对利益追求多从实物形态转向货币形态,或利用掌握的权力炒卖证券、股票、房地产和土地等。

腐败不仅会破坏法律的权威性、公正性,而且也会破坏甚至动摇国家的经济、政治基础,长期以来腐败治理是各国普遍面临的难题。中国共产党的数代领导人都十分重视对权力的制约与监督。党的十六大报告从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督、防止权力腐败的高度,赋予了审计机关更重要的职责,突出强调要发挥审计等职能部门的作用[5]党的十七大报告明确提出“完善对权力的制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行……重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”[6]党的十八大报告指出“推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”该报告还提出要坚持中国特色反腐倡廉道路,惩防并举,全面推进惩治和预防腐败体系建设[7]20133月温家宝所做的政府工作报告也明确提出坚持反腐倡廉,加强领导干部廉洁自律的监督管理,健全权力运行的制约和监督体系[8]

领导干部掌握一定权力,是党和政府意志、政策、法纪法规的贯彻者和执行者,其行为和执政情况直接影响到党的威信和政府的形象。加强对领导干部考察和管理,是加强权力监督的重要措施。经济责任审计在评价被审计单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性的同时,重点要对领导干部的经济责任进行认定,确认和解除领导干部任期经济责任的履行情况。经济责任审计结果可以作为考察和任用干部的重要参考依据。

对领导干部进行经济责任审计,是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责,是审计对权力制约与监督的一项重要措施,是干部监督管理机制中不可缺少的重要环节。任期经济责任审计的全面实行,使审计监督手段运用到干部监督领域,进而形成了纪律监督、组织考察和审计监督相结合的新的干部监督管理机制。新的干部监督管理机制实现了部门职能互补,在工作上各司其责,相互协调,强化了对权力的监督力度。

经济责任审计有力地推动了审计机关对权力的制约与监督的法制化和规范化进程。一方面,促进建立健全领导干部经济责任审计的操作规范,完善责任评价体系,进一步扩大经济责任审计的试点范围,促使各级党委、政府和组织人事、纪检监察及政法部门对经济责任审计成果的运用,将此项工作推向一个新阶段,使其真正成为对领导干部实施权力监督的有效机制;另一方面,规范对权力实施审计监督行为,积极推动相关法律法规的制定,增强了审计机关实施权力监督的工作力度和客观公正(马学斌,2007)。

第二节   经济责任审计在权力监督中的作用

经济责任审计是对领导权力经济行为监督和经济责任评价的一种有效手段,是一项具有中国特色的经济监督制度,是领导干部监督制度的重要组成部分。经济责任审计是我国社会经济发展、经济体制及政治体制改革的必然产物,是新时期对权力运行进行监督和制约的一种重要举措。加强经济责任审计,对于惩治和预防腐败、健全公共权力制约与监督机制,深化干部人事制度改革、建立健全干部选拔任用和管理监督机制,落实问责制度、建立责任政府,促进政治体制改革、发展社会主义民主政治、建设法制社会有着重大而深远的意义。

经济责任审计能够对政府部门领导干部的权力运行状况进行监督,促进政府部门有效地管理公共资金和公共资源,并为领导干部的业绩评价、提拔、任用和管理提供依据,从而促进领导干部全面有效履行公共受托责任,最终完善政府治理。

一、政府治理的机制

政府治理是通过一系列机制安排来实现的,这些机制主要包括问责机制、参与机制、公开机制、监督机制以及沟通机制等(秦荣生,2007)。

(一)问责机制

问责机制是对负有公共受托责任的政府行政部门或行政人员,在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,或者损害行政管理相对人的合法权益的行为,进行内部监督和责任追究的一系列法规制度安排。

(二)参与机制

既然治理主体是多元的,那么就需要建立一套相应的制度,使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与治理。具体而言,参与机制是指政府之外的治理主体,包括市场、社会公众和第三部门,通过投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式,单独或与政府部门及其他主体合作管理公共事务或提供公共服务的制度安排。

(三)公开机制

大量的实践证明,通过将行使公共权力、参与公共事务管理有关主体的信息和行为公之于众,增加其透明度,是改善政府治理的一个成本低廉、操作简单但效果奇佳的良方。一些公共管理中长期难以解决的问题,通过公开有关信息,很快取得了明显的成效。

(四)监督机制

监督机制是指对负有公共受托责任的政府行政部门及行政人员,行使公共权力、参与管理公共事务或提供公共服务的行为过程、结果进行监督,以规范政府行政部门和行政人员权力使用的制度和措施。

(五)沟通机制

参与治理的有关各方通过沟通,达成共识,是他们进行合作,从而形成良好治理的基础。沟通机制是指通过一些制度安排,为参与治理的各个主体之间以及治理主体与各利益相关方之间的有效沟通建立渠道、创造良好的环境和条件。

二、经济责任审计参与政府权力治理的路径

经济责任审计对政府行政部门领导干部经济责任履行情况进行审计,实际上是对政府部门权力运行情况的问责。而部门的权力的运行主要授予部门主要领导干部。因此,经济责任审计的最终问责对象,不仅是权力实际运行中的相关责任人,而且还有部门的领导干部。因此,经济责任审计既是对干部监督和管理,也有利于政府治理机制的完善,具体体现在以下四个方面(图1(刘更新,2010

