第七章 生态环境治理与环境审计

 

第七章  生态环境治理与环境审计 

生态环境治理是公共治理在生态环境领域的延伸,生态环境的公共物品属性和外部性都要求进行有效的政府干预。我国的生态环境治理除了存在因生态环境固有特征导致的生态环境治理困境之外,由于政治激励和财政约束产生的层级政府生态环境保护目标不一致也是个难题。环境审计是政府治理的一种规制手段,也是信息化规制手段。通过查证,掌握和披露真实、有效信息,协同环境治理部门进行单一部门调整,提供综合信息给综合决策部门进行综合整治。

第一节 生态环境治理理论

   一、生态环境质量的外部性与生态治理

    (一)生态环境质量的公共物品属性

对于生态环境问题的经济学研究可以追溯到古典经济学时代,马尔萨斯的“资源绝对稀缺论”和李嘉图的“资源相对稀缺论”就是其中具有代表性的思想。之后,经济学家开始关注生态环境恶化趋势与产权和市场之间的潜在联系。穆勒曾以空气质量为例,分析使用环境的权利,他指出,如果自然界的变革导致大气消费非常的稀缺,或者说可以被垄断,那么空气也能具有非常高的市场价格。在穆勒研究的时代,英国普通法规定,处于污染下游或下风向的土地所有者有要求污染补偿的权利。1968年生物学家哈丁发表了著名的“公地的悲剧”理论,他指出资源消耗和生态环境问题主要是由于资源是可以自由进入的,没有在占有和使用上实现排他性的权利。其中非排他性是由于无法从流动的环境中分离出质量好的环境所导致。萨缪尔森马斯格雷夫定义了公共物品的两大特性,即非竞争性和非排他性。显然环境质量具有这两大特性,也就具有了公共物品属性。由于公共物品产权难以确定,产权主体虚无或者无力,或激励、监控不力,致使公共利益的保障机制不力,对侵蚀公共利益的行为反应迟钝

(二)生态环境的外部性

外部性可分为公共外部性和私人外部性,与生态环境有关的外部性一般是公共物品型的外部性。生态环境污染行为存在交互外部性和转移外部性。交互外部性是指个体的消费或者生产决策不仅影响到其他个体的效用或生产可能性,而且影响到行为人本身;转移外部性是指行为人的消费或者生产决策造成的污染转移到其他行为人。外部性的存在使个人和厂商的私人边际成本低于社会边际成本(私人边际成本与外部边际成本之和),理性行为人在没有外部干预的情况下会选择私人边际成本等于边际收益的点进行生产。也就是说作为理性行为人的微观经济单位,其排污行为将对其他微观经济单位产生非市场性的影响,受污染者却不能因为受到污染而得到相应的补偿。

(三)生态环境治理

治理源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵20世纪90年代治理一词开始为人们所认识,联合国全球治理委员会1995)将其内涵定义为:“治理是个人、公共、私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。生态环境治理是公共治理在生态环境领域的延伸。从经济学的视角来看,经济学与生态环境的联结点在于经济活动与自然界的相互依赖,不仅包括资源从自然界向经济活动领域的流动,而且还包括自然或技术工艺发生后的残留物从经济活动领域向自然界的流动(ScottJanet2006,而这种物质流动往往造成环境的破坏和污染。

二、生态环境治理的困境

(一)政治激励与财政约束

生态环境的公共物品属性和外部性都要求进行有效的政府干预。我国的生态环境治理除了存在因生态环境固有特征导致的生态环境治理困境之外,由于政治激励和财政约束产生的层级政府生态环境保护目标不一致也是个难题。

由于我国现阶段一定时期内的主要任务是发展经济。为了刺激经济的发展,国家需要建立有效的经济发展动力机制,而这个动力机制也是生态环境治理困境的来源。自建国以来,我国经历了计划经济到经济改革的转变,在计划经济时代的地方政府主要经济作用是实施中央政府经济发展计划,充当一级管理者,随着非国有经济的发展,在上世纪80年代初,采取财政大包干的财税制度,各省按中央政府的指标上缴,剩余部分留到省内。这个制度激发了地方发展工业经济的热情,同时也使中央财政的能力下降。1994年中国正式推行财政分税制,在税源、税基、税率、税种上,中央和地方清晰分开,分税制之后中央财政能力迅速加强,但地方财政被削弱,为弥补财政缺口,地方政府只能靠进一步发展经济来获得利益。这个转变使地方政府从经济计划的执行者和管理者转变为具有独立利益诉求的经济发展组织者和推动者(齐晔,2008)。

地方政府出于自身经济利益的考虑而发展经济,引发了地方政府之间的竞争,这种竞争表现在经济资源和政治机会两个方面,而在现行以GDP为主要绩效考核指标的前提下,经济资源的竞争优势也意味着政治机会的优势。作为一个理性的行为人,地方政府官员通常选择接纳污染企业发展经济,以赢得GDP优势,为晋升铺平道路。在这样的行为选择下,对于生态环境治理的态度会出现两种情况,一是由于发展经济的需要对存在环境污染的企业不去治理,治理的动力不足;二是由于分税制后地方的财力不足,而生态环境治理需要投入大量资金,同时生态环境治理的财政投入却不能对GDP产生直接贡献,地方政府治理的能力也十分有限。两方面的共同作用是地方政府对生态环境治理长期处于懈怠状态,对形成的污染不仅不积极治理,反而协助企业掩盖的污染事实。

