第八章 政府绩效治理与绩效审计

 

第八章 政府绩效治理与绩效审计

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力,政府绩效管理具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过评估绩效来改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,被认为是“新一轮政府管理创新的驱动器”。国家审计通过直接参与政府的绩效管理,推动政府管理绩效的提高。

第一节   政府绩效治理理论

1906年纽约市政研究局开展公共部门效率考评以来,政府绩效评估和管理一直伴随着公共部门改革进程。20世纪50年代以前政府绩效治理仅局限于绩效评估范畴,西方国家新公共管理运动促进政府绩效评估向绩效治理转变。近年来,研究人员对新公共管理背景下的政府绩效管理进行了反思,基于公共价值的政府绩效治理框架基本形成。政府绩效研究呈现从政府绩效评估到政府绩效管理再到政府绩效治理的发展脉络。

一、    政府绩效

政府绩效管理的核心是政府绩效评估,绩效评估的最基本的问题是政府绩效的界定。新公共管理运动之后,政府绩效的概念在借鉴了传统的企业绩效的“3E”理念之后,经历了新公共行政所强调的“公平导向”和新公共服务运动强调的“顾客导向”。绩效要素逐步发展为:经济、效率、效果、公平、公众满意度等多个方面。

(一)政府绩效的含义

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力,它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。

经济绩效是政府绩效的核心,在整个体系中发挥着基础性的作用。维持经济持续发展,社会财富稳定增长,是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的,就是为了实现社会绩效,保持国家安全、社会稳定,居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。

(二)政府绩效的要素

绩效要素是一个结构。“3E”即经济、效率和效果,曾被西方学者认为是绩效的“新正统学说”。随着新公共管理运动的深入,质量也日渐成为评估的主流范畴,围绕质量形成的指标数量不断增加。尽管说,经济、效率特别是效果的提法都蕴含有质量的内容,但明确把质量的概念单列出来、凸显出来是前所未有的,这是改革的成果,是新时期绩效的重要标志。此外,公平、责任等指标,也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。

1. 3E要素

新公共管理运动秉持竞争、外包、私有化的精神,主张全面引入私人部门的管理技术和管理方法,企业绩效的理念,如投入/输入(input)、产出/输出(output)、结果(outcome)、影响(impact)、价值(value)、目的(aims)、目标(objectives)、对象(targets)、金钱的价值(value for money)等等开始引入政府绩效要素。经过实践的检验,3E 指标,即经济性(economy)、效率性(efficiency)与效果性(effectiveness),已成为分析绩效的出发点。

(1) 经济性。经济性是指以最低的费用获取满足一定质量要求的资源或服务。经济性强调支出是否节约。经济性一般源于计划投入和实际投入的比较。换句话说,经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本,提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济性包括政府采购的经济性和政府提供公共产品投入公共资源的经济性。

(2) 效率性。效率要回答的首要问题是机关或组织在既定的时间内,预算投入究竟产生了什么样的结果。效率性是指少投入多产出。效率性强调支出合理。效率性关注资源利用效率、内部控制、完工及时性等。效率性尤其是资源利用效率源于实际投入和实际产出的比较。效率性除关注资源利用效率外,还关注配置效率(allocation efficiency),即政府部门所提供的公共产品,如国防、社会福利、教育、健康等,其预算配置比例是否符合人民的偏好顺序,能否接近帕雷托最优(Pareto Optimality),即资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。

(3) 效果性。以效率作为衡量指标,仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务,而许多公共产品或服务在性质上很难界定,更难量化。在此情况下,效果性便成为衡量公共服务的一个重要标准。效果性关心的问题在于“情况是否得到改善”。效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,也包括政府部门完成法定职责的情况。效果性强调支出是否值得。效果性源于实际产出和计划产出的比较。效果性通常是指公共服务实现目标的程度,又可成为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响,如福利状况的改变程度、使用者满意程度、政策目标的实现程度等。因此,效果性指公共产品符合政策目标的程度,通常可以用产出结果与政策目标的要求相比较进行判断,效果性关心的是目标或结果。效果可以分为两类:一类为现状的改变程度,例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度;另一类为行为的改变幅度,例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果,用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。

经济性、效率性和效果性是一个有机的整体。经济性是前提,效率性是核心,效果性是目的,在不同地域、时间或条件下,对这三个要素的侧重点不同。经济性和效率性关注过程,效果性关注结果。值得注意的是,若不考虑效果性,过分追求经济性和效率性可能会偏离目标。一般情况下,追求经济性可能会影响效率性,经济性和效率性共同作用于效果性。

2.3E+公平要素

自新公共行政以来,公平问题日益受到广泛重视。公平一般与政府制定的公共政策密切相关。如果某人因为政府制定的政策产生合理“嫉妒”,说明该项政策是不公平的。公平一般包括“机会均等”方面的横向公平,即当不同个人在其起步阶段面临同样的机会时,政策应保证他们享有均等的机会;另一方面还包括“机会均等”方面的纵向公平,即当不同个人在其起步阶段面临不同的机会时,政策应保证他们所享受的机会尽可能均等。

3.3E+质量、责任、回应等要素结构

近年来,随着公共服务运动的兴起,政府绩效开始关注服务质量及其产生的结果。“全面质量管理”、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”等术语以及“公民宪章”等持续性质量改进运动在公共部门和公众中越来越倍受青睐和欢迎。服务质量作为考虑绩效问题的基础得到广泛的认同,而在此基础上形成的公众满意度成为政府绩效的核心价值。

除此之外,责任和回应也逐渐成为政府绩效的核心要素。政府绩效强调追求公共利益、体现公共责任、满足公众需要,这些要素成为政府绩效管理的前提。

总之,从发展的趋向看,绩效不在是单纯的“效率主义”关,绩效越来越成为一个包括3E、公平、质量、责任、回应等在内的综合性的要素结构。既然绩效是一个比效率更宽广、更复杂的概念,是一个讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的范畴,评估也就不可能只有效率这样一个单纯的指标要素。

(三)政府绩效的分类

从宏观到微观、从抽象到具体把政府绩效分为五个层面:政府绩效(政府整体绩效)、政府职能绩效、政府工作领域(有人称之为功能领域或者“亚职能”)绩效、政府组成部门绩效、岗位(个人)绩效。五种绩效之间,后者是对前者的分解,如政府绩效可以分解为政府职能绩效,政府职能绩效可以分解为政府领域绩效,等等;反过来看,岗位个人绩效可以综合为政府部门绩效,各相关政府部门的绩效可以综合为政府领域绩效,等等。具体关系如下图1所示:

 

政府

 

绩效

政府

职能

绩效

政府

领域

绩效

政府

部门

绩效

岗位

(个人)

绩效

1政府的绩效传递链条图

分解

分解

综合

综合

分解

分解

综合

综合

 

 

 

 

 

 

 

 

二、    政府绩效评估

(一)政府绩效评估的含义

政府绩效评估是运用评估指标体系、严格的程序和科学方法,对政府、部门及工作人员履行职能、岗位职责的情况进行全面、客观和公正的测量,划分绩效等级和运用评估结果的活动过程,是对履行职责的实际行为结果与应该达到的目标进行对照和比较的活动。具体来说,政府绩效评估就是对政府、部门及工作人员在履行其职责过程中做了什么业绩、做得怎样质量、水平、效率,社会影响和公众的反应进行评估。政府绩效评估是一种综合评估,不仅要站在政府、部门及工作人员的角度评估其做了什么,还要站在管理和服务对象的角度评估其感受,另外,还要站在社会发展的全局和长远角度评估其效果。