1  经济责任审计参与权力监督完善政府治理的路径

(一)人民代表大会实施经济责任审计委托权、建议权能够促进政府治理参与机制的完善。人民代表大会通过实施经济责任审计委托权,能够代表社会公众参与政府治理

人民代表大会代表社会公民行使国家权力,当社会公众反映某些政府部门存在履责不当、权力滥用等行政行为时,人民代表大会可以代表人民意愿,行使经济责任审计委托权,委托审计机构对政府行政部门领导干部进行经济责任审计。同时,人民代表大会根据经济责任审计所发现的问题,可以对政府行政部门的履责行为提出改进建议,从而充分发挥社会公众在政府治理中的参与权,促进政府治理参与机制的完善。

(二)经济责任审计对政府部门领导干部经济责任履行情况进行审计,有利于促进政府治理问责机制的构建与完善

问责机制是现代政府治理的一个重要组成部分,政府部门需要对履行公共受托责任的行政领导干部进行问责,以加强内部管理,促进政府部门公共受托责任的全面有效履行。经济责任审计可以看作对领导干部进行问责的一种重要手段,它有助于健全问责制;问责制促进了经济责任审计的实施,经济责任审计也因问责制的推进而不断发展。经济责任审计通过对政府部门领导干部任职期间财政财务收支行为,社会、经济、事业发展情况,内部管理情况以及廉政情况等方面的监督,能够对领导干部任职期间的绩效与履职能力进行评价,为问责提供审计依据,从而促进政府治理问责机制的构建与完善,提升政府治理效率。

(三)经济责任审计通过对公共权力运行情况的监督,能够促进政府治理监督机制的完善

根据公共委托代理理论,由于政府代理行为的垄断性、强制性、目标不一致性以及信息不对称性,因而有必要借助内部或者外部的监督来对政府权力运行形成制约。在我国,对政府权力运行进行监督和制约的机构有纪检部门、监察部门、审计部门等。经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况的审计。由于领导干部职务权力与责任的对称性,对领导干部经济责任履行情况的审计,其实质就是对领导干部权力运行情况进行审查。通过充分发挥经济责任审计的预防作用、纠偏作用和揭露作用,能够对领导干部权力运行进行有效的监督和制约,从而促进政府治理监督机制的完善,进而促进政府治理的完善。

(四)经济责任审计公告制度能够扩大社会公众对领导干部权力运行情况的知情权,从而有利于促进政府治理公开机制和沟通机制的构建与完善

当前,我国一些地方行政区域己经开始实施经济责任审计公告制度,即在对领导干部实施经济责任审计前,将拟实施的经济责任审计项目以公告的形式予以公示;在对领导干部实施经济责任审计后,将经济责任审计报告以公告的形式予以公示。实施审计前,将拟实施的经济责任项目予以公示,可以使大广大干部群众对经济责任审计实施情况进行监督,并反映、举报有关领导干部的违法违规行为;在审计实施后,将经济责任审计报告予以公示,可以使得社会公众了解领导干部经济责任履行情况,扩大社会公众对领导权力运行情况的知情权。因此,经济责任审计通过事前公告与事后公告,可以使得社会公众较好地参与经济责任审计过程、了解经济责任审计工作情况,从而在社会公众与政府之间形成良好的沟通渠道,促进政府治理公开机制和沟通机制的完善。

 

第三节 经济责任审计的现状分析

经过近30年的发展,经济责任审计的范围不断扩大、内容不断深化,已成为一项具有中国特色的经济监督制度,是领导干部监督制度的重要组成部分,在加强对权力的制约和监督中发挥了重要的作用。但是,目前经济责任审计还存在一些亟需解决的问题。

    一、经济责任审计的现状

经过多年的探索和发展,全国31个省(区、市)、436个地市和1937个县级审计机关设立了经济责任审计专职机构;有8个省(区)、81个市和212个县制定了经济责任审计评价指标;有21个省建立了组织部门根据审计情况与被审计领导干部诫勉谈话制度;有14个省汇总经济责任审计结果形成综合审计报告,为党委、政府决策提供参考依据[9]。据统计,全国审计机关的经济责任审计工作量不断增加,大部分基层审计机关的经济责任审计工作量已经占到全部审计工作量的40%左右,经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一[10]20121月至11月,审计领导干部2万多人,其中省部级31人。查出领导干部负有直接责任的违规问题金额170多亿元,280多人被移送纪检监察等部门处理[11]。当前,地厅级以下党政领导干部和国有及国有控股或主导地位的企业领导人员经济责任审计正在不断深化,省部级领导干部经济责任审计和中央单位内部管理的领导干部经济责任审计正在逐步推开。总的说来,经济责任审计的范围不断扩大,审计的层次不断提高,审计的内容不断深化,在查处领导干部责任范围内的违法违规和损失浪费等问题、加强干部监督管理、从源头上预防和治理腐败、加强对权力的制约和监督、帮助政府和企业改进管理、促进落实科学发展观和树立正确的政绩观等方面发挥了重要作用。

