第九章 国家治理与国家审计的国际比较

 

第九章 国家治理与国家审计的国际比较

 

    本书第一章至第三章分别阐述了国家审计产生的法理论、政治论和文化论基础。无论一国选择什么样的政治制度和发展道路,作为政府管理重要监督手段的国家审计制度都是嵌入在国家的政治制度之中。但由于各国的治国理念不同、法律完善程度不同、政治成熟度不同、文化根基不同,使得各国国家治理导向下的国家审计制度嵌入在政治制度中的结构点有所不同,即国家审计产生的基础、模式以及演变规律等都有较大差异。根植于各国法理、政治和文化基础上的国家审计制度对于中国的国家审计发展无疑有着重要的借鉴意义。

第一节 英美的国家治理与国家审计

英国是国家审计立法模式的开拓者,其国家审计的产生可以追溯到中世纪,而国家审计的发展与其政治结构的变迁是密不可分的。英国的国家审计并非一开始就有其独立的地位,而是随着政治结构的变迁、统治者在管理国家过程中对监督职能需求的增强逐渐形成和发展起来的。美国国家审计制度与英国国家审计制度的相似之处在于两者都推崇立法思想,英国是国家审计制度立法思想的发源地,而该思想则是在美国得到完善并逐渐成熟。

     一、英国的国家治理与国家审计

英国国家审计制度从萌芽到正式确立大概经历了八个世纪之久,从11世纪中叶一直到19世纪六七十年代,在这八个世纪间,英国国家审计制度安排的变化与英国政治制度的变迁和国家治理的改革是相对应的,是随着国家治理需求的变化而变化的。

(一)英国国家审计制度的产生

英国的议会制度这一资本主义国家政体的雏形,使其能最早建立资产阶级立法模式的国家审计机构成为可能。

1.英国国家审计制度的雏形——英国议会确立前­

议会是英国政治的中心舞台,是英国的最高立法机关。政府从议会中产生,并对其负责。英国的国会为两院制,由上议院和下议院组成。从形式上看,英国议会最早可以追溯到盎格鲁-萨克逊时期的贤人会议和诺曼底时期的大会议Magnum Concilium,而在亨利二世时期形成的大议会实际就是近代英国议会制度的起源。贤人会议、大会议和大议会都是为国王服务,协助国王进行国家的管理。

财政管理是国家管理的重要组成部分,而英国王室的财政制度创立于威廉一世时代(1066—1087年),到亨利一世统治时期(1100—1135年),财政部门发展成为专制政权的重要组成部分。财政部设有上院和下院两个机构,上院主要负责管理王室收支,审查下院编制的会计账薄,以及处理财务方面的纠纷;下院则主要负责处理王室收支和编制王室会计账簿。为了应对上院的审查以及防止差错和舞弊,下院设立三个王室会计账簿的内部牵制制度,三个账簿要经常进行核对,并且每年进行两次会计报告。这一内部牵制制度可以说是英国国家审计制度的雏形。可以看出,此时英国的国家审计仅是王室财政制度的一部分,履行对王室收支的监督职能,不具有独立地位。

2.英国国家审计制度的政治基础——《大宪章》与议会。

英国人民以他们的“自由”为豪,并认为他们可以掌握国家的命运,而“自由”则最早是在贵族与国王的斗争中确立的,斗争留下的最重要成果就是大宪章和议会。《大宪章》Magna Charta签订于1215615,是英王约翰在封建领主的强迫下签订的。该文件的签订将英王原有的批准国家赋税、监督国家财政的政治权利移交给了议会,并明确了一个原则,即国王的权力应受到某种制约,而国王也应在议会的控制之下,即“王在议会”,“王在法下”。《大宪章》的签订为英国现代审计的出现奠定了政治基础。

除《大宪章》外,议会也是贵族与国王斗争的产物,贵族为维护自己的特权,限制王权,迫使国王成立了议会,参加者有贵族、教士、骑士和市民的代表。1258年,《牛津条例》的签订限制了王权,规定国家权力由贵族操控的15人委员会掌握。1265年,召开了第一次议会,这标志着英国议会的产生。正是这一制度的成立,为英国现代审计制度的形成再一次奠定了政治基础。

3.英国国家审计制度的发展历程——“光荣革命”。

议会确立后,英国王室和议会之间不断发生着权力之争,彼此在国家管理权力上呈现此消彼长的情形。在权力的不断牵制中,1642年,查理一世与议会间拉开了内战的序幕。这场王室与议会之间的内战以议会在1688年“光荣革命”中的胜利而告终。

在长期的斗争中,英国国家审计制度的安排也随着王室和议会间权力的变化而发展和变化着。1314年,英国政府在财政部内设立了国库审计师(Auditor of the Exchequer),并任命了第一任国库审计长(Comptroller General of the Exchequer),主要负责监督政府支出。1559年,伊丽莎白女王设立预付款审计师(Auditors of the Imprest),正式负责对国库支付款项行使国家审计权,后来其职能被1785年《更好地检查和审计本国王公共账目法案》创立的公共账目审计委员会所取代。这一阶段英国的国家审计主要侧重于对政府和国库收支的监督。

4.英国国家审计制度的发展历程——议会主权真正成形。

在英国的发展历程中,审计作为监督职能的手段一直以不同的形式存在着,《大宪章》的签订和议会的成立为英国审计制度的发展奠定了良好的政治基础,而“光荣革命”再次明确“议会至上”的原则进一步加速了英国现代国家审计制度的成形。

168910月,议会为限制国王的权力和保障议会的权力颁布了《权利法案》Bill of Rights。在这一体系中,国王成为虚悬的职位,议会负责立法,内阁负责行政,政府对议会负责,议会受选民制约。从内涵上看,在这一系统中,选民的意志影响国策的制定,因此这是一种向下的权力结构。从此,一个由国家最富有的个人组成的团体——议会,统治着国家。而在这样的政治制度基础上,英国率先站在了国家审计现代化的起点上。

虽然英国建立了一个具有民主内涵的政治结构,但权力实际上还是掌握在少数人的手中。在实际发展中,不民主的手段使得议会成为寡头统治的工具,而古怪的议会选举制将向下趋向的民主制翻转了过来。虽然国王的权力受到的很大限制,但在议员选举、左右内阁成员态度、解除大臣职务等方面还享有相当大的权力和影响力。因此,议会,尤其是下院的职能和权力还很有限,真正意义上的议会主权是1832年选举改革以后实现的。而英国的国家审计在光荣革命后近150年中,即议会主权的真正成形之前,也同这政治结构一样,在历史的曲折中跌跌撞撞的前行。

为了更好的监督国库的收支,1785年,根据《更好的检查和审计本国王公共账目的法案》,取消国库审计官,组建五人审计委员会,审计委员会拥有审查各部门公共账目的最大且最严格的权限。议会主权真正成形之后,从1834年开始,国家又增设国库审计长办公室,与已有的公共账目审计委员会合作,共同负责政府款项的审计监督。同时,规定审计长系终身职务,不得兼任议席,且需经两院决议才可令其退职,从而保障审计长不介入任何政治纠纷,能以超然地位行使监督职权,更好的保护人民的利益。

发展至此,国家审计权几乎都配置给行政机构行使,议会虽然控制着国家征税权,但其对国家支出的控制与审核的力度却仍很脆弱。而此时的审计监督制度还是附属于财政部,是财政部的自行审核,议会在其中的监督作用是间接的,而不是直接的。因此,此时的国家审计实际上是政府部门的内部审计,不具有独立地位。

(二)英国国家审计制度的确立

1707年,英格兰王国苏格兰王国合并,大不列颠联合王国成立。之后,在1744年至1815年间,英国与法国发生了多次殖民地争夺战,而这期间,对于军队开支的监督要求也逐渐被提上议程。1831年,詹姆斯·格雷厄姆先生James Graham出任海军大臣,他极力主张对海军部的支出预算与实际发生数进行调查,并每年向下院报送决算报告。1832年,议会通过了《海军账目法》,要求海军部每年应向下院报送决算报告。

1837年,维多利亚女王继位,在她在位的64年间,英国加大侵略扩张力度,在世界范围内建立和占领了无数殖民地,而这一时期是英国最强盛的所谓“日不落帝国”时期,英国历史上称为“维多利亚时代”。维多利亚在位的60余年正值英国自由资本主义由方兴未艾到鼎盛、进而过渡到垄断资本主义的转变时期,经济文化空前繁荣,君主立宪制得到充分发展。

随着战争的继续,1946年,《海军账目法》中的规定与做法推广到陆军和军械所,而到19世纪60年代,需经下院审查的会计账目愈来愈多,但是议会的大多成员并不具备审查会计账目的能力,而正是不断增长的审查需求,催生了成立独立专业审查机构的需求。1856年,下院设立公共资金委员会,并提出议会须设立独立的审计机构审查公共资金的使用情况,并且这种经济监督应普及到所有行政机构。这一提议加速了英国国家审计的独立,使其在1861年成为现实。在格莱斯顿主持的公共财政改革期间,英国议会下院于1861年设立决算审查委员会,专门负责对决算进行审查并向议会报告。这一机构的成立意味着英国的国家审计逐渐从财政部门分离出来,这也象征着国家审计在国家治理过程中开始有一定的独立地位。

1866年,议会又通过了《国库和审计部法案》(Exchequer and Audit Departments Act),它的颁布为英国现代国家审计制度奠定了法律基础,也标志着英国国家审计制度的正式确立。《国库和审计部法案》第一次在法律上明确了国家审计代表议会对政府收支的审查与控制,是现代国家审计独立于行政部门真正的开始,也标志着立法型国家审计权的配置模式的形成,如图1所示。该法案设立主计审计长职位,主计审计长代表议会且独立于政府之外。1867年,根据《国库和审计部法案》成立了国库审计部,与主计审计长共同对政府部门和公共机构进行审计。

 

1 英国的国家审计权配置模式

资料来源:胡贵安. 英国国家审计制度变迁及其结构功能分析,中国审计网,http://www.iaudit.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=114283

(三)英国国家审计制度的改革

19世纪70年代至20世纪70年代间,英国不断的扩张自己的殖民地,并参与了第一次和第二次世界大战。在这期间,虽然英国的殖民地在不断变化,但其国家治理结构上并没有多大的变化,而与国家治理相辅相成的国家审计制度也未发生多大变化。在这近一个世纪的时间内,英国国家审计最大的发展在于决算审查委员会职能的变化。成立伊始,决算审查委员会的主要职能在于审查公共资金的开支,经过与海陆军在审查职能上的不断斗争,至20世纪初,决算审查委员会的职能扩大到了审查开支是否明智、诚实和经济。这一职能的扩大实际上加强了审计机构对经济的监督。

虽然决算审查委员会的职能有了突破性的改变,但是各种陈规旧制以及被审查部门为了各自利益与审计部门间的斗争束缚和阻碍了国库和审计部的手脚。而英国传统公共经济责任制的停滞不前,在很大程度上也影响到了英国国家审计的发展。