(二)政府绩效评估的组织模式

1.组织权一维视角下的政府绩效评估组织模式

根据评价组织权在政府内部还是在政府外部,可以把政府绩效评估模式分为内部评价组织模式和外部评价组织模式两大类。内部评价组织模式是指由政府及其部门组织实施的绩效评估,通常包括第一方评价和第二方评价。第一方评价是指政府部门组织的自我评价;第二方评价是指政府系统内,上级组织对下级的评价,在实际中常常由代表上级的考核办或评价办组织实施。外部评价也称为第三方评价,是指由独立于政府及其部门之外的机构组织实施的评价,它包括独立第三方评价和委托第三方评价。独立第三方评价是指外部机构自己负责组织实施的政府绩效评估;委托第三方评价是指外部机构受政府或其部门委托开展的政府绩效评估。上述组织模式如图2所示:

自主实施独立第三方评价组织模式

自主实施独立第三方评价组织模式

政府内部评价

组织模式

政府外部评价组织模式

自身第一方评价组织模式

上级政府第二方评价组织模式

第三方评价

组织模式

政府委托第三方评价组织模式

自主实施独立第三方评价组织模式

2 组织权一维视角下的政府绩效评估组织模式

文本框: 政府绩效评估组织模式 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.组织权和评价权二维视角下的政府绩效评估组织模式

把组织权与评价权两个纬度相结合,同时考虑不同的组织实施者和不同的具体评价者,通过不同组织者与不同评价者的组合,即不同组织权与不同评价权的组合,形成了政府绩效评估的六种组织模型。政府绩效评估的具体组织权可以赋予政府机构和外部组织;政府绩效评估的具体评价者可以简单地分为顾客和专家。顾客又可以进一步分解为两个组成部分,顾客和准顾客,居民代表直接接受政府服务的一般评价主体,即顾客,而准顾客则是政府内部存在的上下级之间以及平级之间相互提供服务和进行评价的评价主体。专家则成为独立于顾客之外的一个相对独立的评价主体。三类评价主体与两类组织机构相互组合,可以得到六种不同的形式,即六种不同的组织模型,分别是民意调查型评价组织模式、考核型评价组织模式、决策型评价组织模式、治理型评价组织模式、参与型评价组织模式和监督型评价组织模式。六种组织模式如图3所示:

3 组织权和评价权二维视角下的政府绩效评估组织模式

 

 

 

(三)政府绩效评估体系设计的方法

政府绩效评估要做到公平公正、系统全面、可靠客观和连续稳定,为此,绩效评估的指标设计方法必须是多元化、多视角的。

1.按照绩效要素结构进行指标设计的方法。

政府绩效评估的关键在于对绩效的理解,为此,指标设计最重要的方法也就是围绕绩效的要素结构展开。利用绩效要素结构设计指标需要注意:一是效率指标和效益指标相区分。效率指标是一种服务水准(产出)与成本的比值;效益是效果与目标的比值,需要从定量与定性方面进行分析。二是过程指标和结果指标相结合。政府绩效评估不仅需要以结果为导向,也需要以过程为内容。业绩测评基于这样的总体理念,即每个生产或政策过程能够被细分为四个基本元素:投入、通过量、产出和后果。如果可能的话,这些元素应当用客观的措施和指标来测评,对投入、过程、产出和效果的测评应当区分开来。

2. 运用关键指标(KPI)进行指标设计的方法。

关键绩效指标的设计方法可以运用于政府组织、政府部门以及个人岗位三个层次。当然,不同的层次,贯穿的管理理念有所不同。一级政府组织更多关注组织战略目标的实现,政府部门要体现的是一种策略性目标,通过部门的参与,侧重于部门管理责任。岗位的KPI由部门KPI分解而来,岗位KPI的确定与部门KPI相对应。岗位职责在设计岗位KPI时起重要作用,工作分析是绩效管理的基础性工作。在具体岗位的KPI中,结果性指标相对较少,行为性的指标可能较多。

3.运用标杆管理进行指标设计方法。

在政府绩效评估过程中,标杆不仅仅是作为技术指标的一种标准值,运用标杆管理,还可以直接作为指标设计的方法,当然,这种方法实际上也就是比较的方法。我们可以确定某个标准值,作为指标设计的思路,定位不同的标准值,可以产生不同的指标设计方法。

4.围绕专题进行指标设计的方法。

政府绩效评估可以分成组织绩效评估、个人绩效评估、项目绩效评估和专题绩效评估等多种类型,各种类型的绩效评估还可以具体细分,比如,组织绩效评估可以分成一级政府的绩效评估和政府部门的绩效评估。不同的政府绩效评估类型之间相互联系又相互区别,各有特点。政府围绕社会、公众共同关心的导向性、焦点性问题,构建系统的评估体系就是专题绩效评估。专题绩效评估指向性强,集中度高,是考验政府执政能力、回应能力的重要标识。近年来,各种各样的专题绩效评估越来越多,我们所熟悉的发展指数、文明指数、生活质量指数等等都是专题绩效评估的具体表现。

5.按照管理的因果关系进行指标设计的方法。

按照管理的因果关系进行指标设计的方法其实就是按照项目管理的思路将管理职能和管理过程进行分解,分解出来的因子也就构成指标设计的模版。管理职能可以分解成为计划、组织、协调、指挥和控制等几个因子,管理过程可以分解成计划执行检查反馈分析改进等几个因子,相应的,绩效指标也就可以按照这几种思路进行设计。

6.QQTC指标设计方法。

这是管理学上比较成熟的一种指标设计方法。Q(Quantity)即数量,通常可以用个数、时数、次数、人数、项数以及额度来表示。Q(Quality)即质量,比率、评估结果、及时性、满意率、达成率、完成情况、合格率以及周转次数是这种指标的常用说明方法。T(Time)即时间,最通用的是完成时间、批准时间、开始时间、结束时间、最早开始时间、最迟开始时间、最早结束时间、最迟开始时间、最早结束时间和最迟结束时间等一次概念。C(Cost)即成本,可以包括费用额、预算控制等内容。

(四)我国政府绩效评估存在的问题

现有的政府绩效评估注重评价政府做了什么,忽视了做的怎样、公众的感受与社会效果的评估,基本上还是作为政府内控辅助工具而局限于内部行政效率的监督,对政府公共权力社会监督、“公众本位”的价值导向、发展方式和行政方式转变等方面基本没有涉及。绩效评估指标体系的构建缺乏制度化的依据,领导主观随意化决定的现象严重,没有体现以绩效评估完善行政职能定位的改革发展方向,绩效评估与职责履行严重脱节,这种表面化的绩效评估进一步助长了政府、部门及其领导者把主要精力放在见效快、表面化程度高的事务上,越强化这种绩效评估,只能越加导致政绩工程。一些试点地方与部门更多地将绩效评估理解为一种单纯的“打分排名”“评比评优”,对绩效评估发现问题和改进绩效的功效认识不足,以问题为导向的评估理念还没有树立。在进行指标体系设计时,对于权重设计及分值安排,基本上还是依靠主观确定,缺乏科学依据。另外,绩效评估结果利用少,绩效评估结果的运用一般只是作为奖金发放的依据,绩效评估方案成为了奖金发放的方案,运用科学合理和可量化的绩效目标、绩效标准来规范行政行为和发挥激励作用的少,作为消极防御、事后监督与制裁手段的比较普遍。