(二)信息不对称和权力不对称

从政治经济学和信息经济学的角度看,我国的生态环境问题存在着两个不对称性。第一是信息不对称,污染排放及其对环境质量影响信息很难准确掌握,信息不对称程度越高,企业污染环境的机会和可能性就越高。另一个不对称是权利不对称,公众与政府、排污企业的权利不对称,环境保护部门与地方政府权利不对称。

我国政府层级较多,加之是人口大国和地域大国,政府体制条块分割,以块为主,放大了这种信息不对称、权利不对称,造成信息扭曲、信息失真、信息不对称性、信息不完全性、信息不确定性明显。以块为主的环境管理体制,增加了权利不对称,成为生态环境监管无力的根源之一。

三、生态环境治理理论

生态环境治理不是一个简单的经济或者技术问题,需要通过市场治理、政府治理和公民社会治理三种路径实现。

(一)政府治理:市场失灵的干预手段

早在1890年,马歇尔对外部性和市场失灵进行了较早的分析。庇古是系统分析环境污染外部性的第一人。他的研究表明,在存在外部性的情况下,通过对生产外部性的企业征收外部性税收的办法使企业的生产成本等于社会成本,可以一定程度上避免外部性发生。也就是必须引入政府外力,通过税收或津贴来干预调节,使边际私人成本等于社会成本或边际私人收益等于社会收益,既是通常所说的庇古税。庇古的理论成为政府干预市场活动以矫正市场无效率的重要依据。

Kneese1985)等人认为,市场在环境资源配置上有时候是失灵的,但许多公共资源根本又不可能做到明晰产权,即使明确了产权,由于环境污染或生态破坏往往具有代际影响,后代人利益很难得到保证。因此,从可持续发展的角度,国家应该对环境问题进行干预。与宏观调控不同,国家的干预主要是通过对微观经济主体的行为进行规制,以纠正市场失灵。具体对环境问题的规制而言,主要是通过禁止、限制、许可证制度、标准认证制度等方式来控制环境质量。

也就是说,生态环境领域的政府治理主要是对生态环境的市场失灵,采取政府干预的手段,政府干预是生态环境治理最为有效的手段,政府规制分为直接规制和间接规制,直接规制就是采用命令-控制方式,以法令的形式出现,政府直接规制是通过颁布环境法规和标准,对微观经济单位的污染排放和政府监管行为进行控制,在欧洲和美国得到应用,成效明显,但规制成本较高(Tietenberg1985);政府间接规制主要是鼓励实施环保措施或减少污染的战略。

(二)市场治理:环境外部性内化的选择

市场治理是通过市场手段将环境外部性进行内化,实现生态环境治理的措施。科斯对外部性的研究为生态环境问题的解决提供了另一条思路。科斯(1960)认为,外部性的存在主要是因为产权界定不清,故无法确定谁应该为外部性承担后果或得到报酬。科斯提出在产权明确的前提下进行市场交易的办法,使得污染者或污染的受损者通过自愿的谈判和交易实现外部性的内部化。这个思想被概括为科斯定理,即在交易费用为零和对产权充分界定并加以实施的条件下,外部性因素不会引起资源的不当配置。当事人将受一种市场动力的驱使就互惠互利进行谈判,使外部性内部化。科斯定理的核心问题是产权的界定问题(第一定理)。运用科斯定理,人们已经解决了很多有外部性的问题,特别是在原来属于公共产品的领域中,科斯定理为某些公共产品的有效供给提供了解决之道,如排污权交易制度。

科斯定理为生态环境治理提供了第二个方向,即通过市场治理,因此而产生了众多的市场规制方式。市场规制主要利用经济激励工具对生态环境污染进行规制,如许可证交易、排污费、押金-退款制度、绩效债券等(Tietenberg1990),这种规制就基于科斯理论,先分配排污许可配额,明确界定产权,然后允许排污许可权交易,根据分配和交易取得的排放许可界定环境责任。

(三)公民社会治理:实现自愿治理的方式

公民社会的自愿治理是生态环境治理的最终目标。这里的公民社会不仅仅是指公民单体也包括企业。管理学家德鲁克认为企业应该承担一些公共职责,因为企业是社会组织,是作为业界参与者和社会公民的综合体,也就是企业公民。这样看来,生态环境自愿治理不仅是公民单体的行为也是企业公民的行为。

实现公民社会治理的前提是提供真实、有效、充足的生态环境信息,生态环境信息一方面可以为公民参与监督提供条件,另一方面也可以通过为企业提供信息的方式促进企业提高资源利用率,并辅以一定的政策激励。例如,1989年美国开始设立有毒物质清单制度,要求企业主动披露有毒物质排放量,以降低公民社会进行环境保护的信息成本,研究表明,这一措施能够使公众及时把握污染排放现状,有重点的选择污染企业进行社会监督,并加以更严厉的政府规制,促进企业自愿治理污染。