20世纪70年代,政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机和合法性危机,撒切尔夫人一上台就大力推行行政改革,英国政府经营活动也发生了巨大变化,此时英国对公营部门经济责任进行改革的呼声越来越高。国家审计的改革也随着经济责任的改革提上了日程。争论的内容是针对扩大国家审计的作用,而侧重点则在主计审计长的作用上。多次的争论和论证后,1980年政府发表了关于主计审计长的作用的绿皮书,并与1981年发表了名为《主计审计长的作用》的报告书。绿皮书和报告书在一定程度上扩大了国家审计在英国的作用,但这两份文件上的还都只是建议,不具备法律性质。后又经过多次的争论和修改,议会于1983年通过了《国家审计法》新法案,并与1984年开始实施,而原来国库和审计部的名称也停用并改为国家审计署(National Audit Office)。

 直到此时,英国立法型国家审计权配置模式的创建过程才得以最终完成。虽然《国库和审计部法案》的颁布已确立了英国立法型国家审计权配置模式的形成,而这仅仅是整个建设过程的开始。因为在这之后的近一百年时间内,主计审计长和国库审计部受到行政机关特别是财政部的牵制和影响,没办法进行有效的行政控制,并真正为立法机关服务(White &  Hollingsworth, 1999)[1]

(四)英国国家审计制度的发展

1979年至1997年间,英国一直由保守党执政;1997年大选,工党成为执政党,并一直延续到2010年;2010年英国大选,选举结果,出现自19742月以来首个悬峙国会,最后保守党与自民党达成协议,组建65年首个和平时期的联合政府。保守党执政期间,进行了较多的机构分化改革,而新工党认为,正是这样的国家机构过度分割化导致中央政府已经失去了在许多不同的政策领域中,去找到一种更加整体化的政策方案,工党执政后面临的最大问题就在于中央政府控制和协调能力的缺失。于是,新工党开始重新构建英国传统的西斯敏斯特模型并且赋予了其新的含义。新的西斯敏斯特模型强调中央政府的权威性,行政自治权的授予,通过“目标机制”,“规则”以及“直接的政治干预”,重新增强中央政府的控制与协调力,公务员可以自由选择政策执行的方式,但是最终要达到中央政府所设立的“目标”。

新工党的目标是政府能提供更好更有效的公共服务,为此他们重新构建国家的核心执行机构,并且创立了首相执行中心。同时,新工党政府还创造了一系列的特别机构,其目的是跨越部门界线,提供一系列的咨询来源,更重要的是通过这些机构增强中央的控制力。在管理方式上,工党政府同时运用审计与目标管理的方式来增强中央政府对一些代理机构和政策执行机构的控制力最为重要的控制工具为工党政府建立的公共服务协议

19831月,英国通过《国家审计法案》,英国国家审计的机构和职能才都拥有独立地位,英国国家审计也进入一个新的发展阶段。《国家审计法案》三部分的各项规定中强调了主计审计长的独立性,将审计机构的职能延伸到经济性、效率性和效果性的检查,同时限制了财政部的干预权限。

2000年通过的《政府资源与会计法》(Government Resources and Accounts Act)进一步扩大了国家审计权监督内容的范围。在强势的议会的影响下,国家审计机构在代表国会与纳税人履行对政府使用公共资源的监督以及促进公共服务提高绩效等方面一直发挥着重要作用

自《国家审计法案》颁布以来,英国的国家审计制度在其现代自由型市场经济体制和逐渐完善的议会至上的君主立宪制的政治体制下,不断增强其监督和服务的能力,同时也在不断提高国家审计在国家治理中的战略地位。这在新工党执政时期有很明确的体现。

现在,英国国家审计制度的实施和发展主要体现在国家审计署的职能、权力以及所提供的服务上。现在英国国家审计署(NAO)的主要职能是为议会审查各政府部门的公共资金使用情况,同时帮助各级公共服务部门提高服务能力。随着经济社会的发展和政治结构的调整,NAO的责任也在不断调整和扩大。除了过去的审查对象外,还需审查改革后的金融监管体制下的各组织(如金融管理局),以及帮助改进地方政府的工作,如编制审计实务守则。

英国《NAO2013-142015-16战略规划》阐述了未来三年内NAO的发展战略和具体规划。该规划中所制定的战略除了提高NAO自身的能力以及服务效率外,更主要的是辅助国家发展目标的实现和应对环境变化带来的挑战。报告中说到:

“未来三年,公共服务环境将发生巨大的变化。为降低赤字刺激经济增长,公共服务面临着前所未有的挑战。NAO需要在更少的资源支持下使战略职能集中化和专业化,同时还需管理好不同的服务结构。服务结构的差异源于各政府部门工作方式的不同,使用技术的不同。而这些不是制定未来战略的背景,而是驱动力,会影响到NAO的所有工作。”

基于大环境的变化,以及应对环境变化的挑战,英国NAO设定的战略目标如图2所示。

管理账户

改善公共服务

发展和应用知识

提供高质量服务

增强NAO影响力

2 NAO目标和战略任务

资料来源:http://www.nao.org.uk/about-us/role-2/what-we-do/our-strategy/

规划还指出,NAO的工作要与政府战略中心的发展紧密联系,NAO需具备敏锐的洞察力使得所提供的服务能与时俱进。在具体操作中,NAO需要做到的是能够快速、灵活的对议会的关注点以及政府部门优先性的变化做出反应,同时应对政府部门不断一体化的特点。NAO永远代表纳税人进行审查,并作出独立、公正和权威的评估。NAO还将继续其在衡工量值和其他方面的研究,此举目的除了提高NAO的审查能力外,还将为政府在发展经济和创新过程中的规划,信息管理和危机管理方面提供参考意见。

从英国国家审计的整个发展历程和国家审计功能的扩展可以看出,英国国家审计的发展与英国政治结构的变迁是密不可分的,同时,国家审计的改革还受其特定的文化背景、经济发展状况和英国整个大环境的变化的影响。英国的国家审计从最初隶属于财政部监督王室支出,到监督特定政府部门的支出,到成为独立的部门监督所有政府部门的支出,再到现在不仅是监督支出,还为如何充分有效的利用资源提供建议,国家审计在国家治理中的重要性在不断提高,其不再仅仅是国家治理的一个监督工具,而是上升到了国家治理中的战略高度。

     二、美国的国家治理与国家审计

美国国家审计制度是随着美国独立战争的爆发和政治改革的推进而产生的,在一定程度上,可以说美国的国家审计制度是独立战争和政治改革的产物之一。与英国国家审计制度的发展相似,美国国家审计制度的发展与美国政治结构的变化是紧密相关的。

(一)美国审计制度的产生与发展——独立战争

177674大陆会议通过了《独立宣言》,宣告了美国的诞生。经过北美人民的艰苦抗争,终于在1783年迫使英国承认美国独立。独立战争使北美十三个州挣脱了英国殖民主义的束缚,成为独立自主的资产阶级民主共和国。

基于英国资产阶级革命的成功经验和孟德斯鸠等的分权与制衡理论,美国的政治改革家们认为,美国必须在民主政体的建设上彻底地、充分的贯彻执行立法、司法和行政三权分立与制衡的原则。与较为先进的民主程序相比,美国的国家审计起步阶段并没有找到合适的方式,而是走了不少的弯路。美国在1775年独立战争期间就出现了审计这一职能,当时大陆会议适当的配备了专员负责财政会计和审计业务,以充分有效地利用有限的财政资源1781年,为了增加财政收入、支援前线,又改设财政监督官。战争结束,美国立宪政体确立后,1789年,美利坚合众国联邦宪法正式生效,这是世界上第一部较为完整的资产阶级成文宪法,奠定了美国政治制度的法律基础。基于这部宪法的精神,同年美国国会通过了设立财政部的条例,规定财政部内应设立审计(Auditor),负责审计各行政机构提交的全部会计账簿,检验其收支的合理性和正确性,财政部则需要受国会的监督。

随着美国行政机构和各机构职能的不断完善,除财政部外,其他机构也先后开始配备审计官。1792年,建立邮政机构,由邮政总监受理各邮政局长的会计账目,由财政部进行终审。同年,在陆军部内设立审计官,在国会指拨陆军经费的范围内,陆军部长若要动支国库金,须经审计官的批准。1798年,设海军部审计官,其职责与陆军部审计官相同。1795年,美国国会进一步扩大了财政部审计官的职权,所有管理、使用联邦财政的部门均有义务将会计账目和凭证提交给审计官审核。

(二)  美国审计制度的发展——南北战争

在南北战争前后的几十年间,美国国家审计制度的变化在于满足政府机构和各机构职能变化的需求。国家审计在这期间的发展主要有:1817年,国会通过公共账目迅速结清条例,财政部审计官的人数达到五名,以满足日益增加的合众国会计业务检查的需要;1836年,随着邮政部组织条例的修改,对邮政审计制度进行了相应的改进,特设邮政审计官,称为第六审计官;1849年,设关税监督,与财政部第一审计官共同分担第一主记长的一部分任务。

(三)  美国审计制度的发展——进步时代

19世纪90年代到20世纪20年代的这段时间在美国历史上被称为进步时代,这是美国国家建设历史上至关重要的时期, 是一个关键性的国家治理转折时期。19世纪初,美国开始工业化,19世纪中期以来,在自由资本主义的推动下, 在短短的几十年间, 美国的经济快速实现了工业化, 呈现出高速的经济增长, 创造了前所未有的经济繁荣, 美国也从一个农业社会快速地转变成一个工业社会。而其有限政府[2]的国家治理结构不仅不能有效地解决经济和社会变迁带来的各种新问题, 而且其本身似乎越来越成为问题的一部分。

放任自由主义影响下的有限政府,以及政党政府[3]的现象阻碍了美国社会的进一步发展。在进步时代,美国人的政治理念发生了变化,随后的改革在制度建设层面主要追求三个目标:(1)政治上,颠覆政治党魁政治机器的影响使公共官员更加直接地对公民负责, 激发民主制度的活力2)行政上,改革政府的运作机制和方式, 提高政府的效率, 建立更加对公民负责的政府;(3经济上,将大型企业置于公共控制之下对市场进行管制, 保护农民、工人、小业主和消费者的利益。

在整个进步时代各项改革中,关于国家审计制度安排的改革主要发生在进步时代改革的初——19世纪90年代初期和改革的末期——20世界20年代。1893年,克里·克雷柯雷尔委员会成立,并于次年通过“克雷柯雷尔条例”,对会计和审计制度进行改组。该条例撤销了第一、第二主计长及其助手,以及关税监督,另设财政部主计长和副主计长,将原来第一至第六审计官改名为财政部审计官、陆军部审计官、海军部审计官、内政部审计官、国务部审计官和邮政部审计官。该六名审计官在财政部长的领导下,对各部进行事后经济监督。虽然与之前的审计制度相比,该制度已有不小的进步,但此时的审计职能仍隶属于财政部,缺乏独立性,致使审计监督不力。原因之一在于美国此时的行政权相对比较分散,而且此时还处于有限政府时期,政府的职能并不突出。

随着改革的推进,美国的民主政体与这种财政的行政监督制度间的矛盾不断涌现。同时,为了实现政府运作机制改革和更好的为人民服务的改革目标,美国的一些政治家认为国家审计职能应从财政部移至行政权以外的独立机关,直接向国会负责。经过几番的讨论,国会最终于1921年颁布了著名的《预算和会计法案》。根据该法案,在国会之下设立独立的国家审计机构——会计总署(General Accounting Office,简称GAO),同时撤销财政部的主计长和审计官,并将这两项职权全部移交会计总署。