1   2003-2008 年全国经济责任审计工作统计一览表(单位:万元、人)

年份

审计对象及结果

2003

2004

2005

2006

2007

2008

合计

审计经济责任人

党政领导干部

34610

31568

33036

34253

35277

33381

202125

国有及国有控股企业领导

2163

2169

1853

1335

1152

1008

9680

审计查出

的主要问题

违规金额

7227123

6552123

13692903

7201593

6359618

6126995

47160355

管理不规范金额

11135650

11960592

16692047

28045793

23041240

25274887

116150209

损失浪费金额

1303775

1263129

595445

1252714

723104

892483

6030650

领导干部个人经济问题金额

12910

12908

4575

27692

15950

10826

84861

对经济责任人的处理

移送纪检监察部门查处

575

402

277

109

123

88

1574

移送司法机关

174

159

65

29

24

24

475

撤职、降级

267

238

203

62

36

26

832

其他处分

317

119

42

21

11

14

524

 

 

从表1可以看出,2003年至2008年间,全国共审计党政领导干部202125人,国有及国有控股企业领导人员9680人。全国通过经济责任审计,查出各类违规金额约 4716 亿元,管理不规范金额约 11615 亿元,损失浪费问题金额约 603 亿元,领导干部个人经济问题金额 8.5 亿元。移送纪检监察部门查处1574 人,移送司法机关查处 475 人,撤职、降级 832人,其他处分 524 人。

     二、经济责任审计存在的问题

(一)未充分考虑领导干部履行经济责任的效益性

目前,我国经济责任审计的着眼点在于检查公共资源的获取、配置与使用中的真实性、合法性,其中财政财务收支审计主要审查资金的来源去向、违纪违规金额、内部控制制度的建立和执行情况。经济责任审计过程中,审计人员更多地关注于被审计领导干部是否履行了有关经济责任,至于领导干部履行经济责任达到了哪些效果、实现了多少经济效益和社会效益、在经济责任履行的过程中支出了多少成本、付出了多少代价、投入与产出是否配比、产出是否小于投入、是否以最小的投入获得最大的产出、经济效益和社会效益实现的同时是否损失了环境效益等,审计人员却较少关注。这从一定程度上导致审计人员对审查出来的问题分析不到位,未能从影响程度、制度缺陷和管理上存在的漏洞等方面进行深层次的分析,因而不能为管理层和被审计单位解决自身存在的问题、规避风险、改善管理、提高效益等方面提供有益的帮助。

上述问题的存在,其主要原因在于现阶段经济责任审计主要是针对被审计领导干部任职期间履行经济责任的程序性问题进行审计,而没有针对过程中的效益性问题进行审查。也就是说,经济责任审计只是对决策过程、经营管理过程和资金使用过程进行审查,确认是否符合程序,其中财政财务收支的合法性、真实性、重大经济决策的程序性又是审计的重点内容之一。

程序是过程,效益是目标。程序性非常重要,因为合理的运作过程一般都会有良好的效益。通过审查支出的决策过程是否合法,决策的执行是否符合经济和效率原则,是否达到项目目标;内部控制的设计是否合理、执行是否到位,是促进被审计领导干部及其所在地区、部门和企业提高工作效率、提高支出绩效、实现目标效益的重要保障。然而,效益同样非常重要。经济责任审计中不论是政府投资项目,还是公共机构的运作,以及大型国有企业的经营运作都会有既定的目标,目标的实现程度是工作业绩的重要标志。

因此,经济责任审计,不仅要包括资金使用的合法性、合规性问题,还应该包括资金使用的效益问题、与审计事项有关的业务管理问题、有关责任方的职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策效果的评价,不仅要关注经济效益,还应该关注社会效益、环境和生态效益。

(二)经济责任评价体系不规范

经济责任审计的核心和关键问题是对被审计领导干部经济责任履行情况的评价,而评价的最终目的是干部的任免。经济责任审计评价是按照确定的审计目标,对被审计领导干部所管辖地区、部门或企业的财政财务收支的真实性、合法性和效益性及被审计领导干部个人的履行职责情况进行分析判断,并发表审计意见。采用完善、系统的评价指标体系可以对领导干部做出客观、公开、公正、公平的评价,避免主观随意性等问题。而评价指标体系是根据评价目标和评价客体而设计的以指标形式体现的能反映评价对象特征的一系列因素构成的体系。