公民社会治理的基础是生态环境信息,因此,信息公示被认为是命令-控制和市场规制后的第三浪潮,信息公示由政府提供生态环境治理信息,公众根据公示的信息对污染单位进行监管和问责(Maxwell, Lyon and Hackett,2000),这种规制与政府规制相比缺乏强制性,需要政府提供真实足够的信息,同时在公众收入较高、教育水平较好和社区组织较强时,才可以得到很好的应用。信息公示是传统的政府规制方式的补充不是替代,由于公众的自愿规制比较分散,且不具备强制力,难以获得稳定的污染控制目标,目前公民社会治理的意义更多在于通过政府之外的压力(例如企业声誉、经济损失或法律诉讼)来影响企业对污染成本的判断,以服从政府的生态环境规制。当然,公民社会治理是生态环境治理的趋势,但就现阶段而言是政府治理的补充。

生态环境治理是一个复杂的社会过程,在生态环境治理中政府、市场和公民社会都应该参与其中。政府治理是缘于环境外部性的传统的行政规制方法,它通过指定法规或标准来控制污染排放,或者通过市场激励导向,旨在鼓励实施环保措施或减少污染的战略,而不是迫使污染者遵守某个条例(cott  Callan etc, 2004)。市场治理方式的最大优点在于能够有效确定生态环境产品的价格,恢复被破坏了的市场的作用。以信息公开为特征的社会公众治理对信息质量和公众参与能力要求较高,是社会发展的趋势。但无论那种方式生态环境污染信息的披露都十分重要。政府治理需要真实的生态环境信息作为制定和调整政策的基础,市场治理中各微观经济单位需要真实生态环境信息做出判断,社会公众治理本身就是建立在信息对称基础之上。因此,生态环境信息的真实披露影响到生态环境治理的效果。

生态环境治理过程中,通常是政府治理、市场治理与社会治理并存,政府治理占据主导地位,同时积极探索市场治理的途径,而且市场治理的成败也取决于政府采取的经济激励手段,社会公众的参与体现在对于一些环境事件的公众参与机制,但尚未对环境污染行为构成实际的监督和控制,仍要政府积极引导,进一步的完善。因此,就目前而言,政府治理决定了环境治理的效果。

第二节     生态环境治理与环境审计

一、环境审计产生:缘于生态环境治理的需要

为解决生态环境治理困境,很多学者认为应该引入公众参与的机制,一般认为如果公众可以有效的参与到生态环境治理,可以改变目前的博弈状态,使博弈的结果有利于生态环境治理。

但事实上,一方面公众参与需要大量真实的生态环境信息,而我国生态环境信息尚未完全披露,这种矛盾导致公众无法理性的参与到生态环境治理中,例如20076月厦门PX项目、20118月大连PX项目,201210月宁波PX项目,以及2013年的昆明PX项目都在公众反对声中放缓或取消。而这表面上看似公众参与的成果,其实质恰恰反映了信息不公开、不对称,导致公众参与的非理性。因此,生态环境信息公开是公众理性、科学参与的基础。

另一方面,我国目前公众参与的能力和权力不足,导致公众参与流于形式。公众参与一般在公众收入较高、教育水平较好和社区组织较强时,才可以得到很好的应用,而这需要一个长期的培育过程。同时,就我国民主法制建设的进程来看,即使公众参与是真实的,其效力也难以发挥。这就决定了目前生态环境治理中的公众参与必然向不作为或群体性事件两个极端发展。

因此,要解决生态环境治理的困境,需要生态环境信息真实、有效的披露,需要与生态环境治理主体对等的权力机构对其治理行为进行监督,加之经济和责任的监督是审计机关的基本职能之一。生态环境治理的需求,和审计机关在责任监督中的独特地位,产生了环境审计。也就是说,通过环境审计披露生态环境信息使公众可以参与环境治理,同时也由于生态环境公共物品属性所产生的公共委托代理,公众也需要对代理行为的信息进行披露,加之审计可以掌握和披露环境信息,于是产生了环境审计。

二、环境审计的定位:具有预防、揭示和抵御功能的生态环境治理“免疫系统”

    生态环境治理是国家治理的重要组成部分,也必然定位于具有预防、揭示和抵御功能的生态环境治理“免疫系统”。具体而言就是,通过生态环境信息披露,对生态环境治理的主体产生威慑作用,起到预防目的,揭示存在问题,提供生态环境信息,促进政策、制度的完善,抵御生态环境治理过程中的各种偏离治理目标行为的发生,提高生态环境治理绩效。

一是预防功能,指环境审计因其与生态环境治理机构对等的公权力地位,和披露问题的威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势,能够起到预防和预警生态环境领域运行中的风险隐患的功能,增强生态环境治理系统的 “免疫力”。