GAO是美国的立法机构,独立于行政部门,在国会的领导下,承担监督联邦政府预算,制定审计标准,监查政府机构工作效率,评价国有企业的经济效益等职责。GAO致力于建设一个政府,这一目标反映在GAO的核心价值观(问责、公正、可靠)中。GAO除了倡导提高透明度以及建设良好政府的原则之外,没有其他目的。除了审计总署外,美国各州也建立了相对应的审计机构,以监督地方政府的财政收支。由于美国是联邦制国家,各个州拥有很大的权力,审计总署与各州、地方的审计机构不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。但是,根据需要,相互之间可以开展审计业务交流与讨论。

(四)  美国审计制度的发展——第二次世界大战

在美国历史上,紧跟“进步时代”之后,1929—1933 年美国就爆发了经济危机,随后罗斯福上台,实施新政。新政旨在克服危机,其主要内容可以用R”来概括,即复兴(Recovery)、救济(Relief)、改革(Reform)。新政的实施,政府对经济的干预日益增强,政府机构变得比以前庞大,财政支出规模急剧增长,国家治理机制发生了重大变化,对美国国家审计提出了新的要求。

从审计署成立时起到40年代中期,美国审计署的工作重点在于履行法定的职责,即通过检查政府部门送检的凭证,重点检查政府的财政支出是否合法、恰当,也称之为凭证检查时期。而随着改革的推进,至1945年,美国政府拥有101家大型公司。在二战期间,这些公司缺乏财务控制且效率低下,哈里·伯德负责的委员会认为公营公司也应接受GAO的审查。为此,国会在1945年颁布了《政府公司控制法案》,进一步明确审计总署的审计对象包括除总统办公室和中央情报局外的联邦各政府部门、所属的企事业单位以及使用国家财政的有关事项。最大的特点是,审计署开始审查政府的全资法人和参股法人,以检查其经济效益。

《政府公司控制法案》是一座重要的里程碑,预示着美国国家审计工作的重点将转向经济性、效率性审计和综合审计上,为GAO输入了新的思想和实践。1950年,美国国会出台《预算和会计程序法案》,再次通过立法为GAO工作模式的转变提供支持。该法案促使美国GAO把注意力转移到制度设计、制度建设、制度维护层面,为确保GAO由凭证检查向综合审计转变提供了坚实的法律基础,反映出美国国家审计通过制度建设来预防腐败的开始。

(五)  美国审计制度的发展——1960s-1990s

1966年,美国审计长斯塔茨推动了审计总署的大改革,将审计的重心从财务审计向绩效审计转变。1970 年《立法机关重组法案》授权GAO对联邦项目成本和收益进行评估和分析。据此,美国审计署需要对联邦政府的一些项目进行评估,美国审计署开始开展绩效审计。

随着全球经济的发展和全球化的推进,美国国家审计的侧重点和审计机关的职责都发生了转变。1978 年的《监察长法案》出台之后,联邦政府各部门陆续建立了监察长办公室,加强内部监督和审计,为GAO减少财务收支和合法性审计,把更多的人力投入项目评价工作创造了条件。到了20 世纪80 年代,美国审计署开始对政策进行评估,在注重发挥确保问责制这一功能的同时,注意通过绩效审计提高政府效率。

1984 年通过的《单一审计法》,以对一个单位一次审计的做法,解决了审计过程中出现的重复问题,使得有限的审计资源能够更有效地配置。1990 年《首席财务官法案》要求在主要的政府机构设立首席财务官,联邦机构负责准备财务报表,并接受年度审计。美国审计署检查联邦机构遵循该法案的情况,为国会提供可靠的信息来控制联邦预算,保障政府部门职责的履行。这为美国审计署把主要精力投入绩效审计,并在已有项目评估基础上对政府有关部门进行绩效评价奠定了基础。这一时期,美国审计署注重加强政府办事经济、有效率、有道德、平等和行之有效的能力。

(六)  美国审计制度的发展——新公共管理运动

    新公共管理运动是一场世界范围内的行政改革。美国的新公共管理运动开始于里根政府时期,即20世纪80年代。新公共管理倾向于把决策制定和决策执行分离的体制,以精简政府机构,缩减政府开支,减轻政府负担,同时为社会和人民提供更好的公共服务。为了实现两者分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担,而政府主要集中于掌舵性职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。

随着新公共管理运动的兴起,政府的职能以及国家的治理机制也随之发生变化,由此也带来对国家审计需求的变化。1993 年,美国国会通过了《政府绩效和结果法案》。该法案规定联邦政府自身必须加强计划制定和计划执行情况即绩效的考核,由GAO代表国会来监督这一法案的执行。这体现出国会对联邦政府绩效的监管思路,已经从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面,上升到监督整体战略计划的实施层面,也为美国审计署深入开展绩效审计创造了良好条件。

至此,尽管GAO依然是美国政府合并会计报表的审计师,但财务审计只占GAO工作量的约15%,联邦主要部门的财务报告审计职责由监察长办公室承担。美国审计署较为成功地实现了转型,其职责由从成立之初的单纯的会计凭证审核,转变为主要服务于国会的各种听证会、研究和提案、项目评估、政策分析等,这些工作的内容涉及广泛的政府行为。

2004年,《美国审计总署人力资源改革法案修正案》发布,自该年77日,美国审计总署不再使用会计办公室(General Accounting Office的名称,正式更名为政府责任办公室(Government Accountability Office,这反应了美国审计总署业务内容的转变与未来的发展方向,即从财政会计检查向政府责任监督转变。审计机构不再是单纯的监督者,更是国家治理的重要参与者与实施者,大大地提高了审计总署在国会和联邦事务活动中的地位。

2008922,《2008年美国审计署法案》正式生效,旨在推动美国审计署自身的改革。第一条规定:在美国审计署设立一个监察长办公室,以监督审计活动是否符合政府的审计准则,使审计长和国会能够全面、及时地掌握审计署存在的各种问题,防止审计署滥用职权、徇私舞弊等缺陷,提高审计署的经济性、效率性与效益性。

2008年发生的全球金融危机对美国的经济造成了很严重的影响。2009217,奥巴马总统签订《2009年美国复苏与再投资法案》,通过减税以及对能源、卫生保健、教育和基础设施等领域的投资,尽快创造出大量的就业机会,解决严峻的经济问题。而该法案要求审计总署每隔两个月就要对联邦和地方政府进行一次审查,报告资金的使用情况以及是否达到预期的目标。预期的目标是:(1)创造大量的就业岗位、促进经济复苏;(2)资助那些受全球金融危机影响严重的行业;(3)投资交通、环境保护以及其它能够产生长期经济效益的基础设施;(4)保障联邦政府和地方政府的财政预算,避免增税所引起的副作用。

根据GAO 2010-2015的战略规划报告,在这五年内,GAO的目标是:第一,帮助应对影响美国人民福祉和金融安全的现有以及正在出现的挑战;第二,对不断变化的安全威胁以及全球相互依存所带来的挑战做出反应;第三,帮助联邦政府转型以应对国家面临的挑战;第四,通过向国会提供高质量的以及及时的服务,努力成为实践型联邦机构中的领军者,尽量提升GAO的价值。

GAO的优先要务是应对金融市场动荡,审查各评级机构的作用及其绩效,审计金融市场应急计划,监督政府对经济形势变化的反应,为政府执政提供建议。为应对各项挑战及完成以上的要务,GAO采取的相应措施主要有:制定强有力的政府审计标准,信息公开制度,和不断优化人力资源资本。美国GAO的发展目标和未来的战略是基于完善国家治理机制对美国国家审计提出的要求。国家审计未来的发展,也是为适应国家治理机制的变化。

三、英美审计制度对我国审计制度发展的启示

服务国家治理是古今中外的国家审计永恒的主题。虽然中国与英美两国的国家审计发展在政治环境、经济环境、发展路径和审计发展进度等方面存在较大差异,但是在某种程度上,英美,尤其是美国国家审计的发展历程以及国家审计机关功能的变化和提升与我国“国家审计和国家治理”的论述具有内在一致性。脱胎于英国国家审计制度的美国国家审计制度更有典型意义,美国国家审计完善国家治理的经验主要体现在美国国家审计机关功能的变化上。

第一,美国审计署不断拓展国家审计服务国家治理的范围,最终将自身定位为提高国家治理水平的专业服务机构。这从美国GAO职责和功能的变化上有很好的体现。

第二,围绕完善国家治理的定位设置组织机构。从《监察长法》和《单一审计法》等法律上可以看出,GAO为符合国家治理的定位,在不断的调整内部的组织结构。

第三,美国GAO围绕国家治理重点制定战略规划,同时每年发布的大量审计报告和高风险领域清单,为完善美国国家治理发挥了重要作用。GAO在制定国家审计战略规划时,其目标的确立是从影响美国未来国家安全和发展的因素出发的。

从美国国家审计完善国家治理的经验,以及美国GAO所提出的审计机关成熟度模型,结合我国经济社会发展现状,以及我国国家治理中面临的各种矛盾,在推进国家审计深入参与国家治理时,可以采取的路径有:

第一,继续重视并发挥好打击腐败、提高透明度功能。美国的经验和我国的实践证明,国家审计参与国家治理是一个长期的发展过程,必须根据我国国家治理体系的现状,循序渐进。打击腐败是服务国家治理,最直接有效的途径,因为国家治理能力和预算能力有密切的关系,腐败盛行必然会导致宝贵的财政资金被贪污或者挪用,不能运用到需要的地方,导致国家治理能力低下,打击腐败有利于提高国家治理能力。而完善国家审计信息披露机制,提高信息披露水平,推动政府透明度建设,则可以为打击腐败提供支持,同时也有利于问责制的落实。

第二,进一步加强经济责任审计和绩效审计工作,有效发挥问责制功能,提高政府效能。经济责任审计是具有我国特色的审计实践,对完善领导干部监督机制、加强党风廉政建设具有重要的现实意义。我国审计机关应该在继续完善离任审计的基础上,积极推进任中经济责任审计,使得审计监督的防线前移,加强对权力运行的监督和制约、从源头上惩治和预防腐败。作为国家治理系统中监督系统的重要组成部分,国家审计应该建立全面的财政绩效审计评价体系,以促进提高政府效率。

第三,积极探索国家审计如何增强洞察力、发挥前瞻功能。国家审计增强洞察力可以考虑以下领域: 发挥自身对预算执行过程和效果熟悉的优势,从完善国家治理的角度提出完善预算的政策建议,逐步推动预算改革;经济发展过程中的结构性问题日益突出,国家审计可以分析以往结构经济结构调整任务难以落实的根源,为完善经济治理提出相应政策建议;国家审计在对地方债务进行审计监督时,应该通过专项调查等多种方式,深入分析地方政府债务问题的根源,为国家治理决策系统决策提供操作性强的治本之策。在发挥前瞻功能方面,国家审计可以从选择影响当前我国经济社会发展的突出问题入手,回应社会关切,出具国家治理相关问题的审计报告。

 

第二节 日韩国家治理与国家审计

 