目前,在经济责任审计实践中,经济责任涵盖的范围和内容具有复杂性与广泛性,因此对领导干部履行经济责任情况进行定性和定量分析,绝非一两个指标可以解决的,而应将定性指标和定量指标结合起来。领导干部经济责任的多样性,决定了经济责任审计目的的多样性和经济责任评价指标的多样性。另外,一般情况下,经济责任审计期限比较长(最少两三年),审计时间的跨度较长以及评价标准的动态变化性,也在一定程度影响评价指标的量化。在审计时限内,国家的宏观政策可能会发生变化,相应的评价指标也应做出动态调整。评价指标的上述特点导致评价指标难以量化,加上经济责任审计相关的法律法规尚不完善,目前缺乏法定的具体评价指标体系和标准,这些因素导致不同类型、不同行业的领导干部的评价没有统一的标准,评价的主观随意性较大,无法进行横向和纵向比较,最终影响到领导干部经济责任审计评价的客观公正性、科学性和权威性,使审计结果很难真正运用于对领导干部的监督。

经济责任审计评价体系不规范导致目前经济责任审计评价所反映的问题十分有限,内容比较单一,具体体现在反映被审计单位财政财务收支状况的内容比例较大,而反映目标责任中有关经济工作目标完成情况、预算内外收入和支出情况、预算管理和预算执行情况、国有资产保值增值和管理情况、有关经济方面的重大决策情况、被审计单位遵守廉政规定情况、所在部门、单位内控制度建立及执行等情况的内容比例较小。比如,重大经济决策程序是否合规、合法,是否在取得经济效益的同时获取社会效益;环境保护措施是否到位、有效,有无以牺牲当地环境为代价而获得一时或本地的短期经济行为;重大经济决策是否考虑到可持续发展,是否考虑到和谐社会的建设和民众生活利益、社会保障、资源共享等问题在审计评价中较少涉及。

经济责任审计评价体系不规范还导致目前经济责任审计报告,定性分析多,定量分析少,评价缺乏数据支撑。例如,党政领导干部经济责任审计评价没有建立在财政收入增长率、国有资产保值增值率、基础设施和社会事业投入增长率、利用外资增长率、税费上交率、负债率和社保资金征收发放率等主要经济指标的基础上,而企事业领导干部经济责任审计评价也没有建立在财务效益状况、资产运用状况、事业发展能力状况、偿债能力、社会贡献率等主要指标的基础之上。审计评价缺乏客观数据的支撑使得不同地区、不同部门和不同企业的被审计领导干部的经济责任审计报告之间缺乏可比性。更有甚者,由于缺少足够的定量分析,即便是同一地区、同一部门和同一企业的不同时期的经济责任审计报告之间也缺乏可比性。

(三)问责合力尚未形成,责任界定不清晰

问责是指特定的问责主体对公共责任承担者所应承担责任的履行情况进行追究。问责制就是责任追究制度,对领导干部进行“问责”的前提是必须首先清楚地界定他们所应该承担的经济责任。经济责任审计在评价被审计单位财政财务收支真实性、合法性、效益性的同时,重点要对领导干部的经济责任进行认定,确认和解除领导干部任期经济责任的履行情况。这与问责的要求相吻合。经济责任审计的“查责”可以说是“问责”之前必不可少的一环。目前,从问责的视角看,经济责任审计实践存在两个方面的问题。

1. 同体问责随意性大、异体问责薄弱、问责合力尚未形成。根据问责主体的不同,问责可以分为同体问责和异体问责。执政党系统对其党员干部的问责和行政系统对其行政人员的问责是同体问责(毛玉等,2011)。反之,来自系统之外的问责则是异体问责。我国2003年以来刮起的问责风暴,以同体问责为主,并且通常停留在上问责下的层面。在同体问责中,当下级因为失误而被上级要求辞职或解聘,而上级与下级之间又需要承担连带责任时,问责结果的公正性就难以得到保证。而且如果上级领导就是否问责、如何问责起关键作用,那么领导的偏好必然导致相关的制度形同虚设。因此,实践中同体问责随意性较大,处罚与责任不对等,难以形成稳定的制度。此外,审计机关既是我国行政机关的组成部分,又要对党政领导和国有企业领导人进行审计和问责,这种尴尬的处境必然使得审计机关因独立性的缺失而难以发挥通过审计问责监督权力运行的最优效果。

在我国经济责任审计问责的实践中,较多的是审计机关与纪检、组织人事部门的配合,司法、人大、公众、其他政党和舆论都没有充分发挥作用,具体表现在:纪检、司法等机关职能发挥不到位使得经济责任审计的结果运用不充分,责任承担难以落到实处;人大问责进展较慢,使得经济责任审计问责缺乏有效的法律依托;公民问责缺位,对公民的知情权和话语权尊重不够;媒体问责缺位,行政干预过多,权力运行透明度不高,对舆论监督缺乏保护制度等。

同体问责随意性大、异体问责薄弱、问责合力尚未形成的状况如果长期得不到改善将会削弱经济责任审计的实施效果。加之,目前经济责任审计仍是一项受托性的审计,具有很大的不确定性和被动性。在领导干部换届调整的阶段经济责任审计项目特别集中,受制于审计资源相对匮乏和当前问责合力尚未形成这种状况的影响,经济责任审计效果的发挥必然受到一定的影响。