三、    政府绩效管理

政府绩效管理是现代政府管理的前沿课题。政府绩效管理具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过评估绩效来改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,被认为是“新一轮政府管理创新的驱动器”。随着我国体制改革的不断深化,政府绩效评估和管理作为行政管理机制创新和有效管理工具,越来越受到重视。2011610,国家监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》,要求选择部分国务院部门和地方开展绩效管理工作试点。

(一)政府绩效管理的含义

政府管理是一个与公共管理既有联系又有区别的概念,广义上,公共管理是包括政府管理在内的全社会的大管理体系,公共管理所涉领域包括政府机构、国有企事业单位、公共服务部门等,以及各种不同部门需要实施公共管理的层面。因为政府管理是公共管理的主角,人们往往将政府管理等同于公共管理。在中国这样一个长期搞计划经济,强调所有权归国家所有,税收与福利制度尚不完善的国家,研究政府管理的意义甚于公共管理。

雷达(2004)在阐述公共管理的发展时,将公共管理的特点归纳为对绩效的关注和对责任的关注两个方面,显然,政府管理也应该分为两个方面,即政府责任管理和政府绩效管理。政府责任管理是政府绩效管理的基础,只有保证政府尽责,才能谈政府绩效,因此,这是政府管理的两个层次,政府绩效管理是更高的层次,推行政府绩效管理是落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善公共治理行之有效的工具,甚至有人断言,现代政府管理的核心内容就是提高绩效。一直以来,人们更多关注的是政府责任,探讨政府责任的问题,而忽视政府绩效的问题,有研究人员做过这样的统计,对历年《中国行政管理》刊载文章内容进行统计,1996年之前以研究政府职能为主,之后,研究开始多元化,最近几年才把政府绩效管理作为关注的重点,这说明理论研究与政府政治体制改革的路径基本一致,在政府职能基本满足当前社会发展需要之时,人们开始把注意力转向政府绩效,即要保证政府更有效率的尽责。贾康(2009)在谈到政府绩效管理的意义时,认为在我国实施政府绩效管理,是落实科学发展观的必然要求,是创新公共管理的必然趋势,也是提高行政效率和提升政治文明的重要手段。随着科学发展观的贯彻落实和行政管理体制改革的深入,作为政府管理创新的重要工具,绩效管理必将越来越受到重视。

美国国家绩效评估中心对绩效管理给出一个定义:“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”。显然,该定义是从公共管理角度提出的,而从政府管理角度看,中国行政管理学会联合课题组给出了一个较为系统的表述,所谓政府绩效管理,就是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高。显然,这是一个结果导向的定义,在实践中,政府绩效管理也主要是以结果为导向的,这可能是因为结果导向更容易被评价和认可。因此,中国行政管理学会的定义应该是比较符合中国实际的,在此基础上,政府绩效管理可分为横向和纵向两个方面的管理,横向绩效管理包括两个内容:一是对政府提供公共服务和进行社会管理绩效的管理;二是对政府在行使职能过程中绩效的管理。纵向绩效管理是指政府绩效管理应该是一个动态、连续的过程,首先,制定实施计划,主要是明确绩效管理目的,绩效管理主体,绩效管理的对象和内容,绩效管理方法,也就是评价方法。其次,建立或选择评价组织,因为是结果导向,评价就成为政府绩效管理的主要内容,评价组织一般有六种类型:(1)同级党委、人大、政府、政协等综合性评价主体;(2)纪检、监察、效能办公室等;(3)主管部门;(4)群众或相关人群;(5)部门自身;(6)专业第三方或新闻媒介。再次,构建评价指标体系和选择评价方法,要在整个过程中建立起评价者和被评价者均认可的科学的评价体系。同时,要选择与指标体系相适应的方法。第三,收集信息,撰写报告,这是政府绩效管理较为重要的一个步骤,会对政府绩效管理的情况进行定性。最后,评价结果的反馈,建立绩效评估体系固然重要,但是评价的最终目的是改进和应用,以提高政府绩效。绩效评估结果既是评价的延续,也是评价的目的所在,对其利用的程度直接影响评价本身的功能和权威性。

(二)政府绩效管理的工具

1. 目标管理

所谓目标管理,是一种程序或过程,它使组织中的上、下级一起协商,根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标,由此决定上、下级的责任和分目标,并把这些目标作为组织经营、评估和奖励的标准。目标管理作为一种管理哲学与技巧,试图凭借人们对成就感、能力与自治的需求,允许他们设定各自的目标与绩效标准。

目标管理由明确目标、参与决策、规定期限和反馈绩效四个共同要素构成。明确目标是指目标管理中的目标是对期望绩效的简要概括,它应该是具体的、可量化的和易操作的;参与决策是指目标的制定由上级与下属共同完成,行动计划也是共同商定的,双方在目标管理实施过程中不断交换意见,形成共识;规定期限是指规定每个目标开始和结束具体的时间,它是管理者检查目标完成情况的基本尺度;反馈绩效是指在目标管理实施的过程中,通过检查和评估活动,不断将目标完成情况反馈给有关单位和个人,促使其调整和修正自己的行动计划。

2. 关键绩效指标

关键绩效指标是指将组织宏观战略目标经过层层分解产生的可操作性的指标体系,是宏观战略决策执行效果的监测指针。它反映了最能有效影响组织价值创造的关键驱动因素,是衡量组织战略实施效果的关键指标,是体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标,是用于评价和管理员工绩效的可量化的或可行为化的标准体系。关键绩效指标包括三个层面的指标:一是组织级的关键绩效指标,通过基于战略的关键绩效要素分析得来;二是部门级关键绩效指标,是对组织级关键绩效指标的承接和分解;三是个人关键绩效指标,是对部门级关键绩效指标的承接或分解。值得注意的是,利用关键绩效指标方法建立绩效指标体系,除了要关注那些对企业战略的实现起关键作用的关键绩效指标,还应该将一些重要的其他指标引入绩效指标体系中,这些指标称之为一般绩效指标。一般绩效指标是指影响企业基础管理的一些指标,体现对企业各层次的履行规定与职责的基础管理要求。它来源于部门或个人的职责,是关键绩效指标得以实现的保障,是对关键绩效指标的补充。关键绩效指标与一般绩效指标共同构成了一套完整的绩效指标体系。

综观组织绩效、部门绩效及个人绩效之间所呈现出的层层分解、层层支撑的关系,不难体会到(关键)一词是将三者紧密联系起来的主线。关键绩效指标强调在组织战略的牵引下,倾注全力于对组织发展至关重要的关键成功领域,这充分体现了它作为一种绩效管理工具的鲜明特色。

3. 平衡计分卡

平衡计分卡是一个系统的概念,从平衡计分卡的整体框架来看,可以将平衡计分卡形象地比喻为一座四层的楼房。位于楼房顶端的是企业的使命、核心价值观、愿景和战略,使命和愿景阐明了组织的总目标和方向,而战略让使命和愿景变得更具有可操作性,平衡计分卡的目标和指标均来源于此。楼房的主体由四个层面构成,从上到下依次是财务层面、客户层面、内部流程层面以及学习与成长层面。财务层面包括生产率战略和增长战略两大财务战略,客户层面包括总成本最低战略、产品领先战略、全面客户解决方案和系统锁定战略四种客户价值主张,内部流程层面按价值创造时间的长短包含了运营管理流程、客户管理流程、创新流程和法规与社会流程四类内部业务流程,学习与成长层面包含了人力资本、信息资本和组织资本三种无形资产。前两个层面描述了所期望的战略成果,而后两个层面则描述了如何实现战略。