     一、日本的国家治理与国家审计

(一)二战前日本的国家治理与国家审计制度安排

日本的国家审计渊源可以追溯到奈良时代后期(公元7世纪中期)。当时的天智天皇引进了中国唐朝的法律体系,结合日本的实际情况,制定了“律”和“令”。按照律令的规定,相关官员以中央财政作为会计核查的对象,审计每年的财政收支情况,进而纠察官吏贪污腐败的行为,维护中央集权统治的需要。公元770年,称德女皇病逝,光仁天皇即位,为了维护统治,进行了大刀阔斧的改革,推出了两个主要的举措:第一,加大对各衙门的会计监督与审核力度,发现官吏的贪污腐败行为,整顿各官司及人员,提拔任用清廉正直的官员;第二,减轻民众税赋,恢复农业生产。随着这两个措施的推行,日本天皇进一步强化和巩固了皇权的统治。从此时起,虽没有统一的审计机构名称,但是日本各个时期的统治者都会安排相关官员负责“审计国用、整顿官吏、杜绝偷漏、开源节流”,进而加强统治、维护皇权。

到了德川时期(公元1600-1800年)在名称上确立了会计监察机关——“稽核官”,也短暂地称之为“稽核执行官”(1688-1704),主要是负责清点中央财政、纠察贪污腐败行为。1868年,明治天皇推行了由上而下、具有鲜明资本主义性质的全面西化与现代化改革运动,建立了君主立宪制整体。同年611,颁布《政体书》,设太政官,总揽立法、司法、行政三权,管辖八省[4]百官。18695月,太政官所属的会计官(财务省前身)设立了监督司(即“日本会计检查院”的前身),附属于行政机构,听从于行政部门的会计安排,独立性非常弱。两个月之后,监察司改由主管日本财政、金融、税收的大藏省负责管辖,以统一监督国家的财政支出。1871年,大藏省认为这一部门的作用并不明显,撤消了监察司。但是,伊藤博文针锋相对地列举了监察机构的种种必要性,如“规范国用、纠察贪腐、开源节流”,强烈反对大藏省的做法。不久,被撤销的监察机构得到了恢复,极大地提高了行政地位。1872年,大藏省聘请英国会计学家享德帮助筹划设计银行制度,传授金融管理知识和银行会计方法,他编著的《现金式分录账法》对日本会计与审计的规范及健全产生了非常重要的影响。1873年,明治政府发表预算会计表,确立了国家财政的预算制度。18769月,日本大藏省颁布“出纳条例”,进一步完善了预算会计制度,使国家的财政支出变得更有条理和规范。1880年,监督司从会计官中独立出来,成为直属于太政官的专业审计机构,并更名为“会计检查院”。对太政官负责,地位得到了很大的提高。但是,其还是属于政府的一个行政机构,在开展审计检查的过程中经常受到政府的干涉,无法保证审计结果的公正性与独立性。

1889年(明治22年)211,明治天皇颁布了日本近代的第一部宪法——《大日本帝国宪法》。在这部宪法中,明确规定会计检查院是独立的审计监督机关,不再隶属于内阁,而是直属于天皇,对国家财政收支进行审计监督,初步确立了独立型的国家审计模式,大大地加强了审计结果的公正性与有效性。同时,在审计结果的应用上,保证涉及到国家预算的政策制定不受其它因素的制约,而只服务于最高统治者的需要。同年,制定了首部《会计检查院法》,为会计检查院开展工作提供法律依据,这也是明治维新后,日本在国家审计领域的民主尝试,符合现代西方民主制国家治理的需要。1895年,日本出版了学者下野直太郎编著的《簿记精论》,将西方的账簿原理与日本的传统作法相结合,创立“现金收支分录法”,极大丰富了日本会计检查的基础和地位。

(二)战后的日本国家治理与国家审计制度安排

第二次世界大战后,作为战败国,日本于1946年修订了宪法,即《和平宪法》,大大削弱了日本天皇的统治权力。1947年,根据新宪法的立法精神,日本颁布了《会计检查院法》,废除了会计检查院向天皇负责的旧体制,加强了会计检查院的国家财政决算权限、组织地位与审计范围。这主要是为了防止国家审计成为某个利益团体谋取私利的工具,而非服务于国家治理与公众权益的需要。但是,这一时期日本的金融市场与经济环境十分混乱,通货膨胀率居高不下、黑市价格水涨船高。这一现象的直接原因是战后初期日本的中央银行——日本银行投放了大量的货币,造成日本金融市场混乱,物价水平上涨,购买力水平下降。对此,日本会计检查院加大了对政府财政决算的审核力度,发现了造成日本通货膨胀率过高的原因在于无限制地发行货币,并为政府提供相对应的解决建议,包括:推行稳健的财政货币与预算平衡政策;通过严格的国家预算推动经济的发展;缩减政府的财政性投资、补贴以及其它项目经费。1948年,日本政府颁布《日本证券交易法审计制度》,规定公认审计师必须对发行证券的上市公司每个年度提交的企业财务会计报表进行审计,包括会计报表的真实性、合法性和合理性,并提出相对应的意见。出台这一规定的主要目的在于防止某些大企业利用日本战后初期国家治理与监督机制善未完善的漏洞,“空手套白狼”,借机获得国家大型建设项目。

 19505月,日本政府颁布了《审计标准和审计实施标准》,详细规定了审计工作时必须遵守的行为规范,为执行审计业务、获取审计证据、形成审计结论、出台审计报告等提供专业标准。19562月,参照美国的审计准则,制定了新的审计准则,1976年经过第三次修订后,形成了《审计准则、审计实施准则及审计报告准则》,确立了会计检查院开展审计活动应该坚持的准则以及提交审计报告的准则。进入20世纪60年代,日本会计检查院非正式地开展了政府的绩效审计。

1965年开始,会计检查院每年与大藏省(2001年后为财务省)主计局及理财局举行定期联络会议,要求后者就预算编列的背景、意图、执行上的注意事项等进行说明,并作为审计的参考。同时,财政部门也可以要求会计检查院对检查结果发表意见,以作为预算编制或财政营运的参考。这主要是保证预算政策在形成的初期,会计检查院就能够掌握国家预算使用的目的、背景以及去向,进而提高审计的效率与准确性,发挥其在国家经济监督中的重要作用。

    1987 年,会计检查院开始与总务厅行政监察局(2001年后为总务省行政评价局)举行联络会议,就双方开展的监督活动交换意见,借此加深互相之间的理解。这为日后会计检查院正式开展政府绩效审计、评价政府政策优劣、监督行政人员腐败行为等活动积累了一定的经验。

20世纪90年代初期,由于泡沫经济破灭、经济增长变缓,日本政府重新采取了增发国债、大幅度减税、加强公共领域投资等扩张性货币财政政策,虽然短期内刺激了经济复苏,但是也造成政府债务增加、财政状况恶化。这个时期,日本会计检查院仿照美国的“政策评价”模式,将评估政府资金的使用效果作为审计的工作重心,同时要求政府各部门对财政资金的使用进行内部的自我监督与管理。

1997年,日本修订了《会计检查院法》,在法律上增加了政府业绩检查的内容,规定会计检查院可以对政府财政使用方面(尤其是事业项目的执行效果)的经济性、效率性与效果性(即“3E审计”)进行检查。为此,会计检查院强化审查被审单位在事务处理、事业完成与预算执行方面所存在的问题,并深入探究问题存在的根源,进而向被审单位提出相对应的行政改进意见,以期为建立高效、廉洁、公正的政府目标服务。

2004年,日本社会保障厅和警察部门相继爆出违法违规使用资金的严重行为,会计检查院不得不改变原来的工作方针,将工作的重心放到调查、检举政府部门违规使用资金的方面。在转向新工作重心的第二年,日本会计检查院发现政府各部门存在非常严重的违规使用资金的行为。一系列资金违规丑闻的爆发,使社会与公众开始怀疑政府的治理机制是否在正常、有效的运作。为了恢复政府的社会形象,会计检查院向相关部门提出了相对应的改进意见:弥补在资金监督方面的漏洞,完善政府的绩效考核机制,惩罚相关的人员,甚至于由司法部门介入调查。

(三)日本的国家治理特殊性与国家审计制度设计

作为国家治理的重要组成部分,日本的国家审计制度始终都是服务于国家治理和国家战略的需要,充分发挥在财政监督与经济分析中的作用。从日本国家审计发展的过程来看,审计的内容逐步由预算监督与决算审议扩展到政府的政策绩效,再延伸到评价政府政策的优劣,并促进政府改进管理和决策。依照审计的结果,通过直接或者间接的惩罚方式,对违反国家政策与公民利益的被审机构进行处罚,维护国家的正常运行。因此,日本的审计制度安排的优劣性在很大程度上影响着国家治理目标的实现。

1.国家审计在宏观经济分析中的重要作用。

在二战后重建初期,日本的金融市场与经济环境十分混乱。为了保证财政预算服务于国家重建,会计检查院加强了对国家财政的年度决算,纠察滥用国家财政资源的行为,并向国家提出了诸如推行稳健货币政策、执行严格国家预算的政策建议。到了90年代,由于泡沫经济的破灭,政府采用发行债券、扩大大型项目投资的方法刺激经济发展,虽然取得了一定的效果,但是却造成国家债务加重、通货膨胀率上升的问题。为此,会计检查院开始正式推行政府的绩效审计(即“3E”审计:经济性、效率性与效果性),将评估政府资金的使用效果作为审计的重心。

2.国家审计在反腐败中的重要作用。

公职人员的腐败问题往往涉及到国家财政的贪污、挪用、侵占等。因此,作为国家治理的重要话题,反腐败必定离不开国家审计的权力运用。在日本的反腐败过程中,国家审计制度发挥了不可磨灭的作用。例如,在20061110提交给日本首相的《2005年度会计检查报告》中,会计检查院指出2005年共查处473件浪费政府资金与财务违规案件,涉案金额高达453亿日元。其中,厚生劳动省违法违规金额高达111亿日元。而全国47个地方的劳动局都存在资金使用不当的行为,涉案金额约60亿日元,有1432名职员和干部受到处分,有120人因挪用、贪污、侵占公款等行为被免职、减薪或惩戒。尽管会计检查院加大了审计工作的力度,并查处检举了相关政府部门在财政资金使用方面的违法违规行为,但是日本国民仍然认为有些政府部门在资金使用上积弊很深,希望会计检查院应该深入挖掘,斩草除根。尤其是,对于民众关注的部门和关心的领域,会计检查院更应该肩负起应尽的职责,严格履行财政监督和会计审查的责任。

3.国家审计在政策评估中的重要作用[5]

近年来,由于低生育率、高老龄化、快速全球化、信息技术变革等因素的影响,日本政府部门和公共机构制定了各种指标,例如出生率、失业率、高中入学率、计算机普及率、每户垃圾产出量等,并投入了大量的财政预算用以解决这些领域中存在的问题。因此,日本纳税人要求会计检查院对政府的这些政策及其产生的绩效进行评价,确认是否存在滥用财政预算、偏离预期目标等现象。例如,在分析1990年至2004年土地改良对策资金支出情况的基础上,日本会计检查院推算出从2005年起所需的土地改良对策资金大概为330亿日元。然而,农林水产省2004年该对策资金的余额却高达1658亿日元,明显超过了实际的需要。因此,会计检查院于2006713以书面的形式向农林水产省提出了政策改善的要求,包括:“(1)尽快对今后综合偿还对策事业的实施所需对策资金事业费作出推算,把握与资金需要相应的对策资金的资金规模;(2)在考虑发生不测的寒冷灾害、事业调整对资金需求增加的情况下,考虑如何减小对策资金的资金规模;(3)在事业实施期间,从长远出发制定事业实施要纲,对事业实施过程中有关资金的调整作出相关规定,并为探讨适度的资金规模建立必要的体制。”[6]