2. 责任界定不清晰,审计问责内容狭窄。问责客体包括问责对象和问责内容,问责对象,即向谁问责、问谁的责,而问责内容,即问责什么。就经济责任审计的问责对象来讲,“对人问责”仍未得到真正落实。经济责任审计问责制顺利推行的基本前提和关键是责任划分合理。然而,责任界定模糊是当前经济责任审计实践存在的主要问题,由此导致有权无责、有责无权的现象非常突出。在目前的经济责任审计实践中,经常以道德责任代替法律责任,以集体责任代替个人责任,领导干部利用职权违纪的行为演变为“集体腐败”。例如,一些违纪问题分明存在直接责任人,这时由集体决策、集体责任取代个人责任,而“集体负责”则意味着谁也不需要承担责任。

此外,主观责任和客观责任、前任责任和后任责任、主管责任和直接责任的界定也是实践中的难题:(1)由于国家宏观经济政策相应调整、市场供求等情况的变化以及来自主管部门强制性的行政干预等会给不同地区、不同行业、不同部门造成不同程度的影响,这种影响对被审计单位或部门而言,是无法抗拒的,从而影响领导干部主客观责任的界定。(2)经济活动的动态连续性会导致前后任领导干部的经济责任难以界定。后任领导任期内的业绩,很大程度上受到前任领导工作的影响。比如,某些政府投资项目,其经济效益乃至社会效益需要较长时期才能体现出来。还有些项目尽管在投产之前经过充分论证,但投产后,由于政治、经济以及自然环境的变化也会使得原来预测的基础发生改变,原来论证盈利的项目也会发生亏损。前任领导干部通过大量的基础性投入,为后任者留下了坚实的经济基础,大量的基础性投入通常在后任期间取得明显的经济效益。这种业绩如果不加分析地界定为后任者的经济责任,必将使后任者无功受禄。反之,如果前任领导好大喜功,爱做表面文章,则后任必然会因为消化前任遗留的历史包袱而影响任期内业绩,如果毫不分析地界定为后任者的经济责任,显然有失公平。(3)职务分工使得被审计领导干部在实际工作中并非事无巨细管理所管辖的地区、部门或企业的全部经济事务。按照管理责任制的分工原则,在地区、部门或企业内部,被审计领导干部只应就其分工的部分承担直接责任,对其他领导成员分工的那部分责任,被审计领导干部只负间接的主管责任(或称领导责任)。但由于大多数地区、部门或企业内部职责划分不明确,领导干部直接责任和主管责任的划分也很难。

目前,问责通常针对离任领导干部,适用范围过于狭窄,问责仅仅是一种事故发生后被动的善后程序,而“任中问责”在实践中尚未广泛开展,并且“不作为问责”和“绩效问责”仍然缺失。缺乏“任中问责”, 忽视问责在事中的警示作用导致一些本可以避免的失误仍然发生,问责实际效用不高。此外,目前问责大多追究“有错责任”,而对无所作为者,却难以问责,或虽有书面规定,但是却难以操作。其实,虽然被审单位的性质不同,经济责任审计问责的内容不大一样,但它们的本质是相同的。并不是要贪污或者挪用公款上百上千万才是贪污,对于领导干部权力运行过程中决策管理等层面、公共资源使用的经济性、效率性和效果性层面、土地资源的节约与环境保护等各个层面的不作为都可以界定为腐败。没有将“无为”纳入“问责”实施的范围造就了很多不作为的“庸官”。近几年,经济责任审计开始关注绩效审计,而不再仅仅局限于单纯的财政财务收支审计,例如从政府建设项目的绩效审计入手发现权力运行导致的腐败问题。但是由于经济责任审计内容延伸不到位,绩效审计问责的深度还远远不够,经济责任审计的效果还没有充分发挥出来。

(四)审计结果运用不充分

在经济责任审计实践中,审计部门组织实施审计,纪检部门和组织人事部门运用审计结果,这种客观事实造成审计实施与审计结果运用的脱节。

一方面,审计结果的运用缺乏透明度,相关部门之间缺乏配合。审计机关在将审计结果报送政府及委托机构的同时,需抄送纪检监察机构和其他相关组织机构,审计结果一般不对外公布披露。公开性、透明性的缺乏导致公众缺乏充分的知情权、参与权和监督权,动态问责难以形成,问责也难以落到实处。组织人事部门和纪检监察部门如何运用审计结果、审计结果运用情况如何反馈、对应什么样的经济责任应采取何种相应的处罚等均没有明确的规定。审计机关无法得知审计处理是否落实,相关责任人是否受到司法机关、纪检部门的处分(因为相关部门虽然收到了审计机关提供的审计结论及处理意见,也有可能不反馈相关信息),这导致审计结果与追踪实施出现偏差。总之,在规定的流程运行过程中,各相关部门之间缺乏有效、及时的沟通,权力链条的断开使政府部门无法落实经济责任的追究,审计查出的结果及建议不能被有关部门及时采纳和运用,相关责任人,尤其是一些腐败分子也会乘机钻制度的空子。