(三)政府绩效管理环节

政府绩效管理是上级政府与下级政府之间、政府与其所属部门之间、政府部门与内设机构之间、政府部门与其所属工作人员之间通过绩效协议而实施的双向互动式的管理活动,包括绩效计划拟定、绩效计划实施、绩效评估、绩效反馈与绩效改进等活动,以促进政府、部门及其所属工作人员绩效持续提高并最终实现政府目标, 因此,绩效管理是一个包括了绩效计划拟定、绩效计划实施、绩效评估、绩效反馈与绩效改进等环节在内的完整的螺旋式循环过程,是由事前计划、事中管理与事后评估所形成的有机系统,是政府发现问题、解决问题、监控问题和提高执行力的行政管理工具,实行政府绩效管理的价值就在于要建立这样一个循环过程,要让下属、部门与工作人员都清楚他们应该做什么、可以做什么、应做到什么程度、实际达到了什么程度。

政府绩效管理的第一个环节由绩效管理部门参与、编制部门编制绩效计划,形成绩效管理方案;第二个环节由监察部门牵头,发改委、审计、统计、法制等部门参与,绩效办协调,实施绩效计划,进行绩效监控;第三个环节是有绩效组织协调、咨询机构和第三方机构参与实施绩效评估,进行绩效测量并划分绩效等级;第四个环节是绩效办组织协调,监察、发改委、审计、统计、法制部门及所有被评估单位参与的绩效反馈;第五个环节是绩效管理委员会牵头,绩效办组织协调的绩效改进整改计划。

四、    政府绩效治理

以新公共管理为背景的政府绩效管理关注的重点是管理技术和管理工具,具有明显的管理主义特征,在西方国家,不断提升的政府绩效水平并不一定带来公民对政府满意度的提高和公民对政府信任水平的增加,与此同时,政府部门的绩效提升也没有引起政府应对环境挑战能力的显著变化。一些专家学者开始对新公共背景下政府绩效管理进行了反思,并以公共价值为基础,借鉴公共治理理论,构建了政府绩效治理的框架。

(一)对新公共管理背景下政府绩效管理的反思

1. 政府绩效管理的“公共性”问题。

政府绩效管理将私人部门的管理方法经常不加区分地引入政府绩效管理中,不论是传统公共行政的“机械效率”还是新公共行政的“社会效率”,都是以“效率”为核心。但政府行为和私人部门行为有很大的差异,政府的一切行为首先应体现“公共性”,政府绩效管理方法的选择应适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特点。新公共管理背景下的政府绩效管理没有解决“效率”和“公共性”的冲突问题。

2. 政府绩效管理的“合作生产”问题

新公共治理强调政府、市场和公民社会形成组织网络合作参与社会事务管理,谋求公共利益最大化,并共同承担责任,以“善治”为最终目标。新公共管理下的政府绩效管理强调纵向上的组织、控制和科学管理,忽略了横向上与其他利益相关者,如公民、私营企业和非营利组织的合作。政府绩效只有通过“合作生产”才能形成。

3. 政府绩效管理的“可持续”问题

政府绩效管理必须不断地进行评价、反馈、沟通和改进才能持续提升政府绩效管理水平。新公共管理背景下发展起来的政府绩效管理更多地关注于“绩效得分”,而忽视了对绩效信息的使用。尽管政府已经实施了绩效评估行为并得到了绩效信息,这些绩效信息却没有被有效使用,也就是说,使用绩效信息来促进政策和项目实施、提高绩效并最大化公共利益的绩效管理行为是严重落后于绩效评估行为的。一些第三方机构组织的政府绩效评估活动也由于在价值取向上与政府发生了分歧,而对绩效评估结果的公布和使用方式没有达成共识。

(二)基于公共价值的政府绩效治理的构架

政府绩效治理应该以公共价值的建立和重塑为基点,在政府绩效价值建构的基础上,构建政府绩效管理体系,对公共行政过程进行管理,从而使得政府绩效最大化的过程(包国宪,王学军,2012)。基于公共价值的政府绩效治理构架包括:

1. 政府绩效的价值建构

公共治理环境下,政府绩效的价值取向是公共价值。公共价值的概念经常与善治联系在一起,不仅触碰到了治理的效益和效率,也碰触到了道德、民主和合法性的问题。公共价值管理强调通过合作生产模式来优化公共部门的功能并产出绩效,强调将政府目标从主要追求经济、效率和效益转向追求更加广泛和本质的公共价值。

2. 政府绩效的组织管理

政府绩效的组织管理则更多地反映理性工具的内容,也就是对政府绩效的价值链进行分析和管理的过程,目的是为了在既定价值建构的基础上,通过对公共资源与权力的投入、政府的战略管理和对绩效的科学管理使得政府绩效最大化。

3. 政府绩效的协同领导系统

成功的政府绩效管理系统需要强有力的领导力,以沟通使命、驱动公共管理者、形成战略并提供成功所必需的管理策略。协同领导系统在以公共价值为基础的政府绩效治理模型中处于连接绩效管理过程和绩效产出的关键位置。协同领导系统划分为价值领导、愿景领导和绩效领导三个部分,通过协同领导系统的政治协调和要素协同来提升政府绩效并使其可持续发展。

政府绩效的价值建构、组织管理和协同领导系统构成了一个有机的系统。在这个系统中,政府绩效不再是通过强调“效率”、“公平”或者“顾客导向”就能够得到的,对绩效的追求建立在了公共价值的基础之上,并且协同领导系统作为一种催化剂,在公共价值的创造网络中不断进行着协调和沟通。

第二节    政府绩效管理与绩效审计

一、国家审计与政府绩效管理的关系

不断深化和发展的国家审计能够加强和改进政府绩效管理,而政府绩效管理的深入开展为国家审计提供了进一步发展的平台。因此,国家审计与政府绩效管理之间存在相辅相成、互相促进的关系。

(一)国家审计是加强和改进政府绩效管理的重要力量

政府管理存在政府尽责和政府绩效两方面的诉求。过去,我国的行政体制改革一直围绕如何使政府尽责展开,在进行市场化改革后,政府职责的重点之一就是财政资金的合理使用,这就将国家审计放在极其重要的位置。建立审计监督制度,一方面,能够实现对财政资金的有效监管,防止违纪违规现象的发生;另一方面,通过审计,发现违纪违规问题,探寻制度漏洞,提出改进意见。审计监督是经常性、连贯性的,而不是等到问题出现后才进行审计检查,从而在国家审计的基础上完善政府的责任。当政府尽责成为一个基础性前提后,政府绩效管理才能够深入发展。

公共受托责任强调了绩效审计在政府绩效管理中的基础性作用。开展政府绩效管理是政府向公众负责的表现,是公共受托责任的必然要求,政府通过税收、公共投资等方式筹集公共资金、配置公共资源,这些公共资金和公共资源,理论上来说,是全社会公众所有。作为所有人,人们对公共资金及公共资源的使用,既拥有知情权,又要求其提高绩效水平。作为代理人,政府需要正确、合理使用这些公共资金及公共资源,并有进一步提高其使用的经济性、效益性、和效果性的责任。受到相关制度和法律的约束,政府履行职责时,能够确保对公共资金及公共资源使用的合规合法性,但是,对绩效的考虑缺乏外部监督就会失去客观公正性。由此,公共受托责任会产生如何提高绩效的问题,国家审计开展的绩效审计便应运而生。绩效审计让政府的公共受托责任得到更好的履行。