随着20011月日本引进政策评估制度,会计检查院不断地强化审计、评价使用国家财政的政策绩效指标,保障结果的可信度与人民的知情权。会计检查院本着经济节约的原则,核查政府的预算投入是否满足了绩效最大化的目标。同时,依照合理、正确、公平的要求,审计政府政策的绩效指标层级设定是否合适。根据政策绩效的审计结果,会计检查院可以要求政府改进不适当的做法,并提供一些政策建议。

     二、韩国的国家治理与国家审计

    (一)韩国封建王朝时期的国家治理与国家审计制度安排

在封建王朝时期,朝鲜半岛模仿中国设立了本国的治理模式,因此该阶段的国家审计制度基本上照搬了我国封建社会的监查御史制度。公元七世纪中叶,新罗外部面临着高句丽与百济的军事威胁,国而国内贪官横行霸道,激起了民众的诸多不满,严重威胁着原本就很孱弱的王朝统治基础。鉴于此,公元659年,新罗王太宗武烈王效仿唐朝的御史台设立了司正府,监察百官的贪污、腐败、渎职等行为,并可弹劾相关的官员。司正府的设立,被认为是朝鲜半岛最早的国家审计制度,其职能与如今的韩国监查院有诸多相似之处。公元10世纪前期,高丽统一朝鲜半岛后,废除了司正府,改设御史台,同样负责纠察百官的职责,以在新王朝成立之初严肃官纪,整治腐败,维护新王朝的统治。1275年,高丽忠烈王将御史台改名为监查史,正式确立了监查御史制度,最高长官为监查大夫,官居正三品。成立之初,监查史主要负责论证时政、纠察民俗、监查官职、惩治腐败、弹劾百官,为高丽王权的“长治久安”服务。1308年,忠宣王继承王位,将御史台更名为司宪府。1356年(恭愍王5年),名称恢复为御史台。1362年,又改回为监查史。1369年(恭愍王18年),重新更名为司宪府。从此时起,直至朝鲜王朝(1392-1910年)结束,都一直沿用这个名称。

综上所述,朝鲜半岛封建王朝时期的国家审计监查机构主要使用了三个名称:御史台、监查史与司宪府。但是,它们所承担的职能基本是一致的,相当于现在韩国最高审计机构监查院的作用:核算国家支出、铲除公职人员的贪污腐败行为、严肃官场纪律、暗中监督文武百官,数百年来为维护封建王权的统治,发挥了举足轻重的作用。1910822,朝鲜王朝被迫签订合并条约,朝鲜半岛成为日本的殖民地。从此时起直到1945年,日本人基本上主宰着朝鲜半岛包括审计在内的全部国家治理权力。

(二)大韩民国时期的国家治理与国家审计制度安排

1945年,朝鲜半岛脱离日本的殖民统治,美苏以北纬38度为基点划出了军事分界线。分界线以南为美军受降区,由美国托管。1948年,大韩民国在美国托管区成立。成立之初,百废待兴,国家财政非常薄弱,政府体系尚未完善。为此,美国将一批批的经济援助运往韩国,帮助李承晚巩固新的政权。但是,一些控制着物资分配、银行信贷、进出口许可证等权利的韩国官员伺机贪污腐败、行贿受贿。同时,在拍卖日本遗留下来的资产时,也出现了大量的贪腐违纪行为,国家成了满足特定利益团体的工具,大量的金钱源源不断地流入到官员的腰包里,严重威胁着新国家的建设进程。鉴于此,李承晚设立了相互独立的审计院和监察委员会。其中,审计院是由总统领导的最高会计监督机构,执行对国家、地方政府、政府投资机构以及其它法定团体的会计检查任务。而监察委员会也是对总统负责,但承担的职责与前者有所区别,主要负责对中央政府的公务员、地方政府的公务员、政府投资机构的任职人员、法定团体的任职人员进行职务监督审查,预防渎职或违法犯罪行为。在国家成立之初,审计院在监督有限的财政资源支出方面发挥了不可替代的作用,而监查委员会则有效地预防了公职人员贪污、挪用公款的不法行为,为大韩民国国家的政治稳定与经济建设做出了巨大的贡献。

1950年,为了进一步打击官员贪腐与政治混乱的局面,李承晚政府发布了《公职伦理确定宣言》,要求政府公职人员廉洁自律、公正守法,并在审计院下设立了独立的监察委员会,纠察公务员贪污腐败、挪用公款的行为。但是,由于李承晚政府的许多高级官员也涉嫌腐败,审计院和监察院的存在并没有从根本上清除腐败行为。1961年,军人出身的朴正熙推翻了文官政府,建立了具有威权色彩的第三共和国政权,在推动经济发展的同时,大力加强反腐败斗争。1963 320日根据《第三共和国宪法》之基本精神,韩国合并了审计院和监察委员会,设立监查院,主要负责:对国家财政收支决算进行审计,为国会制定下一年度的预算提供参考意见;对法律规定的社会团体进行审计,包括银行、公共事业机构等;对行政机关及其公务员进行职务监查,预防职务腐败与犯罪。19656月,为了学习国际先进的审计经验与技术、加强与世界其它国家之间的交流合作,监查院加入国际最高审计机关组织(INTOSAI)。197012月,修订了《监查院法》,将监查委员的人数缩减到7人,以提高审计监督的决策效率。19731月,再次修订《监查院法》,废除了限制监查委员连任的条款,保证监查工作的连续性与专业性。19795月,韩国加入最高审计机关亚洲组织(ASOSAI),以加强与亚洲其它国家之间的审计交流。19858月,为了加强审计队伍的业务水平,监查院设立了监查教育室(包括教务担当官和教授担当官)。19933月,为了解决普通民众申诉的要求,监查院设立了民怨申告中心。同年4月,根据《监查院规则》第99号之规定,监查院设立了“不正当预防对策委员会”,通过采取必要的措施,预防或惩罚日益严重的不当竞争行为。19951月,为了加强审计监的独立性、重塑监查院的正义形象,修订了《监查院法》,确立了审计请求的行政诉讼规定、有权获得金融交易资料的权力。此外,根据修订后的《监查院法》,监查院设立了下属机构——监查教育院,旨在强化审计人员的教育与审计研究的力度。19998月,为了提高公共部门审计的质量与信赖度,监查院制定了公共监查标准。20038月,为了加强社会舆论对审计监察活动的监督、提高政府行政活动的透明度,监查院制定了《监查结果公开规定》,开始推行审计结果公告制度。20043月,为了解决企业在经营活动过程中遇到的各种行政难题,监查院开设了企业不便申告中心。同年4月,通过了针对主要政策与公共事业的监督制度运营方案。20059月,设立了评价研究院。

(三)大韩民国的国家治理与国家审计制度设计

在韩国国家审计制度发展的一千多年历史里,惩治腐败一直都是关注的热点问题。近年来,随着韩国经济的发展和社会的进步,国家审计越来越关注国家治理的诸多领域,协助政府提高治理的效率与效益,例如在政府政策评价、职务监督、国家战略规划、私营企业行业治理等方面发挥了非常重要的作用。

1.国家审计在反腐败中的重要作用。

不论是封建王朝的监查制度,还是大韩民国时期的监查院制度,惩治公职人员的腐败行为一直都是国家审计制度设计的重要目的。尤其是大韩民国成立之后,经济的发展、社会的进步与民主化进程的推动离不开监查院在反腐败中的作用。1948年,李承晚总统设立审计院与监察委员会之时,目的之一便是为了惩治司法、税收、海关等各主要政府部门日益猖獗的腐败行为,为新生国家的发展“保驾护航”。1961516,朴正熙的军事政权成立之后,更是扩大了审计院和监察委员会的权限,并在1963年将二者合并为“监查院”,有效地惩治了国家公职人员中饱私囊、以权谋私的现象,不仅挽回了大量的国家财政资源,而且还揪出了政府机构中的腐败分子。在朴正熙掌权的18年里,利用监查院多次开展了反腐败斗争,包括1974年和1977年两次大规模的公务员队伍“肃正”。其中,1977年的“肃正”活动处罚了51468名的公职人员。毫不夸张,监查院的反腐败斗争为日后韩国经济的腾飞与“汉江奇迹”的出现奠定了坚实的基础。1980年,全斗焕上台之后,要求监查院与新设立的“社会净化委员会”共同合作,调查官员的贪污和腐败行为。虽然早期大量的官员因为腐败下台或获罪,但是由于全斗焕家族自身陷入腐败(如其胞弟全敬焕贪污受贿173次,金额高达78亿韩元),这一时期的反腐败运动最终以失败告终。1992年,第一任民选总统金泳三把惩治腐败作为政府的三大任务之一,并要求监查院等国家部门对高级官员进行调查。1996年,前任总统全斗焕和卢泰愚因为腐败问题被送上法庭审判。但是,随着调查的深入,金泳三的亲信和儿子也因涉嫌腐败而被调查。1998年,金大中出任韩国总统,继续把反腐败作为政府工作的重点,并出台《反腐败大纲》,分析政府部门和公职人员腐败的原因,提出反腐败的目标。随后,监查院的反腐败调查由高级公职人员延伸到中下级公职人员,针对腐败易发的行政管理领域提出相对应的改革方案,以期减少腐败案件的发生率。2003年,卢武铉政府要求监查院每年对全国政府机构和公共机关的资金账户进行调查,提高国家的清廉程度,进而吸引外国投资者,创造更多的就业岗位、为经济注入新的活力。例如,2004年,卢武铉指令监查院、国务总理室与反腐败委员会组建40多人规模的“政府联合稽查班”,专门调查收受礼金、礼物的政府公务员。在此过程中,卢武铉的亲信、时任农林部次官的金周秀(音)因为收受100万韩元(仅相当于其月薪的五分之一)的礼金而被迫辞职。此外,从20067月至20106月,监查院协同检察厅、金融监督院、国民权益委员会等部门加大了对公务员腐败案件的调查力度。这期间,在230名民选地方政府领导中,有92名在任期内先后因为涉嫌腐败受到起诉,一时间反腐力度让韩国公职人员风声鹤唳。

总而言之,韩国监查院具有财政监督与行政监督的双重权力,能够更加高效地查出利用行政资源谋取私利的国家公职人员腐败行为。同时,法律还赋予了监查院处罚权,包括收缴违规违法资金,决定暂缓财政拨款或停止拨款、罚款,决定移送司法机关、查封财产等内容。这将查找问题与追究责任有机地结合在一起,大大地强化了国家审计在反腐败中的作用。但是,由于韩国属于财阀经济体制,大企业集团(如三星、现代等)与韩国政府之间存在着千丝万缕的联系,治理腐败始终是韩国需要面临的重大问题。