二是揭示功能,是环境审计的主要功能,是指国家审计通过监督检查生态环境治理政策措施的贯彻执行情况,能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能,促进生态环境治理措施落实到位。《审计法》第二条明确指出国家实行审计监督制度,监督成为审计的首要职能,监督就必须查错纠弊,纠正对规则、秩序和决策的背离和偏差。对于生态环境治理而言,审计必须揭露和查处生态环境领域的违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、不合理利用资源、污染环境、损害人民群众利益、危害生态环境安全等行为,并依法对这些行为进行惩戒;必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,排除经济社会运行中的各种利益干扰,促进政策措施得到贯彻落实。由于环境审计的产生缘于生态环境信息披露的需求,因此揭示功能成为环境审计的基本功能。

三是抵御功能,指环境审计具有促进生态环境治理体系制度的不断完善、规范机制,抑制和抵御生态环境治理过程中的各种偏离治理目标行为的功能,提高生态环境治理绩效。由于我国生态环境治理困境的存在,生态环境信息通常难以取得或者存在虚假提供环境信息的情况。但是生态环境治理过程中,真实、有效的生态环境信息又是制定宏观政策和评判宏观政策效果的依据。环境审计以其独立的地位,有条件全面完整地采集和提供生态环境领域相关信息,既包括微观经济单位,行业领域,以及政策制定和执行部门的相关信息,可以为决策和管理部门制定和调整政策提供翔实、客观、全面、可靠的生态环境治理数据信息,也可以为市场行为判断提供可靠数据,为公众参与提出基础支撑。在获取信息过程中,不仅是查明情况、揭示问题,还针对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到实质,进行深层次分析、揭示和反映,引导市场行为,实现公众参与治理,调动积极因素,防止消极因素入侵整个生态环境治理系统,进而提高生态环境治理的质量和绩效。

三、环境审计的作用:保障国家生态文明目标实现的一种规制工具

保护生态环境,实现国家的永续发展,是实现国家生态文明的根本目标。为实现这个目标我国采取了政府治理、市场治理和社会治理并行的规制手段。环境审计是政府治理的一种规制手段,也是信息化规制手段。通过查证,掌握和披露真实、有效信息,协同环境治理部门进行单一部门调整,提供综合信息给综合决策部门进行综合整治。具体表现为环境审计在生态环境治理中的协同作用和综合作用。

(一)生态环境治理主体的多元性

根据我国环境保护法律体系来看,现行生态环境治理主体众多,职责范围重叠现象较为普遍。《环境保护法》第七条规定“国务院环境保护行政主管部门、县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依法对资源的保护实施监督管理”,明确环境保护治理主体有6个。《水污染防治法 》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理”。水环境污染治理主体到达9个。《大气污染防治法 》第四条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理”。大气环境污染治理主体5个。《固体废物污染环境防治法》第十条规定“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作”。固体废气物治理主体3个。

可见,主要环境要素——水、气和固体的环境污染治理领域中的治理主体就包括环境、土地、矿产、林业、农业、水利、卫生、建设、渔业、公安、交通、铁道、流域水资源保护机构等,再加上发展改革委员会(基建投资)、经济和信息化工作委员会(技改投资)等综合投资部门,有15个部门之多。也就是说环境保护并非只是环境保护行政主管部门的工作,而是众多部门共同承担着水、气和固体的环境污染治理的主要工作。由于环境治理主体的多元性,行政管辖交叉较多,既有重复设置,又存在监管间隙。需要有效的信息沟通,协调部门间的治理行为,环境审计就是通过信息披露,协同相关部门进行部门内部调整,并对环境治理总体的效果进行评价,调整总体政策。

(二)环境审计作用机制

1. 生态环境治理PSR模式

压力-状态-响应PSR)模型是经济合作与发展组织(OECD)提出的,用于评价环境安全的模型框架。生态环境的压力来自于人类活动,人类活动压力对生态环境质量状态生影响,社会通过政策做出反应,调整人类活动,缓解生态环境状态恶化的势头。OECD提出的模型框架见图1

这个框架是从广义的生态环境概念提出的,较为宽泛,涉及的领域众多,是一个系统化的框架。而这里的生态环境治理是一个狭义的概念,是指有关部门通过技术经济措施进行的,消除环境污染,缓解生态环境污染进一步恶化的治理手段。在OECD生态环境安全模型框架基础上构建了我国的水、气、固等主要要素环境治理框架,如图2所示。

 

信息

负偏差

压力

引导

信息

压力

状态

响应

人类活动

 

工业

农业

交通运输

能源生产

 

 

自然与生活环境

 

大气

固体

 

机构

水环境治理部门

大气环境治理部门

固体废弃物管理部门

基建投资部门

技改投资部门

治理

协调

2   我国生态环境治理压力-状态-响应(PSR

 