国家审计通过直接参与政府的绩效管理,推动政府管理绩效的提高。一方面,合规性审计的审计结果确保了政府绩效管理基础信息的真实性和合规性,政府部门在此基础上,采用相应的方式方法,对行使职能过程中的绩效以及提供公共服务和进行社会管理的绩效进行管理。另一方面,政府部门可以直接对自身的绩效管理进行评价,然后,由国家审计对绩效评估结果再进行审计,以保证评价的真实客观,即起到鉴证作用;或可以是政府部门不对自身的绩效管理进行评价,由国家审计对政府的职责履行进行绩效审计,发现不足并提出改进意见,在这种情况中,政府绩效管理是过程控制式的,结果是否有绩效由国家审计评判。

我国部分已经开展了政府绩效管理的地区,国家审计没有直接参与,而是间接参与。国家审计作为外部评价主体可以为政府绩效管理提供服务,起到一种辅助作用,审计机关开展的绩效审计和其他类型审计是政府绩效管理的有效补充。在政府进行绩效管理的同时,国家审计也在积极地推进绩效审计,在绩效审计过程中,积累的绩效评估方法、评价指标和评价结果等可以为政府绩效管理提供非常有用的借鉴和补充,而绩效审计结果又可以直接成为以结果为导向的政府绩效管理的依据。

(二)政府绩效管理为国家审计提供了深入发展的平台

作为一种制度安排,国家审计具有内生性的威慑作用,政府绩效管理不仅要求国家审计能够揭露问题,更要其对这些问题进行深层次分析、揭示和反映,充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,推动经济社会全面协调可持续发展。在政府绩效管理中,国家审计发挥“免疫系统”功能可以同时实现批判性和建设性作用,两者是相辅相成的关系。国家审计发挥批判性作用主要通过对政府提供的绩效信息的真实性、可靠性的鉴证和绩效审计的方式实现。而发挥建设性作用主要通过根据对政府绩效信息的鉴证所发现的问题,提出提高绩效信息质量和健全责任机制的建议,以及根据开展绩效审计所发现的各种现存的和潜在的绩效问题,提出改进绩效管理的建议这两种方式实现。

新公共管理为绩效审计所创造的政治环境从根本上说是一种政治需求,一种对绩效审计结果的需求。正是国家、政府和社会民众对政府绩效的高度关注产生了绩效评估的政治需求,导致了政府绩效管理对国家审计的客观需求。具体到国家绩效审计实务中,政府绩效管理能够影响到其开展的每个环节。在年度审计项目计划阶段。审计部门总结以往年度政府绩效存在的主要问题,关注社会反映较大的有关政府绩效的方面,将政府绩效等内容纳入到年度审计项目计划,要确保这些方面给予充分的审计资源。

在项目实施计划阶段,按照年度审计项目计划关注的政府绩效问题,对应政府绩效内容,有针对性地制定项目计划。在具体审计实施阶段,依据相关政策和实践经验确定政府绩效内容,确定合理的评价方法,进行真实性、合规性、经济性、效益性和效果性多层次多角度的审计。在审计终结时要围绕审计实施开展的审计内容,根据充分且适当的审计证据,出具有关的审计报告、审计决定等文书。这些文书中,政府绩效评估应占据一定篇幅,要根据评价提出针对性的审计意见与整改意见。在审计结果对外公告阶段,审计人员要充分利用审计结果公告制度来达到强化公众及政府对绩效的关注,增强政府改进绩效的动力。在这个过程中,会涉及到审计监督与社会公众监督、媒体监督的衔接交融,正确引导舆论也是审计部门的一项工作内容。在后续跟踪阶段。根据前期审计实施情况以及审计决定、审计报告、审计结果公告的有关文书内容,对微观层面的执行不到位等项目问题及时跟踪,要求及时整改;对宏观层面的体系不完善、制度不完善等问题则要进行长期跟踪,并在宏观层面提出绩效建议。

二、绩效审计推进政府绩效管理的主要途径

(一)在政府绩效管理中应用绩效审计成果

目前,我国已有部分地区在推进和深化政府绩效管理,尽管在推进政府绩效管理时所采取的方式和依赖的路径有所不同,但总体目标是一致的,即通过对政府组成部门和人员的绩效考核,实现政府绩效的提高。如前所述,一方面,对政府部门的绩效审计和其他审计结果可以在政府绩效管理中作为评价部门绩效的重要依据,对领导干部的经济责任审计可以作为评价相关部门和其主要负责人绩效的依据;另一方面,绩效审计提出的建议可以帮助政府及其部门改进绩效管理,促进绩效水平的提高。以江苏省南通市为例,南通市是原国家人事部确定的政府绩效评估全国唯一的地级市联系点,自2001年以来,从落实科学发展观、树立正确政绩观的要求出发,全面实施绩效战略,构建起以提高绩效为核心的“目标化决策、责任化执行、制度化考核监督和导向化激励”的体系。逐步探索建立了包括目标责任制管理、机关作风建设、综合评议在内的绩效考评机制,被各级领导和有关方面誉为“南通模式”。在“南通模式”中,审计机关虽然未被纳入政府绩效管理的成员单位,但是,在每个年度对全市机关的绩效考评中,都会抽调审计人员作为考评小组成员参加考评,审计工作查处的在资金使用上违纪违规问题以及绩效问题都会成为评分评价的重要依据。

(二)制定和完善政府绩效评估的指标体系

2002 年,美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标,为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。国内不少部门也制定了相关的绩效评估体系,但这些体系更多的是从内部管理角度建立,而国家审计经过多年的审计实践,能够从外部监督的角度进行绩效评估,构建评价体系,这可以更好地为完善政府绩效评估体系提供借鉴。

三、绩效审计与政府绩效评估

绩效评估和绩效审计既有联系又有区别,二者都是对政府管理行为成效和结果的一种反馈机制。绩效审计和绩效评估相互促进,审计机关可以通过绩效审计直接参与组织或项目预算支出绩效评估,尤其是对政府和党委指定的重要项目进行评价,进而成为绩效评估的主体,也可以对组织内部绩效评估进行再评估,还可以对被审单位提供的绩效数据进行审计。在财政支出绩效评估制度体系不健全的情况下,绩效审计应该积极促进而不是等待这些制度体系的完善,绩效审计还可以为绩效预算制度的建立提供依据。但由于两者的职能不同,在评价的主体、内容、程序等方面存在明显差异。

(一)绩效评估与绩效审计的职能差异

绩效评估是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能的一个重要工具。其主要职能是为政府和利益相关者决策和管理提供关于政府行为和结果的系统、可靠的绩效信息,是对政府管理行为和结果的一种反馈机制,是政府绩效管理系统的重要环节。一般情况下,政府绩效管理系统包括绩效计划与实施、绩效考核(评价)、绩效反馈与改进等环节。因此,绩效评估是政府绩效管理和日常管理的重要组成部分。

与绩效评估不同,绩效审计的产生和发展则主要源于公共受托责任关系。根据公共受托责任关系,政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,政府审计则代表纳税人(公众)对政府的管理行为进行审计监督(包括合规性审计和绩效审计)。根据法律规定,绩效审计主要职能是为立法机构和纳税人(公众)提供关于政府行为和结果的可靠绩效信息。绩效审计是在绩效评估基础上对政府管理活动的一个外部监督,审计主体代表纳税人(公众)监督政府对公共资源的管理和使用。