2.国家审计在职务监督中的重要作用。

除了公职人员的腐败行为外,监查院还需要承担职务监督的职能,纠正公职人员的违规违纪、不作为、消极怠慢等各种行为。韩国监查院认为如果公职人员不能正确、高效、严格履行他们的职务,就必将导致国家权力的运行偏离原来设定的目标,原本规范的秩序变得不稳定,威胁到国家治理目标的实现。而通过职务监督,监查院不仅能够纠察国家权力运用过程中所存在的问题,提出相对应的可行性改善意见,同时还能够确保权力系统的稳定性与适应性。例如,在2010年的“天安号”事件发生之后,同年5月份应国防部的要求,监查院对国防部和军方在“天安号”事件中的处置措施进行了审查。610号,监查院发布“中期监查报告”,认为“国防部和军方在战备预防、军情报告、危机处理、军事机密管理等方面存在着众多问题”。例如,韩国军队联合参谋本部、海军作战司令部、海军第二舰队司令部在应对西部海域极可能发生的潜艇攻击方面没有采取合适的措施,并且在天安号事件发生后没有及时、如实地上报和通报这一重大军情,国防部也没有启动危机管理机制和应有的应对状态。最后,监查院要求国防部长对13名将军级军官、10名校级军官和2名国防部高级官员采取惩戒等措施,以加强军队的纪律和作战力。

3.国家审计在政策评价中的重要作用。

作为重要的国家权力运行监督机构,监查院不仅分析政府是否严格执行政策的规定,还评价政府政策的合理性、可行性,并指出不足点或者提供相应的改进建议。换言之,韩国的国家审计机关在国家治理中发挥了建设性的作用,把优化政府的方针政策作为重要的职能。例如,2004625,监查院组建特别监查组,对包括外交通商部在内的政府部门进行资料收集工作,调查金善逸在伊拉克被害事件。首先,监查院评估外交通商部保护在外公民人身安全的对策存在什么问题,以及是否存在消极应对的行为。其次,监查院派人前往巴格达调查韩国驻伊拉克大使馆采取的应对措施。第三,针对此次时间,监查院还将调查政府在外交、安全、情报等部门在信息共享和协同行动方面存在的漏洞,并提出相应的补救方法。

4.国家审计在国有企业治理中的重要作用。

除了在国家政治活动中发挥作用之外,韩国的国家审计体系还对国有企业的经营状况进行分析,进而指出政府相关政策的不足之处,并提出相关的改进意见,以保障国家经济命脉的安全稳定。根据韩国《宪法》和《监查院法》之规定,作为韩国最高的审计机构,监查院必须对政府主管的国有企业经营状况进行审计,通过分析所获得的数据资料,找出国有企业经营的成败之处。2013612号,监查院发布了针对2011年国有企业的审计结果,发现电力公社、土地住宅公社、道路公社、石油公社等9家企业负债规模达到284亿韩元,较2007年底的128万亿韩元剧增121%,国有企业财务的稳定性与收益性等进一步恶化,并指出国营企业债务主要是由于政府推动大规模建设项目(例如“四大江”、世宗新都市、创新都市)和控制收费(例如随着电力成本的上升,工业用电收费依旧较低,导致电力过度消费与电力公社财务结构恶化)造成的。为此,监查院建议朴槿惠新政府应当采取新的对策,包括适当提高收费标准、增加政府金融补贴等,解决国有企业负债过重的问题,防止国家因为大型国有企业出现问题而引起经济危机与社会恐慌。

5.国家审计在国家战略规划中的作用。

近年来,“四大江”、“迁都”等国家战略规划问题已经成为了韩国新的社会热点,引起了民众的关注,甚至于左右着政党的选情。而在国家重大战略规划过程中,经常性地爆发出设计不合理、挪用经费、贪污腐败等各种问题,严重影响着国民对于政府施政方针的信任。为此,监督国家战略规划的实施已经成为了韩国监查院的又一大任务。例如,根据韩国三大报纸之一的《朝鲜日报》报道,20125月,韩国监查院对李明博总统政府时期最大的国家建设项目——四大江治理项目(总费用22万亿韩元,约合1100亿人民币,按照2013531之汇率)进行了为期两个月的检查,发现修建的16个水坝本应该采用大型水坝设计标准,相关部门却错误地采用了小型水坝的设计标准,导致安全和水质等方面存在严重的隐患。其中,鱼尾水坝等12个水坝在设计时没有考虑到开关水闸时水流冲击造成的影响,因此水闸的控制方面可能会出现问题;达城水坝等3个水坝多处出现超过允许范围的裂痕;公州水坝等11个水坝的加固、维修工程有问题。

韩国监查院已经将审查的结果通报给负责水坝修建主管工作的国土海洋部,要求其及时采取对应措施。而国土海洋部也已经回应:“确实出现了龟裂和漏水现象,并将继续加固工程,保证水坝不存在任何安全隐患问题。”[7]

 

第三节 俄罗斯国家治理与国家审计

 

在国家审计从传统走向现代之时,世界审计史的经验所表明的审计现代化道路基本上有四条:第一条是立法模式,第二条是司法模式,第三条是行政模式,第四条是独立模式。无论在审计组织取向上是立法模式、司法模式、行政模式还是独立模式,任何国家都不能隔断与本国政治、经济制度和民族文化传统的联系。

考虑到不同国家政治、经济、文化制度等的不同,以及社会发展阶段的不同,有的国家采用的国家审计模式也会发生变化,特别是处于政治、经济转型的国家而言,更面临着国家审计制度的转型,甚至也在谋求创新。转型国家俄罗斯就具有这样的特征,从沙皇俄国基于封建帝国服务于独裁统治需要的国家审计的萌芽,到苏维埃政权对于国家审计行政模式的探索,再到俄罗斯转型期国家审计制度的立法模式转型与再创新,其发展道路对于处于经济转型期的中国而言具有借鉴意义。

    一、沙皇政府的国家统治与国家审计制度安排

俄罗斯审计起源于19世纪末20世纪初的沙皇时代。最初的审计始于圣·彼得堡市国际商业银行,这与财政部长、俄罗斯伟大的改革家谢尔盖·优利耶维奇·维特(Сергей  Юлиевич Витт有紧密的联系。从1895年维特写给莫斯科分行信件的原型可以看出,国际商业银行在莫斯科设立分行,对分行的贷款数额和贷款去向进行检查,并要求其出具审计报告。这是俄罗斯审计的雏形。

早在1811年,沙皇政府就建立了一个名为“国家会计检查总署”(Chief Administration for the Revision of State Accounts)的监督机构。1836年,该总署改名为“国家检察部”(Department of State Control)。1905年,当部长委员会成立时,国家监察官(State Controller)成为该委员会的一员,享有部长的权限。在俄语中,“Kontrol”一词意味着监察、控制、检测、管理或审计。当时,国家监察部不仅负责财务监督和预算收入部门会计账目的审计工作,相当于法国的审计法院和英国的国家审计署,而且负责改进国家体制。这种审计监察机构显然是一种直接向沙皇一人负责的传统的机构。

丹尼列夫斯基(Ю.А.Данилевский)是俄罗斯著名的审计学专家,于1889年、1912年和1928年三次试图在俄罗斯建立审计制度,但是都以失败告终。一些开明之士曾经试图按英美模式改革国家监察部,但没有成功。

第一次世界大战期间,俄罗斯实施强制性审计制度。1914年开始的第一次世界大战对俄罗斯的政治和经济生活产生了巨大影响。国家经济和财政的沉重负担促使俄罗斯高层决定对军事敌对国设在俄罗斯的企业实行强制审计,首当其冲者为德国。凡是在俄罗斯的德国企业,只要和德国的军事国防有些许联系,都被扣押进行审计。

    这一阶段的国家审计服务于专制政治的需要,专制政治的特点是神秘性、独裁性和随意性。这种制度下的传统审计是一种向上的审计结构,监督权逐渐向上负责,最后集中到一人或数人之手。

二、苏联政府的国家统治与国家审计制度安排

新生的苏维埃政权根据列宁的监督思想,从苏联国家的具体任务和条件出发,为创立社会主义监督体系作了大量的工作。为了解决国家监督问题这个新的、棘手的问题,他们在国家组织内建立了党的监督、国家或部门监督和社会监督三大监督系统,其中党的监督包括两个方面:一是党内监督;二是党对其他国家或群众性团体的监督。在俄语中,国家监督一词意味着西方人理解的行政监督和经济监督,也包括部门内部监督和外部监督两方面。社会监督或公众监督是直接的、分享的社会主义民主的部分,是十月革命胜利后俄国在国家行政管理上的一大创新,旨在让民众直接参与国家管理,建立一种以大众权力为基础的新型国家,一种更向社会负责的国家,为过渡到没有国家的、建立在人民自治原则上的共产主义作准备。

根据列宁在《国家与革命》一书提出的“人民监督”的思想,苏联共产党决心彻底粉碎沙皇集权的、官僚主义的国家监督机器,使社会主义的监督基础牢牢扎根于广大的人民之中。所以,党广泛吸收成千上万的优秀工人、士兵参加国家机关工作,发动群众直接参加国家管理和监督工作。

十月革命胜利以后,革命者按照社会主义国家的要求,接管并改造了国家监督部。1917年任命埃森(Essen)领导国家监察部的工作。191712月全俄苏维埃人民委员会(部长会议的前身)批准了两项法令:一是《关于成立国家监察委员会》;二是《关于人民委员会国家监察人民委员会的权力》。前者要求成立委员会领导国家监察部的工作;后者要求确保在人民委员会中有国家监察部的代表。1918118,人民委员会通过了一项“关于中央监察委员会”的法令,第一次试图建立一个新的、统一的国家监督与控制系统。中央控制委员会负责履行原国家控制部的职权,系联结“地方控制委员会”和各工厂、机关“控制委员会”的枢纽。该委员会不仅负责改组国家监察部,而且负责联合国家监察部和附属于地方苏维埃的会计监督团体与各工厂、机关监督委员会。至该年5月,又取消中央委员会,建立起国家控制人民委员会,负责行使财务控制和审计权。

    192027,中央执行委员会决议明确要求,国家监察人民委员部改名为工农检查人民委员部(people’s Commissariat of Worker’s and Peasants’ Inspection),直接接受中央委员会的领导,处在政府工作的中心,处于一种通过提供信息和建议来影响政府决策的地位。独立的工农监察团隶属于国家监察人民委员部。该委员部继承了其前身监督预算和财务的组织和工作,并负责监督和改进国家行政机关、经济组织和社会团体的组织和工作,监督政策的实施,与官僚主义作斗争,接受并处理群众来信中关于官员犯罪和滥用权力的案件,就国家行政的简化和合理化提出建议,让民众参与监督工作,培训他们管理国家机器。

     十二大批准了党“集中监督”管理模式的计划,正式宣布合并中央监察委员会和工农检查人民委员部,从而使党能够对整个国家行政机构进行直接监督。从此,一直被人瞧不起的效率低下的工农检查人名委员会变成了党的机构和国家机构之间的主要纽带。1923-1930年,中监委和工农检查人名委员部成了苏联最有权威的机构之一。

苏联国家监督机构以后几经改组和调整,至19791130,颁布了新的《苏联人民监察法》,建立了苏联人民监察委员会。该委员会是全国最高监察机关,融经济监督与行政监督为一体,在苏联部长会议和最高苏维埃的双重领导下,对各部委和地方各级政府,以及大小企业、机关和团体的经济活动、计划执行情况和社会文化建设进行监督。审计是该委员会的主要工作之一。198142,苏联部长会议发布了《关于改进各部、署和其他管理机关审计监督工作的措施》的决议,明确规定了人民监察机关对主管部门内部监督和单位内部监督进行检查的任务、范围和具体办法,将内部审计业务也纳入了国家审计的范围。