另一方面,“先离后审”或“先任后审”现象普遍存在。审计机关通常在年初审计计划中基本确定需要审计的领导干部名单,然而领导干部的人事变动却是不确定的,很多经济责任审计项目是临时交办的,难以按正常的计划来组织实施。审计项目的安排与领导干部的升迁调离脱节,审计工作与组织人事工作在时间上衔接不上,经常出现领导已经离任或调迁,经济责任审计却还没开始正式实施或者虽然实施但审计结果还没有出来的现象。审计结果严重滞后的现状导致审计与问责、审计与干部任用相脱节,难以发挥监督领导干部廉政勤政的作用,影响了审计监督作用的有效发挥。

第四节    加强经济责任审计的措施

针对经济责任审计实践中存在的上述问题,可以采取健全经济责任审计评价体系;整合审计机关与其他审计问责主体,形成问责合力;合理划分责任类型,加大经济责任审计问责的深度和广度;加强审计结果的有效运用等措施来加强经济责任审计。

一、健全经济责任审计评价体系

只有正确选择审计评价指标,通过具体指标量化被审计领导干部经济责任的履行状况,才能对被审计领导干部的经济责任进行客观、公正的评价。由于不同地区、不同时期、不同部门、不同类型的被审计单位的计划指标、技术经济定额、业务标准等指标各异,并随着国家政策调整、技术进步、管理水平提高而不断变化,具体评价指标体系应依据不同的审计项目客观制定。领导干部经济责任审计评价指标的设计,不仅要反映被审计领导干部具体的责任目标和效益考核标准,同时也要充分反映经济责任审计的主要内容、目的及要求。在设计经济责任审计的评价指标时应遵循以下原则。

(一)科学性原则

评价指标体系的建立要科学合理,不仅要考虑到体系的完整性,而且所选取的评价指标要具有代表性;不仅可以揭示经济责任审计评价的本质,而且可以反映其内在要求。

(二)全面性原则

评价指标体系应能够全面系统地反映被审计领导干部任期内经济责任的各个方面。在选择指标时,不仅要注意指标的数量效果,而且要注意指标的质量效果。评价指标体系的建立必须紧紧联系经济责任审计评价的主要内容,不仅要考虑到反映财政财务收支情况的指标,而且要考虑到反映政治责任、文化责任以及社会责任履行情况的指标,企业单位还应考虑到反映企业的盈利能力、偿债能力以及企业未来发展能力的指标。

(三)达成共识原则

经济责任审计项目是由审计机关和被审计单位共同配合来完成的,关于经济责任评价指标的选择,尤其是被审计领导干部履行经济责任效益方面的指标选择,审计机关应与被审计单位进行充分协商,双方必须取得一致意见。审计机构在制定用来衡量被审计单位资金和业务管理水平的效益审计标准时,首先,要广泛收集有关资料,包括国家有关法律法规、被审计单位理想管理水平、行业正常水平、审计署出台的效益审计评价标准等;其次,要在研究和分析上述资料和规范的基础上,制定经济责任项目中相关效益内容审计应达到的标准;再次,要与被审计单位进行充分沟通和交流,根据沟通意见对制定的标准草案做必要的、相应的调整,尽可能与被审计单位就标准达成一致。因为未经被审计单位认可的经济责任评价指标体系,容易使审计的评价结果受到质疑,从而引发不必要的审计风险。

 (四)重要性原则

经济责任审计项目涉及的范围广,需要的评价指标很多,因此审计人员应在全面衡量的基础之上要分清主次,突出重点,选择最有代表性、最有说服力、最具特点、最能够反映被审计领导干部经济责任的指标,对于无关轻重的指标不必要反映到评价体系当中,避免因评价指标过多而掩盖本应突出的重点,影响对领导干部经济责任的评价。

(五)可比性原则

评价指标体系的设立应便于横向和纵向的比较。各个指标之间要能相互比较,确保没有重复设定的指标,同时又能保证全面性;同行业之间要能相互比较,保证指标在同行业之间普遍适用,且保持指标计算口径、基础等的一致性。

(六)主观性与客观性相结合原则

由于审计人员的主观判断在审计实践中占有较高的比重,因而审计人员要尽量将主观判断科学化、程序化和标准化,降低主观性对审计结果的影响,力争客观地评价被审计领导干部的经济责任。

在遵循以上原则的基础上,审计人员可以根据以下步骤建立经济责任审计综合评价指标体系:(1)确定评价对象,明确评价目标;(2)分析系统要素,建立评价指标体系;(3)选择适当的综合评价方法;(4)确定评价指标的权重系数;(5)选择合适的评价标准;(6)计算和综合评价。

例如,区域型领导干部经济责任审计评价指标体系可以从如下四个方面构建:

1)评价财政财务收支活动的指标,主要衡量领导人员任期期间财政预算执行情况,主要包括财政收入、支出情况、财政自给及税收计划完成情况、农业、科技、教育费用增长情况、专项资金使用情况和国有企业盈亏及上缴税利情况等;资金收入和支出情况,主要包括资金收入支出情况和经费自给与节约情况等)和以前审计结果整改情况等。