(二)绩效评估与绩效审计的主体差异

绩效评估的主体则呈现出多元化的特点:有政府自身设立的评价组织,也有非政府组织的评价机构,有国家层面的评价组织,也有地方层面的,还有科研院所设立的评价机构。比如对财政支出的绩效评估,其评价主体既可以是财政部门和预算部门,也可以是外部专家或社会中介机构。虽然绩效评估主体既有政府自身设立的评价组织,也有非政府组织的评价机构,但从实践来看,绩效评估主体多数均由政府部门的评价机构主导。因此,绩效评估主体的独立性较弱;绩效审计评价报告的真实性可靠性较弱。

与绩效评估不同,绩效审计的主体比较单一,一般是国家审计机关。我国绩效审计的主体,根据《审计法》的规定,是国家审计署(含派出机构)和地方各级审计机关。绩效审计主体独立于被审计单位,不代表任何既得利益,而且和被审计单位之间没有任何财务或其他形式的联系。国家审计是高层次的监督,是对部门内部监督的再监督。所以,绩效审计主体的独立性、权威性较强;绩效审计报告的真实性、可信性较强,可以避免被审计单位自我评价中的“报喜不报忧”或选择性绩效评估现象。这就是为什么立法机构和公众判断政府业绩的好坏,更多依赖于审计机构的绩效审计报告,而非政府部门的绩效评估结果。

(三)绩效评估与绩效审计的内容差异

绩效评估的基本内容包含相关性、效率、效果、影响以及可持续性等5个方面。相关性是指项目或政策目标与国家和地方的发展战略以及受益群体需求的相符程度;影响是指由项目产生的长期效果,不仅包含查目标的实现等正面效果,还包含环境影响、社会影响及各种负面效果;可持续性是指项目完工后持续运行和发挥成效的可能性;效果性是项目或政策目标的实现程度。其中相关性、影响、和可持续性,可以理解为效果性的延伸。因此,绩效评估更关注效果性,效果性更多地体现为行为影响和结果,绩效评估往往侧重于项目对可观察变化有无贡献,以及贡献的程度,常常需要进行因果分析。

绩效审计一般很少对组织进行全面评价,其评价对象可以是一个问题或者几个问题、管理活动、项目、公共职能或某一政策的执行情况,被审单位绩效评估系统也可以成为绩效审计对象。绩效审计的基本内容即经济性、效率性和效果性(3E)。经济性,主要指在保证质量的前提下的少投入。效率性,主要是对比产出或服务与资源投入的关系,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的投入,即少投入多产出。其中经济性可以理解为效率性的延伸。因此,绩效审计关注效率性。效率性更多地体现在行为过程上,经常与合规性目的和规范性问题有关。因此,绩效审计往往侧重于项目的合规性,强调“是然”和“应然”的比较,常常需要比较分析。

(四)绩效评估与绩效审计的程序差异

根据《财政支出绩效评估管理暂行办法(2011)》的规定,绩效评估的程序包括:确定绩效评估对象;下达绩效评估通知;确定绩效评估工作人员;制订绩效评估工作方案;收集绩效评估相关资料;对资料进行审查核实;综合分析并形成评价结论;撰写与提交评价报告;建立绩效评估档案。

从国内外绩效审计指南的规定来看,绩效审计的一般步骤包括:确定审计项目;制定审计方案;实施现场审计;起草审计报告;与被审单位交换意见;提交审计报告、发布审计结果;跟踪审计。对我国审计机关而言,还包括对发现的问题进行处理处罚。

上述程序对比可以发现,绩效评估是政府日常管理的一个组成部分,因其主要职能是为政府决策和管理提供绩效信息,一般不需要对外公布结果,对评价建议的采纳情况也没必要进行“跟踪检查”。相对绩效评估,我国审计机关对绩效审计中发现的问题可以进行处理处罚,要向社会公众公布审计结果,要对绩效审计报告中提出的审计建议的采纳和落实情况进行跟踪检查。

第三节    我国政府绩效审计及未来发展

1994年发布的《审计法》对审计机关开展绩效审计进行了授权,但早期的绩效审计对象主要是国营(有)企业。21世纪初,审计署开展了一系列财政专项资金审计,开始将审计的触角伸向财政资金绩效。2002年,深圳市审计局开展了我国大陆第一个独立型绩效审计。2003年,十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”,同年审计署发布的五年规划揭开了政府绩效审计发展的序幕。经过10年的发展,绩效审计取得很大成效。

     一、影响我国政府绩效审计发展的因素分析

从我国开展绩效情况来看,绩效审计的发展不平衡情况比较突出。有些地区发展较快,有些地区还在等待观望。除香港、澳门衡工量值审计外,深圳、青岛、江苏、浙江绩效审计走在全国前列。影响我国绩效审计发展不平衡的因素有很多,国内外学者经验研究表明:国家政治体制、技术水平、经济发展、法律环境、财政总支出占GDP的比重、交通发达程度等影响绩效审计的发展。我们认为,除上述因素外,影响政府绩效审计发展的因素还包括以下三个方面:

(一)审计的三方关系人

标准的审计关系涉及三方关系人,分别是审计委托人、审计人、被审计人。对政府审计而言,审计的委托方是全体公民或民选立法机构——人大。全体公民或人大将公共资源交由政府和非营利组织使用和管理,政府和非营利组织承担公共资源的受托财务责任、受托管理责任、受托报告责任[1],公共资源责任的两权分离后,由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择,公共资源受托责任的履行会出现瑕疵,出现诸如损失浪费、不当管理和不当报告等风险。检查公共资源责任履行情况可以由全民检查或人大自行检查,或者由一个独立的有一定权威性和和执业标准的经济监督机构来检查,前者交易成本太大,这一重担无疑落到审计机关头上。这样政府审计的三方关系人包括公民或人大、政府部门或非营利组织、政府审计机关。

首先,公民民主意识和人大监督的积极性影响民主政治的发展,进而影响绩效审计的发展。民主发展的高级阶段,要求政府资金“取之于民,有效地用之于民”(杨时展,1992),国家审计与民主政治相互依存,相互促进,密不可分,民主政治的发展制约着审计制度的发展,审计制度的发展也影响着民主政治的发展。没有民主政治为国家审计开辟道路,国家审计现代化的进程也步履维艰。国家审计在由官管民到民管官的政治体制变革唤醒了公民的权利保护和民主意识,推动了民主政治的发展,同时政府绩效审计登上历史舞台。人大代表人民行使公共资源的所有权,不能放弃对公共资源责任的监督。目前人大监督的积极性不够,模糊了监督与被监督者的主体地位,使人大的监督效果大打折扣。一个具有高度政治文明的国家,需要的并不是政府“自觉接受人大的监督”,而是“人大主动对政府进行监督”。寄希望于政府“自觉”,这不应是人大监督的应有姿态。实践证明,绩效审计的发展与人大的主动监督密不可分。

其次,政府和非营利组织受托责任意识,影响政府绩效审计的接受程度,进而影响政府绩效审计的发展。政府的受托责任意识直接反映为政府为公民服务的意识,政府受托责任意识的强弱直接影响政府的决策行为,政府的受托责任意识越强,政府的决策科学性越强,政府作为被审单位接受政府绩效审计建议的可能性越大,从而会推动政府绩效审计的发展。

另外,审计人员素质、结构和观念,影响政府绩效审计的胜任能力,进而影响政府绩效审计的发展。政府绩效审计不同于传统的合规审计,政府绩效审计对象广泛。理论上看,凡是一切有投入产出的领域都可能成为政府绩效审计的对象,因此,它需要多方面的人才,需要多元化的知识结构,政府绩效审计人员应该是“专家型人才”。目前我国审计机关中大多数是会计方面的人才,审计人员的知识结构也较单一。我国审计机关人员素质、结构在一定时期内会制约我国政府绩效审计的发展。