1991年苏联最高苏维埃通过了一部法案,取消了人民监察委员会,建立了独立的国家审计机构——苏联监察局(the USSR Chamber of Control),后又改称为预算监察委员会(the Budgetary control Committee of the State Duma of Russian Federal Assembly)。但是,到199511,根据一项新的审计法案,原预算监察委员会取消,一个新的国家审计机构正式诞生。该机构名为会计局(the Accounts chamber of the Russian Federation),现已成为INTOSAI的正式成员。

最后,苏联国家审计发展成独树一家的行政模式国家审计制度。这一模式的突出特点是:经济监督与行政监督相结合,而经济监督基本上相当于国家审计工作。此种模式也是对民主政治实现方式的一种探索。现代国家审计就是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一,就是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。民主政治的特点是透明性、民意性和科学性。这种制度下的现代审计是一种向下的审计结构,监督权对下负责,代表“民”对“官”进行审计监督制约。而且,民主的范围越大,民主的权力越真实,人民通过审计机构对政府经济责任的制约也就越强。

但同时,这一模式的审计职能与政府机构的其他监督职能混为一体,没有严格地加以区分。

三、俄罗斯政府的国家治理与国家审计制度安排

19931212 日通过全民公决确立的宪法,标志着俄罗斯与传统政治体制的彻底决裂,新型政治体制的正式形成。俄罗斯实行的是无执政党的多党制。20世纪80年代末,随着苏联政治体制改革的深化,逐渐出现了有别于苏共纲领的政治组织和政党,这是俄罗斯今天政党制度的萌芽。进入20世纪90年代,苏联解体,俄罗斯也加快了多党政治的步伐,出现了政党林立的局面。但是现行俄罗斯的国家体制,是一种不成熟的多党制。国家的权力主要掌握在总统手中,议会中各个党派进行的政治活动会对国家有重大的影响,但没有一个政党能成为议会稳定的多数党来控制议会,不能对国家重大政策施加影响并左右国家的局势。国家政体的变革必然带来国家审计制度的改变。

 

根据宪法,俄罗斯联邦会议是俄罗斯联邦的代表与立法机关。联邦会议由联邦委员会(上院)和国家杜马(下院)两院组成。在新的国家政体下,俄罗斯审计发展先后经历了以下三个阶段:

第一阶段:1987-1993年。这个阶段的特点是:一方面指令性地建立了审计机构,1987年建立了第一个审计机构“国际审计”;另一方面是自发地产生了审计活动,培养干部。

第二阶段:199312-20018月通过《审计活动暂行规定》。这个阶段是俄罗斯审计的建立时期。1993年经过一系列的尝试筹备,通过了审计法规—《审计活动暂行规定》。《审计活动暂行规定》明确指出,以查明经济主体财务报表的可靠性为审计目的,所进行的经济活动符合俄罗斯的法律法规。为了实施国家调控审计活动,俄罗斯专门建立了特别的组织——隶属于俄罗斯总统的审计事务委员会。

1994年,国家杜马通过《俄罗斯联邦审计院法》,成立俄罗斯审计院。根据《俄罗斯联邦审计院法》,俄罗斯审计院以合法性、客观性、独立性和公开性的原则为基础,对联邦预算和预算外基金以及俄罗斯联邦金融机构中的联邦预算资金和联邦预算外基金进行审计监督,对联邦法草案以及联邦国家权力机构进行审计评价,并定期向联邦委员会和国家杜马提交关于联邦预算执行情况的报告。

200010月,也就是《审计活动暂行规定》发表7年,俄罗斯在财务核算体制改革国际中心的参与下,第一部《国际审计准则》俄译本正式问世。

第三阶段:20011214公布《审计活动联邦法》。2001年《审计活动联邦法》的通过完成了俄罗斯审计的建立,奠定了俄罗斯审计行业的法律基础。该法确立了审计在俄罗斯财政经营活动中的地位,使俄罗斯审计朝着国际审计体系逐步迈进。

四、俄罗斯转型期的国家治理模式演进与国家审计模式变迁

转型不仅意味着政府干预范围、职能范围的缩小,更为重要的是在缩小职能范围的同时强化政府的制度能力、秩序治理能力,这就是比较政治经济学日益关注的“国家构建(state building)”问题[8]

1 政府职能的范围

 

应对市场失灵

 

 

 

 

最小职能

提供纯公共产品

 

 

 

国防

 

 

 

法律与秩序

 

 

 

财产权

 

 

 

宏观调控

 

 

 

公共卫生

 

 

 

 

 

中等职能

应对经济外部性

反垄断

克服信息不对称

提供社会保险

教育

公共设施管理

保险

养老金重新分配

环境保护

反托拉斯

金融监管

家庭补助

 

积极的职能

协调私人领域的活动

 

 

再分配

建设市场

 

 

资产再分配

集群战略

 

 

 

资料来源:弗朗西斯·福山,2007:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,中国社会科学出版社。

 

张慧君(2009)借助于美国著名社会学家弗朗西斯·福山所提出的国家构建理论框架,对俄罗斯转型进程中政府能力变迁的轨迹以及其中存在的核心制度问题进行了分析。该理论框架认为政府职能的范围包括程度不同的职能,基本职能是应对市场失灵,最小职能包括提供纯公共物品、国防、法律与秩序、财产权、宏观调控、公共卫生,中等职能包括应对经济外部性、反垄断、金融监管、环境保护、提供社会保险等,积极的职能包括协调私人领域的活动、集群战略、建设市场、资产再分配等,如表1所示。

在该理论框架中,首先区分了两个概念:国家活动的范围和国家权力的强度。前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标,后者指政府制定并实施政策和执法的能力,特别是干净的、透明的执法能力。以此对俄罗斯(前苏联)转型进程中的政府能力的动态演化路径,如图3所示。

斯大林时代

  A ·

戈尔巴乔夫改革后期 B ·

政府职能的范围

D·普京时代

              C ·

叶利钦时代(20世纪90年代中后期)

自由市场经济

     · E

社会市场经济

     · F

文本框: 政府的能力

3 俄罗斯(前苏联)政府能力的演化路径

A点表示前苏联斯大林时期所形成的高度集权的政治经济体制,以及依托这一体制运行的全能主义的国家治理模式。在斯大林时代,国家对社会进行了深入的渗透与控制,国家不仅具有近乎无限的权能范围,而且能够在短期内迅速实现工业化和农业集体化,并建立起比较健全的现代国民经济体系和井井有条的层级制计划秩序结构。

但是在斯大林之后,伴随着全能主义国家的整个体制结构日趋僵化、低效,政府能力也逐步在衰减(从赫鲁晓夫经由勃列日涅夫直到戈尔巴乔夫的周期性改革)。戈尔巴乔夫后期激进的政治经济改革动摇了全能主义国家的制度基础,不仅国家对经济和社会的控制大大放松(不规范的市场和不成熟的公民社会的出现),政府职能缩减,而且使得政府控制改革进程的能力遭受严重削弱,政府能力大幅衰减。上述过程体现了从A点向B点移动的路径Ⅰ。

1992年初,“休克疗法”的实施将美英自由市场经济体制作为转型的目标模式,如E点所示。在这种市场经济模式中,政府的职能范围虽然相对较小,但制定和实施法律、政策的能力却很强。因此,如果按照“休克疗法”设计者的预想,最优的制度转型与政府能力演化路径应当是从B点到E点的路径Ⅳ(用虚线表示未曾实际发生),也就是建立一种有限但却有效的政府或者“小而强的国家”。

但俄罗斯的实际情况却是沿着路径Ⅱ从B点滑向C点,在这一过程中,伴随着新自由主义政治经济转型战略的激进实施和全能主义国家治理模式的彻底崩溃,不仅政府职能范围大大缩小,而且政府的制度能力和秩序治理能力极大地弱化,显然这是一条最差的路径。

2000年普京执政后所做的一系列转型战略的调整以及效果来看,总体上是将俄罗斯从C点拉回到D点,也就是说在适度增加国家的权力集中程度和政府干预范围的同时,着重增强政府的制度能力、秩序治理能力。

从俄罗斯官方经济学家以及中国学者们的观点来看,俄罗斯未来的制度转型与国家治理模式演化的理想路径应当是从D点到F点的路径Ⅴ,F点表示以德国为代表的社会市场经济体制。虽然在F点表示的德国社会市场经济体制中,政府介入经济与社会事务的范围要比美国自由市场经济体制模式要大,但它们具有一个共同的特点,那就是都具有很强的制度供给和秩序治理能力。

从梅普对于国家治理模式的前景表述来看,执政当局对于俄罗斯政治发展中的根本问题认识深刻。普京就曾经设想俄罗斯先用“手动挡”治国,即集中政治权力促使经济创新发展,加速国家现代化,进行必要的结构性改革,然后依靠经济发展后培育的中产阶级与公民社会促使俄罗斯再转向“自动挡”,即充分保证人权、政治权利和公民权利的可持续发展的民主国家。普京强烈的政治家责任感促使他对俄罗斯的国家治理进行了这样深具俄罗斯特色的政治构想,只不过当前金融危机等外部挑战将普京执政团队为完善俄罗斯发展战略与治理模式而提出的时刻表提前了。俄罗斯反腐与发展道路之间这种高度关联和互动影响值得继续观察和深入研究。

从以上分析看,俄罗斯国家审计在国家治理中发挥了重要作用。俄罗斯国家审计参与国家治理的雏形可以追溯到100多年前的沙皇时代。第一次世界大战期间,俄罗斯实行强制性审计制度。国家经济和财政的沉重负担促使俄罗斯高层决定对军事敌对国设在俄罗斯的企业实行强制审计。如凡是在俄罗斯的德国企业,只要和德国的军事国防有些许联系,都需进行审计。

俄罗斯转轨过程中充满了尖锐的矛盾和斗争,引起了社会的剧烈震荡,一度被奉为圭臬的“华盛顿共识”给俄罗斯带来了灾难。普京上台后,着手纠正俄罗斯私有化政策的失误,制定法律,特别是注重利用审计手段进行国家治理,禁止战略性国企私有化。审计人员不仅在经济领域进行审查,而且对国家部门也要监控,如对联合企业和股份公司的审计检查,对政府范围内的行政改革及自动控制过程予以评估。2003年,时任俄罗斯政府副主席、财政部长谢得林指出,法律法规的调控是新时期俄罗斯审计重要的里程碑。国家审计是国家经济发展的组成部分,是了解社会不可分割的一部分。

五、转型国家的国家治理的特殊性与国家审计制度设计

国家审计要服从服务于国家治理和国家发展战略,充分发挥预防、揭示或抵御的“免疫系统”功能。从俄罗斯国家审计的演变看,逐步将审计内容由财政财务收支的真实合法性,逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性,再拓展到国家治理的安全性、公平性和可持续性,以审计成果来满足公民的知情权、参与权和监督权,维护法律尊严和市场经济秩序,特别是在惩治腐败和社会战略规划方面发挥了重要作用。

(一)国家审计在反腐败中的重要作用

作为国家的经济监督机关,审计院在俄罗斯联邦宪法、俄罗斯联邦预算法典、联邦法律《俄罗斯审计法》确定的职权范围内,积极参加到反腐败的斗争中。依照上述法律规范审计院揭露和制止同利用由国家机关和组织审核的联邦预算资金相联系的经济违法行为。