    生态环境治理的压力-状态-响应(PSR)模型的压力仍然是人类活动,包括工业、农业、交通运输和能源生产等。由于人类的过度活动产生的压力,对自然和生活环境状态造成影响,包括水环境、大气环境、固体废弃物管理和土地资源利用等。压力和状态变化的信息传递到相关部门时,部门做出响应,对人类活动产生的生态环境压力进行治理。同时生态环境状态的变化,对人类活动的支持减弱,也会引导人类活动合理化。

可见,由于生态环境治理主体的多元性,行政管辖交叉较多,既有重复设置,又存在监管间隙。生态环境治理的成败在于压力和状态信息的传递是否真实、全面,部门之间的信息是否有效共享。而现行治理框架下存在压力、状态和响应之间的信息不对称,存在部门间的信息不对称,同时信息整合也不充分,影响了治理效果,需要有效的、完整的信息披露,也就是环境审计。

同时,为实现“美丽中国”的目标,国家势必加大生态环境治理投资规模,投资部门和职能部门分别负责中央及地方的财政支持审批、发放和监督,由于治理部门众多,管理分散,不利于资金的统筹安排,发挥效果,需要有一个综合的经济部门进行协调管理,审计部门正是这样的一个经济部门,也具备生态环境治理资金审查的能力。

2. 政府审计在生态环境治理中的协同作用机制

在生态环境治理中,人类的经济活动所产生的生态环境压力不断变化,自然和生活资源的状态就发生变化,相关部分对压力和状态信息做出反应,治理人类活动,释放生态环境压力,避免压力过于集中造成自然和生活状态的不安全。这个过程是生态环境治理领域相互作用的自调节过程。政府审计在这个自调节系统之外,监督影响环境的人类活动压力,评价自然和生活环境状态,对存在的生态环境危险进行处置,提出审计建议,协同有关的部门做出响应,以实现政府审计在某部门的预警功能。例如环境行政主管部门对国家生态环境安全的压力(人的活动)连续监督,评价生态环境安全状态(水、气、固、声),采取响应措施,缓解生态环境压力;政府审计机关对国家和地方投入到环境行政主管部门的用于生态环境治理的资金执行情况进行监督,为评价资金使用的效果性,要对生态环境治理后的生态环境状态进行评估,要评估生态环境状态就必须取得真实的生态环境数据。在跟踪生态环境压力变化,监督、审查环境数据的基础上,协同环保部门对生态环境状态进行评价,提出审计建议,通过整改,协同环保部门做出响应,并对响应措施实施后续审计监督,若审计评价生态环境状态存在生态环境灾害倾向的,则向被审计的环保机构的同级政府和上一级机关预警。政府审计在生态环境治理中的协同作用机制如图3所示。

协同预警

评价

移交

 

压力

状态

响应

监督

处置

审计基本职能

审计职能拓展

预警

灾害倾向

文本框: 单一部门文本框: 整改文本框: 安全 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 政府审计在生态环境治理中的协同作用机制

 

3. 政府审计在生态环境治理中的综合作用机制

从国家层面评价国家的生态环境治理时,要从总体层的生态环境压力、状态、响应来分析。为了客观评价,必须掌握国家环境治理主要部门的有效信息,综合各部门的运行状态评价结果,在总体层面做出是否预警的判断。国家生态环境治理的某一行政部门,因部门信息的较为单一,仅能对本部门信息进行分析,难以承担总体层的预警功能。相比之下,政府审计监督国家生态环境治理的总体运行情况,掌握国家生态环境治理各主要部门的真实信息,可有效评价生态环境治理效果,发挥生态环境安全综合预警功能。政府审计协同环境、土地、矿产、林业、农业、水利、卫生、建设、渔业、公安、交通、铁道、流域水资源保护机构等职能部门,以及发展改革委员会、经济和信息化工作委员会等综合投资部门,监督对本部门的在生态环境治理中的压力,对生态环境状态进行评价,并协同职能部门就灾害倾向的破坏程度向有权部门发出预警信号,有权部门调整政策方案,缓解生态环境压力,消除运行状态的灾害危机。政府审计同时监督生态环境治理主要部门的压力、状态和响应情况,并对综合所有部门信息进行综合评价,若综合评价发现灾害倾向,则向国家生态环境治理的总决策部门发出预警。综合预警机制是政府审计保障生态环境治理效果的无可替代的功能。政府审计在生态环境治理中的综合作用机制如图4所示。

水环境治理部门

大气环境治理部门

固体废弃物管理部门

基建投资部门

技改投资部门

审计监督及协同预警

评价

灾害

压力

状态

响应

监督

处置

 

预警

整改

环境治理主体

政府审计综合预警

灾害

整改

监督

压力

状态

响应

 

处置

 

评价

预警

文本框: 调整文本框: 环境治理效果文本框:
图示说明:点划线是预警反馈方向

4政府审计在生态环境治理中的综合作用机制

 