从审计三方关系人来看,应进一步推进民主政治,提高公民的民主意识和政府的受托责任意识,并大力提高审计人员的调查研究能力,扩大政府绩效审计的需求和供给。

(二)审计环境的影响

首先,现行预算体制和政府会计模式不利于政府绩效审计评价标准的确定,不利于提供政府真实完整的会计信息,影响了政府绩效审计的发展。我国现行的“基数加增长”预算模式,固化了不合理的财力配置,这种预算管理模式不利于预算执行部门业绩的考核,可能会导致鞭打快牛和腐败的现象,更为重要的是很难确定政府绩效审计的评价标准。“基数加增长”预算模式最大的缺陷在于各个部门与预算审批机关之间是一种“讨价还价”上的博奕关系,不符合公平和效率原则,是一种“软预算约束”;政府绩效审计发展较快的国家,大多推行绩效预算和权责发生制政府会计,部门取得拨款的多少取决于“干多少”而不是“叫多少”,制订预算时就确定产出标准,按照绩效和成本多少来确定每笔预算拨款,并设定了绩效指标,为评价预算分配的合理性和绩效审计提供了标准,是一种硬化了预算约束,有利于政府绩效审计的发展。

其次,受托财务责任的履行情况,影响了开展政府绩效审计的基础。政府能否规范资金的使用,严格遵循财经法纪责任,并及时正确的出具财务报告是政府开展政府绩效审计的前提。较典型的政府绩效审计模式是结果导向的审计模式,这里的结果往往是财务结果,政府绩效审计往往建立在相关资料尤其是会计资料真实性的基础之上。如果“钱哪去了”,都搞不清楚,就很难谈“花钱的效果”。在我国,现行的现金制政府会计模式不利于搞绩效预算,难以真实反映政府的财务状况。

审计环境的改善涉及到方方面面,需要一定的时间,需要全社会的努力,我们可以采用“拿来主义”,积极借鉴国外的预算和会计模式;同时也要意识到,合规审计是绩效审计的基础,但也不能认为合规审计搞不好,绩效审计就不能搞。因为绩效审计可以通过解剖麻雀,分析财务问题的原因,提出解决对策,两者可以相互促进。

(三)相关理论和实践储备

审计学与会计学是两个不同的学科,绩效审计是审计区别于会计的重要证据。绩效审计作为审计学的重要分支,是建立在其他学科基础之上的。绩效审计的主要职能是评价,更需要其他理论的支持。

首先,相关管理理论和实践滞后,影响绩效审计理论的发展。政府绩效审计是对非营利组织管理会计的再认定,而目前我国对管理会计的研究和应用仅局限于企业,在非营利组织管理会计方面,研究还很滞后,非营利组织决策的科学性难以保证。使得绩效审计在审计非盈利组织决策时缺少科学的理论工具。绩效评估理论作为绩效审计的基础也影响绩效审计的发展。在国外,平衡计分卡、标杆管理等绩效评估理论不仅在企业而且在非营利组织广泛应用,而在我国,这些理论和方法仅仅停留在介绍阶段,作为审计人员尤其是审计干部对这方面的知识还比较缺乏,影响了绩效审计的发展。

其次,绩效审计理论研究滞后影响了绩效审计实践的发展。相对于会计而言,审计理论研究严重滞后,相对于合规审计理论而言,绩效审计由于产生较晚,理论研究更是滞后,到目前为止,关于绩效审计理论研究的著作很少;在很多方面都是在借鉴合规审计理论,没有形成完整的理论体系。

    二、我国政府绩效审计实践的若干认识问题

理论来源于实践,可以解释和预测实务。绩效审计在我国产生较晚,还处于探索阶段,学者们对绩效审计实践的认识也还不够深入。

(一)政府绩效审计的目的

很多人认为绩效审计的目的就是提高组织绩效,降低运行风险。实际上绩效审计能否提高组织绩效,降低风险取决于被审计单位对审计建议的态度,审计建议与审计评价标准密切相关。绩效审计与传统审计不同,绩效审计不论是评价标准的获取和选择,还是审计意见的提出都具有协商性。如果被审计单位不认可绩效审计评价标准,审计机关的审计建议可能得不到执行,这个审计项目就是失败的,即使被审计单位接受了审计建议并进行了改进,受审计人员能力的影响,审计建议也未必能促进组织改进绩效,降低运营风险,绩效审计本身也存在审计风险。因此,绩效审计只能是一定程度上帮助促进组织改进绩效,帮助促进组织降低风险。当然,绩效审计发挥作用离不开审计人员高素质地界定、分析和解决问题的能力。

(二)政府绩效审计的范围

我国《审计法》授权审计机关“对财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法、效益”开展审计,是不是意味着审计机关只能以“公共资金”运用为主线开展审计呢?资金是一种形式,公共资金支出的载体可能是项目、某一管理活动、某一公共职能的实现或者某一相关经济政策的执行。对公共资金开展绩效审计,具体可以体现为对公共资金的分配、使用和管理审计,对项目(包括投资项目、建设项目)的决策、内控、效果审计;还包括对公共政策执行过程、执行效果的审计。随着政府角色的定位与财政职能的演进,国家审计的客体由公共资金转向公共产品,公共产品供给主体的多元化,也要求国家审计不能仅关注公共资金的使用,还应该关注市场或者社会提供的其他公共产品。

(三)绩效审计方法

广义的绩效审计方法与审计程序密切相关,伴随着绩效审计程序的每一个环节,包括选择审计项目的方法、规划审计工作的方法、设计审计工作量的方法、获取审计标准的方法、获取审计证据的方法、进行审计判断的方法、对审计事项进行分析评价的方法等。狭义的绩效审计方法主要指审计技术方法,包括审计取证和审计评价方法。对于财务(合规)审计而言,其职能主要是监督,审计过程主要是通过取证获取“是然”信息,而后将其与“应然”(会计标准)相比较,然后做出是否“真实、公允、合规”的结论,因此,财务(合规)审计方法主要是取证方法,相关审计准则中一般也只规范取证方法。由于绩效审计的标准不具有强制性,且审计机关的独立性有限,因此绩效审计的职能主要是经济评价和建议。要实现这一职能,审计人员必须从体制、机制、管理和技术等多层面进行分析以发现现象背后的深层次原因,在此基础上运用审计判断,采用定量和定性方法进行综合分析评价,提出可操作性建议。当然,在取证方法方面,财务(合规)审计方法和绩效审计方法有一定的交叉,但使用频率不同。主要是因为财务(合规)审计对证据的要求更高、更严格、更准确、误差更小,因此经常运用核对、复算、盘点、函证等方法获取审计证据;绩效审计对证据的要求相对宽松一些,因此可以运用审阅、座谈、访谈、第三方信息、比较、统计分析等方法。