2)评价资产管理情况的指标,主要衡量资产综合情况,主要包括资产保值增值、资产收益和国有资产损失、损耗等情况;固定资产投资情况,主要包括建设资金使用、工程建设计划执行、固定资产建设项目投资效果、固定资产建设项目对社会层面影响、固定资产投资项目工程质量层面以及投资项目生态环境层面等情况等。

3)评价管理业务效益的指标,主要衡量综合社会经济发展水平,主要包括综合社会经济指标、GDP和社会劳动生产率和国民收入水平等指标;社会和谐及经济发展环境,主要包括社会资源分配及社会满意度、具体行业发展环境和生态环境保护等方面的指标;领导干部决策能力和水平,主要包括重大经济决策内容、重大建设项目投资效果、重大人事决策效果、重大经济活动决策效果和重大经济决策是否经过民主决策程序等情况等。

4)评价违法违纪责任的指标,主要衡量组织性违法违纪责任,主要包括辖区(部门或单位)经济犯罪情况、所辖部门、单位财政财务违规情况和所辖部门、单位财政财务虚假情况等;个体违法违纪责任,主要包括管理决策、个人廉政、个人勤政和民主测评等方面的情况等。

    二、整合审计机关与其他审计问责主体,形成问责合力

针对审计问责合力尚未形成、审计资源有限的现状,为了更好地加强对权力运行的监督,有必要将审计机关与其他问责主体进行整合,以便形成问责合力。经济责任审计问责主体应是一个由多部门多层面参与的多元化的主体,该主体以国家审计机关为核心,以联席会议形式为纽带,将组织、人事、纪检、监察、司法、人大代表、政协、民主党派、新闻媒体等的力量凝聚在一起。

(一)加强联席会议制度的问责功能,加大查处案件的组织协调力度

济责任审计涉及面广、政策性强、关联部门多。经济责任审计工作联席会议由审计、纪检、组织、监察、国有资产监督管理和人力资源社会保障等部门组成。建立联席会议制度可以有效协调有关部门之间的关系,解决各部门对审计结果利用的分歧,发挥单个部门不具备的优势,从而将缺少沟通、缺乏协调和分散问责的经济责任审计问责全过程整合起来。实行联席会议制度,审计机关可以根据后续问责机关办案的需求,提供针对性的基础信息,确保审计结果的充分运用,这样可以在一定程度上消除各部门之间信息沟通的障碍,最大限度地实现审计信息的共享。对审计移送处理或审计结果报告中反映的存在严重违法违规问题或造成重大经济损失的党政领导干部或企业领导人员,纪检监察部门按照规定程序及时作出相应的处理,为组织人事部门领导干部的任免提供参考依据。同时,上述部门及时将经济责任审计成果的利用情况反馈给审计机关。

此外,还要健全查处案件的协调机制,加大各相关部门的组织协调力度,要综合运用组织处理、纪律、法律、经济处罚、限制从业资格等方式和手段,加强纪检、监察、检察、审判、公安、审计等执纪执法机关之间的协调配合,建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制,完善相关程序,以便形成整体合力,标本兼治,惩治权力运行中的腐败(熊光清,2011)。

(二)充分发挥人大代表的问责职能、努力培育以新闻媒体和民主党派为主的问责主体、完善公民公开问责体系

鉴于目前人大问责效能并未充分发挥与实现的现状,各级人大对于政府工作的监督问责权力必须细化、具体化和强化(吴瑞勤等,2009)。在必要的新闻审查制度以外,在不涉及国家机密和公共安全的情况下媒体应保持独立性,自由报道,充分揭露各种与公众利益相关的腐败行为,将违法乱纪、贪污腐败行为置于公众的视野之下,并使之产生一定的批判力量。此外,应充分发挥民主党派的监督作用,畅通其参政渠道,让其更好地参与监督与问责。充分公开经济责任审计过程和结果,不仅可以规范权力的运行,而且还可以让公民对权力的使用进行有效监督。为提高公民举报和监督的积极性,借鉴英美的先进经验,我国可以建立与公民问责相适应的物质奖励制度,以此鼓励更多的公民参与问责。高效的审计问责公开机制和畅通无阻的举报机制,辅之以适当的激励政策,才能使得民众在经济责任审计问责中拥有更多的知情权、参与权和监督权。这样可以加强对权力的制约与监督,促进领导干部恰当运用权力,不犯或少犯错误,最终让权力腐败行为无空可钻。

    三、合理划分责任类型,加大经济责任审计问责的深度和广度

经济责任审计问责制的开展可以有效地监督权力的运行,预防和惩治腐败行为,而经济责任审计问责制的前提是明确被审计领导干部所应当承担的直接责任、主管责任和领导责任,同时还要区分以下责任类型。