第三节  环境审计实务若干问题

一、环境审计现状

(一)水环境审计现状

我国审计机关1998年被明确赋予环境审计的职能后,最先关注的是水环境污染,开展对水环境保护资金进行审计和对水污染治理情况进行审计调查。截至20135月,审计署网站公布的审计结果公告中,最早的关于水污染治理的审计结果公告是《2004年第3号:“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果”》[1]。该公告对于基础设置中关于城镇污水处理厂的建设效果进行了披露,包括污水处理厂建设后有无投入运行,是否可以正常投入运行,有无达到设计能力,处理后是否能够达到排放标准进行了审计。这份报告表明,环境审计自始就是绩效审计,就是要看治理资金的使用效果。

在目前审计公告中,第一份具有完全意义上的水环境审计公告是《2006年第1号(下):部分水利建设资金和水利项目审计结果等五个审计结果》中的“重点流域水污染防治资金审计结果”[2]2004年,审计署对太湖、淮河、海河和辽河(简称“三河一湖”)等4个重点流域水污染防治情况进行审计,是我国审计机关首次组织较大范围的对国家重点区域环境保护投入的审计监督,是对水环境审计模式的一次有益探索。这次审计重点审查了“十五”计划的落实情况以及20012003年污水处理费与排污费的征收管理使用情况。审计结果公告对“十五”计划中所列项目的建设完成情况,已完项目的运行情况以及水污染防治资金使用情况及其原因进行了披露。这次审计效果明显,已经将水环境审计的一些特征表现出来。而且取得了良好的社会效益。

之后,审计署继续探索水环境审计的模式和方法,不断的改进。先后开展了渤海水污染防治审计调查(2009年第5号公告),“三河三湖”水污染防治绩效审计调查(2009年第13号),黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查(2011年第36号)等审计调查。探索了通过审计调查的手段,披露水环境治理中存在问题的模式。与审计不同,水环境审计调查审查的范围更广,内容更细,涉及的领域更多,披露的问题更复杂,对审计人员的提出了更高的要求。从披露的审计结果公告来看,审计过程中,在审计方法的使用、审计范围的控制、审计问题的定性等方面都存在一些值得探讨的地方,仍需进一步改进。

首先,目前的审计和审计调查都已经认识到水环境审计按流域划分的重要性,但是在审计过程中采用的是大流域的划分方法,并未将流域的概念体现在具体审计过程中,仍然是审查一定时期计划中流域范围内的项目是否完成,项目的效益情况是否良好,项目排放是否达标等。

其次,水污染具有复杂性的特点,在目前的审计和审计调查中并未予以关注,一般是按计划或目标怎么定,就审查有没有完成。就会存在有些地方明明是总氮、总磷这样的污染较为严重,而流域的污染政策是鼓励COD的削减。这样的问题并未能在审计中很好的披露。

第三,审计中项目的选择也未能很详细的划分。一般情况下,污染治理项目效益很容易审查,只要建成后就能体现出来,但生态恢复项目需要很长时间才能显现。对于这样的项目如果急于审计往往审计难以定性。

另外,在审计组织方式上也有一些不足,现在多采用一次性事后审计,这样不利于跟踪水环境污染防治政策的延续性,没有发挥出政府审计在水环境审计中的协同和综合作用机制。因此,探索构建新型的水环境审计模式就显得较为重要了。

(二)大气环境审计现状

与水环境审计不同,现有的审计结果公告显示,我国审计署没有开展过大气污染防治资金的专项审计和审计调查,但对于大气环境中主要污染物的治理效果进行过审计。2008年,审计署对41户中央企业20062007年节能减排情况进行了审计调查,重点调查了这些企业的能源消耗以及二氧化硫和化学需氧量排放等情况。并在2009年进行了公告,即《2009年第6号:“41户中央企业节能减排情况审计调查结果”》[3]。这次审计调查抽查部分电力企业的脱硫设置,对二氧化硫排放状况进行了审查,包括脱硫工程改在情况、脱硫设施运行情况、新建项目的脱离设施配套情况、企业脱硫电价政策的执行情况等,分析了产生原因,提出了审计建议。时隔2年,20115月,审计署公告《2011年第11号:“20个省有关企业节能减排情况审计调查结果”》[4],审计署又对二氧化硫减排情况进行了审计调查,审计结果显示,2007年至200920个省使用财政奖励资金的重点企业共实施节能技改项目2002个,安装脱硫设施2843套,减少二氧化硫排放1073万吨,但并未对二氧化硫设施的运行情况进行详细的披露,而将重点放在了淘汰落后产能。同年10月,审计署公告了《2011年第38号:20个省有关企业节能减排审计调查整改结果》,完成了审计结果的后续跟踪。20135月,审计署公告《2013年第16号公告:10个省1139个节能减排项目审计结果》[5],对山西等10个省(自治区)2010年至2011年中央和省级财政投入的节能减排专项资金及1139个节能减排项目进行了审计。详细披露了二氧化硫减排情况及存在问题的整改情况。总体来看,中央一级的审计机关对二氧化硫减排相关的审计技术方法较为成熟,而且审计趋于常态化,就审计结果公告的频率来看,几乎是两年一次。