(四)绩效审计评价标准

绩效审计评价标准是评价被审计单位或项目绩效好坏的标尺。首先,必须明确的是,绩效审计评价标准是根据绩效审计目标确定的,在绩效审计方案中,绩效审计评价标准应该围绕绩效审计目标体系来设置,绩效审计评价就是针对具体目标(往往是影响目标实现的关键成功因素)得出结论,这种目标体系可以采用类似“问题分析法”的方式来确定,其次,绩效审计评价标准不一定非得需要一定的量化指标,是否需要量化指标取决于绩效审计目标,绩效审计评价标准分为指标导向、流程导向、决策导向等三类,只有指标导向型评价标准才可能需要一些指标,其余三类可能不需要指标来评价。另外,指标导向型绩效审计评价标准除了要设置评价指标外,还应该包括这些指标依托的目标体系和每个指标的目标值,当然,这些指标可以是定性指标也可以是定量指标,如果是定性评价指标的话还应该包括绩效等级描述。实务中,指标导向绩效审计也有些领域会用到定性指标评价,因为像公平、影响、潜力、决策能力、服务意识等领域很难设计定量指标。

    三、我国政府绩效审计的未来发展

(一)探索专题绩效审计,参与政府绩效治理

政府绩效按照层次可以分为政府绩效、政府职能绩效、政府领域绩效、政府部门绩效和岗位人员绩效。其中政府职能绩效可以分解为政府领域绩效,政府领域绩效可以分解为政府部门绩效。政府职能绩效和政府领域绩效是链接宏观政府绩效和微观政府绩效的桥梁,开展专题绩效审计可以理解为审计机关参与政府职能绩效和政府领域绩效的重要方式。

深圳市审计局和青岛市局是我国绩效审计开展较早,并卓有成效的地方审计机关。近年来,两地审计机关不约而同地开展了分行业、分领域的专题绩效审计并作为绩效审计的发展方向。专题绩效审计通过建立不同主题特征的绩效审计单元,完善绩效审计工作体系,深化绩效审计内容,将审计内容拓展到政策(制度)、决策、运营、管理、风险等宏观层面,可以提高系统地绩效治理信息,进而提高政府相关部门绩效管理和工作水平。

(二)围绕公平正义,推进政策审计

审计机关开展政策审计的范围主要有三个方面:一是涉及经济领域和社会领域的政策执行情况,包括财政政策、金融政策、投融资政策、产业政策、农业政策、土地政策、环保政策、教育政策、科技政策、社会保障政策执行情况。二是涉及国家财政收支的其他各项政策执行情况,如由国家财政资金保证实施的外交政策和文化政策的执行情况等。三是根据各项政策间的相互关系,审计机关可以审计某一单项政策的执行情况,如非税收入执行“收支两条线”政策情况;也可以审计相互联系的一揽子政策执行情况,如扩大内需政策执行情况等。

审计机关尤其是审计署应该大力推进包括政策执行过程和政策执行效果为主要内容的政策执行审计,揭示政策执行过程中存在的问题,在深入分析原因的基础上提出切实可行的建议,促进实现公共政策目标和不断完善公共政策,充分发挥审计的“免疫系统”功能,维护国家经济安全,促进经济社会健康发展。进一步加大对中央“八项规定”落实情况审计力度,重点检查会议费、招待费、出国费和公车购置费等安排使用情况,揭露和查处严重铺张浪费、财政资金损失、国有资产流失、重大资源毁损及效益低下等问题,促进勤俭节约,促进把宝贵的财政资金用在“刀刃”上,促进不断改进工作作风。地方审计机关应围绕权利公平、机会公平和规则公平,大力推进政策公平性审计,帮助实现公共服务均等化。“确定现行政策中存在的体制上的不公平因素,并建议进行相关体制改革,提出法律修正案,以消除不公平”是政府审计机关的一个重要职责。在现行财政体制下,地方政府绩效审计应关注是否存在“与民争利”的政策。

(三)推进民生绩效审计,促进和谐社会建设

民生问题是人类生存发展的根本问题,关系人心向背和政权更替。我国地方政府官员的治理模式类似于“晋升锦标赛”,这种模式形成了地方政府官员的过分关注“GDP”的畸形绩效观,地方政府忽略了教育、医疗等关乎民生但难以量化的指标,忽略了群众的根本利益,导致政治信任的流失。民生领域主要包括与民生有关的教育、医疗、社保、就业、住房、食品药品安全、基础设施建设、三农等领域。维护人民根本利益是国家审计的宗旨,开展民生审计是公共受托责任的题中之义,因此,地方审计机关应大力推进民生审计。

首先,推进民生资金绩效审计,确保民生资金安全完整。有重点地选择对社保资金、菜篮子工程建设资金、促进再就业专项资金、住房公积金、文化产业资金、慈善资金、职业教育资金、储备粮专项资金、农村劳动力素质培训及转移经费等民生资金进行审计,大胆揭露和查处各种违规违法、损失浪费及损害群众利益的问题,对管理制度的健全,资金的规范管理和使用,以及公共权力的监督与制约,起到重要的审计监督作用。其次,推进民生政策审计,确保惠民政策落实到位。以促进民生政策的落实和改进完善为目标,围绕民生政策措施的执行情况和重大决策的落实情况,充分运用审计手段,解决制度性、政策性问题,积极探索民生政策跟踪审计。第一时间跟进政府关心、社会关注的热点、难点、焦点民生政策问题,及时发现苗头性、倾向性、普遍性问题,边审计、边整改、边完善,在过程中发现,在过程中纠正,在过程中完善,使问题能够及时得到有效解决,弥补传统事后审计的滞后性。通过对民生政策的过程式审计,揭示和反映政策不到位、政策目标未实现等问题,关注政策的知晓度、政策执行力、影响力、公平性、覆盖面,促进政策更加完善,管理更加规范,使民生政策真正为民、惠民、利民。最后,推进民生工程的审计确保民生项目惠民享民。开展经济适用房准购对象、公共文体活动设施管理使用情况、保障性住房和农村住房建设情况、食盐专营政策执行情况、水资源及城市供水企业绩效情况等民生项目的专项审计调查和审计。对一些不合理、不公平、不经济的现象,充分利用审计的特殊地位,代表民生利益,反映民生诉求,向国家管理机关提

(四)加强绩效审计“人、法、技”建设,提高审计机关前瞻能力

首先,要着力加强政府绩效审计队伍建设。绩效审计是一种专家行为,审计机关的前瞻能力要求审计人员大力提高调查研究的能力,当前环境下,应严格执行“八不准”等审计纪律,全面落实中央“八项规定”,提高审计公信力。未来应当通过招聘、在职培训、离岗培训以及资格证书等形式,建设绩效审计队伍。其次,明确政府绩效审计的法律地位。力争在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律定位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式加以明确,完善审计法律体系。以《国家审计准则》为基础,制定《政府绩效审计指南》,以形成系统的、完整的和操作性较强的政府绩效审计规范体系。最后,积极探索政府绩效审计技术方法。从绩效评估、面向未来的前瞻性评价、吸收多元主体目标利益在内的效果性评价等角度,开展政府绩效审计技术方法的创新。通过绩效审计信息化的建设,全力打造一个现代审计的高技术平台,不断探索应用计算机网络下的绩效审计新途径、新方式方法。

在现行的行政型审计体制下,审计机关还应该在提供前瞻信息方面有所作为。比如在政府在修订重大政策前,审计机关可以运用前瞻性评价综合法对其可行性、成功的可能性进行评价,给予决策者有用的前瞻信息。这可以极大的提高资金的使用效率、避免滥用。实际上我国审计机关在这方面已经有了初步的探索,如浙江省审计厅开展的就业及其再就业税收优惠政策专项审计调查,就是在相关政策制定(或修订)前审计机关发挥前瞻能力的重要体现。



[1] 随着受托责任由受托财务责任、报告责任向受托管理责任、报告责任发展,政府审计由合规性审计向合规性审计和绩效审计并重发展。