一是区分集体责任和个人责任。为改变“集体负责”现象严重的状况,更好地追究“个人”责任,有必要坚持权利与责任对应的原则,强调追究个人责任,并加强问责力度。二是区分现任责任与前任责任。实践中,现任领导干部经济行为产生的重大损害,有时是受到前任领导干部重大决策造成的,这种历史遗留问题应由前任领导干部承担经济责任。应根据经济事项的重要程度和延伸性来界定现任责任与前任责任,而不能简单机械地只是进行时间上的截断。在对于政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况,政府债务的举借、管理和使用情况的责任追究上,尤其需要综合运用各专业的知识,正确界定经济责任的归属。三是区分客观责任与主观责任。由于不可抗拒外力、国家政策调整、法律法规不完善等原因造成的损失是客观责任,而领导干部玩忽职守、滥用职权、以权谋私等主观原因造成的损失则是主观责任。对主观不努力或管理者能力有限造成的损失,在追究责任时,必须考虑外部的客观因素;对客观因素造成的损失,在追究责任时,也必须考虑被问责人的主观过错,做到罚责相当。四是区分合法责任与绩效责任。传统的审计问责通常关注合法责任,即官员的过错或过失,却忽视了绩效问责。绩效问责可以健全问责机制,是经济责任审计问责的发展方向。在绩效问责制下,领导干部因未达到应有的绩效水平也应该被追究责任,“无过”并不能成为逃避责任的借口。

区分上述责任类型,才能真正实现问责的“责任自负”、“权责一致”。由于政府、公共机构或国有企业的管理效益和效果与其产出之间经常具有时间上的滞后性,对领导干部的责任进行界定时还要将动态、发展的因素考虑进去。尤其是那些关乎国计民生的重大财政投资项目,对项目的决策过程进行事前经济责任审计,能够起到一定的防范作用,防止出现决策失误。对被审计领导干部履行经济责任情况进行评价,应当考虑事前、事中审计介入的程度,并明确相应的审计考核标准,做到事前、事中和事后审计的有机结合。

除此之外,还需要加大经济责任审计问责的深度和广度。对于权力运行的监控,不能仅仅局限于关注一些重大的项目,或是只在意有无巨额的贪污受贿等,对于领导干部在职期间责任的履行效率、工作开展的效果等方面也应该加以关注。对于审计问责的开展,不能仅仅停留在领导干部任期结束的时候进行,要对领导干部在职期间各个阶段进行定期和不定期的审查。

    四、加强审计结果的有效运用

鉴于目前我国经济责任审计结果的运用中出现的“审用两张皮”,“重审轻用”的现象,有必要强化责任处理,做好审计结果利用,更好地发挥监督领导干部廉政勤政以及惩治预防权力腐败的作用。

(一)发挥审计成果“一果多用”的功能

审计部门除了要及时将审计结果提交联席会议之外,还应督促联席会议充分利用审计结果。党政领导干部可将经济责任审计成果作为宏观决策的参考;组织人事部门可将其作为对领导干部业绩考评和职务任免的依据;纪检监察部门可将经济责任审计工作与构建惩治和预防腐败体系有机结合起来,关注案件线索,深挖细查违反国家财经法纪行为背后隐藏的腐败问题,坚决惩治各种腐败行为;国资部门可将其作为国有资产管理及评价保值增值的依据;财政部门可将其作为提高财政资金使用效率和加强资金管理的参考(吴瑞勤等,2009

(二)完善审计问责结果公告制度

审计机关以“审计结果公告”的形式向全社会公开检查监督和问责的结果,既有利于提高政府行为的透明度,降低公众与政府之间在问责问题上的信息不对称程度,又有利于更好地发挥社会监督、群众监督、舆论监督的作用(尚兆燕,2007)。实现审计问责结果的公开,除了可以通过政府系统内部进行自我监督外,还可以通过网络、报纸、电视等媒体向社会公开,形成一个相互协调、相互渗透、相互补充的全社会和舆论的监督体系,以利于对领导干部权力的运行进行制约与监督,推动反腐建设的深入开展。

(三)坚决执行“先审后任”制度

与领导干部管理的系统性和连续性相适应,经济责任审计问责也应该具有一定的整体性和连续性。应将经济责任审计问责贯穿于领导干部任前、任中和离任的全过程,同时坚持任前告知、任中审计和离任交接的原则(毛玉等,2011。具体说来,在领导干部上任之前应明确认定其应承担的经济责任。在任免、调离之前,领导干部必须接受经济责任审计,组织人事部门将审计结果作为选拔、任免领导干部的重要参考。

 

 



[1]引自2012118胡锦涛中国共产党第十八次全国代表大会做的报告——坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗

[2] 201335温家宝在第十二届全国人民代表大会第一次会议上做的政府工作报告。

[3] 《马克思恩格斯选集》,人民出版社,1985年第2版。

[4] 《列宁全集》,人民出版社,1956年中文第1版。

[5] 引自2003109江泽民中国共产党第十八次全国代表大会做的报告——全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面。

[6]引自20071015胡锦涛中国共产党第十七次全国代表大会做的报告——高举中国

[7]引自2012118胡锦涛中国共产党第十八次全国代表大会做的报告——坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗

[8] 201335温家宝在第十二届全国人民代表大会第一次会议上做的政府工作报告。高举特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。

[9]数据来源:刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上的讲话。

[10]数据来源:沈法言,审计机关的职责调整(下)审计法修订系列解读之二,中国审计报,2006-5-17

[11]数据来源:刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上的讲话。