地方审计机关在大气污染防治资金审计方面也进行了有益的探索,2004年山西省曾开展过大气污染防治项目环境效益审计主要审计了2001年至2003年底,各相关环境责任主体(各级地方政府和有关企业)履行大气污染防治责任,特别是落实大气污染物总量控制措施的情况[6],发现一些污染物排放不达标,污染物治理设置建设缓慢,排污费使用不合理,环境监管不到等方面的问题。这次审计对二氧化硫、粉尘、烟尘都进行了调查。是较为全面大气污染防治审计。

这些对大气污染防治效果进行的有益探索,已经是完全意义上的绩效审计,也积累了一套行之有效的审计技术方法。但是目前开展审计与大气环境审计还有一定的差距,还停留在对排放点源是否达标的审查上。

首先,大气环境审计的目标与大气污染防治绩效审计的目标不同。已经开展的大气污染防治审计的目标是看治理资金投入后,是否建设大气污染治理设施,设施是否正常运转,排放能否达标,是以达标为目标的。而大气环境审计的目标是污染防治资金的投入是否使被影响区域的环境得到改善。

其次,是审计范围的划分不科学,没有体现大气污染物扩散的特点。从已经披露的审计结果报告和案例资料来看,目前是审计主要是针对点源进行,没有将被污染区域放在审查的范围内,审计结果仅显示点源的污染控制情况。也没有进行非污染区域的对比调查。

第三,是目前的审计是用技术指标和经济指标分别评价污染治理设施的效果,没有将技术经济指标相结合进行综合评价。

此外,在审计定性方面也存在一些不足,没有发挥出政府审计在大气环境审计中的协同和综合作用机制,因此需要建立新型的大气环境审计模式,对现有的大气污染防治资金审计进行改进。

二、环境审计改进和发展的建议

环境审计与其他类型的政府审计除了一些共性的发展问题之外,还要结合环境污染的特点开展,这是环境审计有别与其他审计的主要特征,这也是目前环境审计开展未能切实考虑的地方。

(一)要根据污染物扩散迁移特点划分环境审计范围

环境审计范围的确定对于环境审计的结论有重要的影响,是将排污单位作为审计范围,还是将区域作为审计范围将影响到环境审计的判断。以水环境审计为例,污染物质在水体中输移的主要途径是对流和横向、纵向扩散混合(国家环保总局环境工程评估中心,2006)。通常情况下,污染物进入河流水体后,向上会很快混合,但往往需要流动一段距离才能达到横向完全混合,横向混合区下游是完全混合区,污染物在河流断面上完全混合,一些较大型河流,横向混合可能达不到对岸,在河流中形成“污染带”。根据水体污染物随河流迁移的特点,对流域进行环境审计时,要考虑河流两岸点源和面源形成的污染物随纳污河流的迁移所造成的污染影响情况,将可能产生污染的区域划分为环境审计的大范围,再将污染物迁移沿线划分为环境审计重点关注区域。例如,太湖流域的环境审计理论上应将太湖流域整体划分为一个审计区域,但是太湖流域范围较广,如果进行全流域审计,必然使审计力量分散,审计周期加长,增加审计成本,应根据水体污染物输移规律,将河流水质突变断面的下游作为环境审计的重点,如河流流经某区域后水质从类变为类,那么流经区域及下游区域应作为审计重点。

(二)审计调查应围绕主要污染物质进行

水体污染机理复杂,非单一物质所致,一般有物理、化学及生物性质,指标较多。若对引起水体污染的所有指标进行审计,则分散了审计资源,难以发现区域水体污染的主要原因。因此,应在审计方案制定时,通过一定的方法,确定流域主要污染物质或特征污染物,并以此为主线,确定审计内容,从多层面查明流域导向污染物治理的效果。

目前的环境审计主要是评价环境保护资金的运行效果,并为区分资金是用于治理什么污染物质,只要是用于治理污染物质,并达到预期效果就认为财政资金达到了使用效果。但是如在有些地方是总氮、总磷这样的污染较为严重,而流域的污染政策是鼓励COD的削减,这样的资金投入即使效果明显,也不能有效的改善当地的环境质量。

(三)审计对象选择要结合治理特点

在选择环境对象时,应充分考虑流域水体污染和治理效果的累积性特点,将其分为两个层次,即环境治理项目的审计和生态恢复效果的审计。

环境治理项目是指为治理流域污染而制定的有针对性的污染治理建设项目,如太湖水污染防治“十五”计划提出的治污工程计划中,要求至2005年底,江苏省将形成264.48万吨/日的污水处理规模,浙江省将形成249.1万吨/日的污水处理规模,上海市建设城市污水处理厂2座,其处理规模为6.5万吨/日,总体具备削减COD 16万吨、TP 0.36万吨和NH3-N 0.9万吨的能力。对于环境治理项目应在其建成并正常运行后进行环境审计。

对于生态恢复效果,又可分为生态恢复工程项目审计和环境政策制度效果性审计,其累积性特点明显,需要较长的时间才能显现。如太湖水污染防治“十五”计划中提出的湖滨带建设工程、前置库和湿地建设工程、水生植被恢复和重建工程等生态恢复系统工程,在投资完成后,经过充分长的时间,人工生态系统才能稳定,对其评价才有意义。对于流域水环境政策和制度建设的效果性审计也应遵循水污染治理效果累积性的特点,持续的对政府采取的不断调整的水环境政策和制度的效果性进行评价。