奉联邦法律《联邦审计法》,审计院对联邦预算法草案、法律和另外一些规范性法律文件、俄罗斯联邦国际条约、联邦计划和其他涉及联邦预算和联邦财政问题的文件进行鉴定。审计院在行使法律赋予权力时,通过揭露破坏联邦预算法的现象同腐败作斗争。

审计院每年系统地对俄罗斯联邦政府、联邦和地区执行权机关活动进行审计,对腐败产生了明显的抑制效果。

在第一个十年内(1995——2004)审计院从预算中获得了27570亿卢布经费(等值)。根据实施监督后总计,审计员们揭露由于贪得无厌和无效率的管理资产所造成的损失为905610亿卢布。经审计院阻止后已经返还的国家财产为6660亿卢布。因此,审计院经费每花一个卢布,将有24多卢布回流到国家预算中。

在仔细研究审计院送达材料后,依据俄罗斯联邦刑事法典中惩罚职务犯罪行为的条款,各级检察机关对同腐败相联的违法刑事案件提起公诉。

在审计院材料的基础上法律维护机构发动的一系列反腐败案件,产生了巨大的社会反响。对医疗保险基金领导者进行的侦查可以作为例子。审计院检查表明,2004—2005年间基金屡次在药剂公司间参与对公民优惠类供应药品的政府采购或者没有进行竞标,或者严重破坏已有的程序。这直接违反了联邦法律和联邦总统199748305号总统令《在采购公共必须品的组织中预防腐败和缩减预算支出的优先措施》的规定。

审计院还实施了引起社会更大关注的鉴定分析措施。其中在2005年对俄罗斯私有化结果进行了分析,结果表明,法律制度的不完备和国家审计体系的软弱导致了预算的巨大流失,在国家财产私有化的进程中引发腐败和经济犯罪。

审计院总共有1000多名高技能和经验丰富的工作人员,从事着对政府预算和管理社会资源活动的审计。审计员们和审计院机关具有必要的职业知识和行为方式,以保证监督国家资金用于既定目的和实现同经济违法和腐败现象作斗争。

俄罗斯转轨过程中充满了尖锐的矛盾和斗争,引起了社会的剧烈震荡。普京上台后,着手纠正俄罗斯私有化政策的失误,制定法律,特别是注重利用审计手段进行国家治理,禁止战略性国企私有化。审计人员不仅在经济领域进行审查,而且对国家部门也要监控,如对联合企业和股份公司的审查检查,政府范围内的行政改革自动控制过程的评估。

2004年,俄罗斯联邦审计院对国有资本持股不到1%的尤科斯公司进行了审计,并且发现了重要案件线索。尤科斯公司就俄罗斯最大的石油公司,它每年上缴的利税在国家财政预算收入中占10%15%的比重。后来,俄罗斯监察院公布了对尤科斯主要股东——梅纳捷集团前主席列别斯基逃税及金融诈骗案的罪状。普京总统执政之初就为金融寡头们定下了依法经营,不准参政的“游戏规则”,但凡有违反者,必须严惩。他决不允许金融寡头利用手中掌握的经济杠杆要挟政府。象传媒大亨古辛斯基、金融寡头别列佐夫斯基一样,霍氏最终被逮捕法办。普京在谈及霍氏一案时说:“一些人在短短五六年就赚到数十亿美元,这是在任何一个西欧国家都不可能发生的事情。赚了数十亿美元之后,就想利用几千万甚至几亿元来消灾,用这些小钱捞更多的钱。……我们的目标只有一个,那就是恢复国家的秩序,让人民合法地生活,同腐败分子做斗争。”

按规定审计院没有权力进行反腐败侦查。然而它同总检察院有密切的联系,如果审计员发现了腐败犯罪的充分证据嫌疑,在此情况下,为了进一步的调查要将检查结果的材料转交给总检察院。除此之外,审计院同俄罗斯联邦内务部、联邦安全局、联邦保障局、联邦海关、其它的执行权机关签订了合作协议。在每年制定的共同进程的框架下,协议的参加者按照达成的共同利益目标进行监督检查。例如,2006年审计院同俄罗斯联邦总统监察局、俄罗斯联邦安全局、俄罗斯内务部联合对利用由俄罗斯联邦预算和用于地方自治机关改革的市政教育预算提供的资金进行监督检查。除此之外,同总检察院联合对分配到计划与建设项目的资金,以及援助20049月在别斯兰遭受恐怖袭击灾难公民的资金进行监督检查。

俄罗斯审计院同法律维护机构的不断合作,首先是同检察机关,证明了根据审计检查材料而被公诉的刑事案件的增长。如1999年依据审计院的材料公诉了6起刑事案件,而2000——2005年达到860起。

2000年成立了俄罗斯联邦审计监督机关协会,审计院就担当着在俄罗斯宣传审计监督领域先进经验的中心角色。这个组织至今联合了85个地区和69个市级审计监督机关。在信息和经验、标准和建议方面进行一系列交流,有助于提高地区和地方审计监督机关同腐败斗争的工作效率。

审计院系统分析科学研究所研究制定了反腐败的鉴定分析方法并实际指导鉴定者,帮助他们能够发现法律中产生腐败的条款。

这个方法在实践中被应用于对2006313的第38号总统令联邦法律《广告法》、俄罗斯联邦水法典、俄罗斯联邦森林法典腐败性的评价鉴定,并注重考虑对所分析的法令提出进行制定、修改和修正的结论和建议。这个方法还引起了相关主体的注意,无论是国家管理机关(国家杜马反腐败委员会)、还是非政府部门(战略研究中心)都广泛采用。

审计院及其研究所同其他的科学研究组织在外包和共同项目中开展积极合作 。例如,2006年在共同研究项目框架下全俄社会舆论调查中心(ВЦИОМ)同审计院研究所一起进行了前述的俄罗斯理解腐败的有代表性的社会调查。

除此之外,在对审计院作出关于每个财政年度联邦预算草案和联邦预算执行情况政府报告的审计结论进行社会鉴定的传统例会上,审计院同俄罗斯科学院的学者们还就完善反腐败机制问题进行积极的探讨。

审计院积极发展同民间研究机构在完善政府和社会间同腐败斗争的伙伴机制方面的合作。俄罗斯纳税联盟、俄罗斯联邦社会局、俄罗斯联邦企业家联盟、俄罗斯联邦工贸局在这项工作中是审计院最主要的伙伴。

腐败没有国家界限,所以审计院利用自己是INTOSAI、国家最高监督机关领导人委员会独联体成员的资源,以及同其他国家最高审计机关在双方合作的框架内建立的相互作用机制,在国际舞台上发挥作用。

审计院的权力与职能为其提供了在同腐败斗争中作出巨大贡献的独特可能性。由于其独特的地位、权力和工作人员的职业技能,审计院成为全民同腐败斗争体系中重要的因素。从实而论,审计院在很大程度上致力于预防和揭露腐败,并积极介入到形成社会反腐败文化的活动中。

在外部层次,在伙伴机制框架下与同腐败斗争相关的俄罗斯议会、国家政权机关和非政府组织相互作用;在内部层次,通过完善审计院内部反腐败预防系统,提高行为绩效,使审计院作为更加有效率、有权威和远离腐败的组织博得普遍的赞扬,成为其他国家机关的榜样。

(二)俄罗斯国家审计在长期战略规划中的重要性

战略规划是国家中长期发展的重要指南,决定着国家和社会的发展方向,涵盖了国家和社会发展的战略、目标、步骤、重点、布局、重大比例关系、发展速度等主要方面,因此,规划布局是否合理适当,是否正确分析了国内外政治经济发展形势,把握了科学技术发展趋势,是否进行了客观的经济预测等等关于规划体系因素的科学性,牵系着国家和社会发展的前途命运。

国家审计的宏观战略分析,不仅是要利用数据分析表明政策执行和实施是否按照政策文件的规定,更要关注的是政策本身的合理性,目标实现的可行性。不但要指出不足和偏离点,更要提出具体的修正措施,如何修正怎样修正,这样才能真正发挥国家审计的建设性作用。

俄罗斯联邦审计院对规划所进行的战略审计,真正从源头上保障和引领国家宏观经济调控和社会建设发展的有效性。战略审计所覆盖的范围广泛,在技术方法上俄罗斯审计院寻求信息、管理、预测等技术的有效结合。对国家审计而言,一是在现有的宏观经济指标体系的基础上建立针对国家审计特点的宏观信息技术分析体系,而不是局部和个体数据系统分析体系,二是建立起属于国家审计专有的宏观经济发展指标体系。

着眼于顶层设计的制度分析审计,依赖于深厚的理论研究,真正体现了国家审计的专家行为。在俄罗斯战略审计中,其所辖的制度分析科学研究所发挥着举足轻重的作用。

如何提高国家审计成果的前瞻性和宏观战略性,俄罗斯联邦审计院所开展的战略审计给予有益的启示。

2007年俄罗斯联邦审计院院长谢尔盖·斯捷帕申在俄罗斯监督审计机关协会第十次会议上提出要对关系社会经济发展的国家计划进行战略审计。谢尔盖·斯捷帕申认为,作为最高国家审计机关的审计院重要地位是促使形成新的经济增长来源和发展指标体系,应评价分析经济发展的趋势,国家资产带来长期收入的能力。战略审计是反映和反思国家和社会经济发展的创新手段,应作为提高俄罗斯社会经济发展管理效率的工具。

俄罗斯联邦审计院的战略审计主要是从宏观战略的视角,综合评价在确定的期限内国家战略规划目标、政策主导方向的可实现性,评价经济和社会资源能力,分析现实风险,预测结果和影响。战略审计实际上是一个顶层设计的制度政策分析,所关注的不是一个局部和点的问题,而是影响国家和社会中长期发展的重要全局性和战略性问题。在监督视角上,其侧重的是分析、评价和评估,而不是着眼于是什么的察看。俄罗斯联邦审计院对战略审计的称谓类别为鉴定分析措施,而别于传统审计的监督措施。在2011年俄罗斯联邦审计院不仅对2007年至2011年期间俄罗斯联邦,俄罗斯联邦区和联邦主体所制定的社会经济长期发展规划实施战略审计,也对俄罗斯金融市场竞争力发展状况进行了战略审计。适应战略审计的要求,俄罗斯联邦审计院成立了战略审计专门机构,俄罗斯联邦审计院制度分析科学研究所在其中发挥着重要作用。

 

 

 



[1] White F., Hollingsworth K. 1999: Audit, Accountability and Government, Oxford University Press.

[2]有限政府:主要受自由放任的自由主义思想影响,自由主义要求政府尽量少控制经济发展, 不要以任何形式重新分配财富, 不要提供社会福利。此种状态下,判断一个公共政策好坏的标准不是它是否促进了公共福利, 而是它在何种程度和范围内允许每个人发挥其“自由能力”。

[3] 政党政府:当选的政党牢固地控制着各级政府, 政党实际上是一个“看不见的政府”,而政党的权力又高度集中在政党高层(即党魁)手中,执政的政党政府代表的是他们的支持者的利益,而不是人民的利益。换句话说,在这种状态下,一个团体控制着其他人的命运。

[4] 八省包括中务省、宫内省、大藏省、治部省、式部省、刑部省、民部省与兵部省。

[5] 近年来,日本国家审计重点审计以下几个方面的政策实施情况:社会保障、公共事业、科教、国防、农林水产、经济合作、中小企业、环境保护、情报通信等。

[8] 朱天飚,2006:《比较政治经济学》,北京大学出版社。