(四)审计内容要结合环境治理特点分层次确定

目前开展的环境审计尚未完全结合环境治理的特点,评价还存在一定的片面性。以水环境审计为例,目前开展的水环境审计的内容主要包括五方面,水污染防治资金的来源、总额、投向和管理使用情况;水污染防治效益评价;调查国家有关部门和地方各级政府在水污染防治方面所采取的措施和办法,所取得的经验和成效;水污染现状及水污染防治工作中存在的问题;水污染防治管理体制和政策方面存在的问题。实务中仍然以水污染防治资金的审计为重点,内容涉及水环境污染防治的所有方面,目标是能对水环境污染状况进行全面的效益评价。

然而就以上内容来看,存在两个方面的问题,一是内容广泛而分散,缺乏主题和主线;二是信息点过多,使审计资源分散,难以形成有深度的审计成果。因此,就水环境审计而言,应结合水体污染的区域性和复杂性的特点,在合理划分审计区域的基础上,以区域主要污染物或特征污染物为导向,从政策制度、项目管理、专业技术等三个层面确定审计内容。

政策制度层面。导向污染物质是流域内主要污染物或特征污染物质,确定审计内容时,首先应重点关注国家和地方政府在导向污染物质控制方面是否制定的针对性措施,将政策文件作为审计依据,政策的执行情况和制度建设情况作为审计内容,评价政策制度变化和产业结构的调整是否对导向污染物质的治理有持续、正面的干预作用。

项目管理层面。管理层面上,重点审计流域内导向污染物质的治理项目和生态建设项目,主要是评价一定时期内流域内的水体治理项目对导向污染物的治理能力和运行情况,及生态建设项目的效果性。如太湖流域水体主要污染物是氮、磷,若对其审计,应重点关注污染治理项目中是否有氮、磷污染的治理措施,氮、磷污染治理项目是否在污染治理项目中占据主导,生态建设项目是否有氮、磷治理能力,稳定性如何等。

专业技术层面。审计调查流域内污染治理项目和生态建设项目采取的对导向污染物质治理技术的效果性。通过排污口导向污染物监测数据评价治理项目中采取技术是否有效;调查流域监测断面导向污染物监测数据,评价水体生态恢复建设项目和治理项目的综合效果。

以上确定审计内容的过程,是以查明流域导向污染物治理的效果为审计主线,将审计内容围绕导向污染物从政策、管理、技术三个层面进行分解,层层深入,节约了审计资源,挖掘了影响污染治理效果的深层次原因。

(五)根据环境治理特点确定审计方式

由于环境治理的复杂性、滞后性和区域性的三大特点,应针对不同的审计对象采取周期性审计和周期内跟踪审计的审计方式。

1. 周期性审计

所谓周期性审计就是以某一地区的环境污染治理中期计划的时间为周期,对计划完成情况进行周期性的事后审计。周期性审计方式主要是针对流域治理计划中的污染治理项目以及相关的政策、制度和管理体制,因其具有切实的考核指标,以一定周期对其进行审计调查和评价,有利于及时掌握污染治理的经济活动的真实性、合法性、效益性,为下一个周期的治理经济活动计划的制定提供科学决定的依据,同时监督承担流域治理的责任部门切实履行环境治理义务,发挥审计监督作用。

2. 周期内跟踪审计

由于环境污染和环境生态恢复均具有明显的累积性特点,生态恢复措施的效果性也具有长期性和累积性。因此,应在周期性审计的基础之上,在周期内对区域内的生态功能恢复进行跟踪审计,对生态恢复的经济活动的真实性、合法性和效益性进行事中审计,持续监督区域内环境保护政策的连贯性,评价为恢复水生态所采取的人工干预行为的持续性和有效性,充分体现政府审计作为国家免疫系统的本质要求。

实务中,可将两种审计方式相结合,合理分配审计资源,也可以将跟踪审计的内容分配到例行审计工作中,例如在区域内的经济责任审计中关注环境责任,以达到监督流域环境治理经济活动的目的。

 



[1]中华人民共和国审计署. 2004年第3号:部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果. http://www.audit.gov.cn

[2]中华人民共和国审计署. 2006年第1号(下):部分水利建设资金和水利项目审计结果等五个审计结果.http://www.audit.gov.cn

[3]中华人民共和国审计署. 2009年第6号:“41户中央企业节能减排情况审计调查结果”. http://www.audit.gov.cn

[4]中华人民共和国审计署. 2011年第38号:20个省有关企业节能减排审计调查整改结果. http://www.audit.gov.cn

[5]中华人民共和国审计署. 2013年第16号公告:10个省1139个节能减排项目审计结果. http://www.audit.gov.cn

[6]亚洲审计组织环境审计委员会. 山西省大气污染防治项目环境效益审计案例. http://www.environmental-auditing.org.cn