第十章 中国国家审计监督制度的回顾与展望

 

第十章 中国国家审计监督制度的回顾与展望

第一节 国家治理转型与国家审计

改革开放30多年来,中国取得了经济社会文化全方位的发展,尤其是经济领域的超常规增长是举世瞩目的。在这一过程中,中国政府扮演着经济和社会全能的主导者角色,并形成了典型的“管制型政府”治理模式。但是,这种“管制型政府”治理模式与经济和社会的发展产生了一定的不适应性。单一的政府管理或市场调节已无法满足利益多样化、价值多元化、发展动态化、经济全球化的需要,政府、市场和社会的良性互动逐渐成为社会管理的必然要求。党的十七届二中全会提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,“按照建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府的要求,着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为全面建设小康社会提供体制保障”。[1]

当代中国国家与社会关系的巨变,对国家治理提出了新的挑战,国家与社会新型关系就要能够避免市场失灵、政府失灵、社会失灵,使三者在结构上互动、功能上互补、机制上互联,以增强社会的整体优势, 共同应对各种可能出现的社会问题和社会风险。随着中国国家与社会关系的变革,中国国家治理结构和治理模式相应变化,要求国家审计的角色和功能进行相应的改变,要在国家与社会的“合作与共治”中确定国家审计的合理定位。

一、单一型国家治理模式下的国家审计1949-1983

这一阶段,我国未设置独立的国家审计机构,也未形成独立的审计监督制度,具有审计性质的监督工作主要是结合财政管理进行的。

(一)借鉴前苏联的监察制度(1949-1978

中国的国家审计制度虽然可以追根溯源到三千多年前的西周时期,但在中国计划经济时期的30年间,由于实行高度集中的指令性计划经济体制,财政活动非常单一,并没有设立独立的审计机关,而是很自然地就由财政检查(监察)机构取代了审计机构(赵存丽高学武2013),实行财政体制下的审计检查制度,对财政财务收支的监督主要由财政、银行、税务等部门结合自身的业务管理进行。这些经济监督形式在百废待新的建国初期对严格国家财经法纪、保证国家收入、提高经济效益都起到了积极作用。

新中国成立之初,承续解放区时期的一些做法,中央政府和地方政府的财政部门分别设有审计机构,实施审计监督。中央财政部设立了审计处,六大行政区、大多数省级政府和一些地市及县的财政部门设置了审计机构或配备了审计人员。1950 10 月,政务院批准公布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》,财政检查机构开始建立,审计监督由财政检查(监察)机构实施。

在这一时期,探索构建了监察审计监督和行政审计监督等国家审计模式。建国后,中国借鉴前苏联的做法,设立监察机关——人民监察委员会,负责国家行政监察、经济监督和政纪党风监督。中央监督机关隶属于当时的政务院,县以上地方政府设立相应的监察部门,受上级监察机关和所在地方政府的双重领导。人民监察委员会围绕当时的中心工作和经济建设,开展监督活动,监察全国各级机关,纠察违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家利益的行为,纠举其中违法失职的国家机关和国家工作人员。各级监察机关以巡视和检查等多种方式,担负了国家审计职责,适应了建国初期政权建设和经济建设的需要,对土地改革、镇压反革命、工矿企业管理、基本建设、安全卫生、民政建设、物资调运保管、农业生产、财政制度、税收政策、粮食购销、防汛救灾等各方面进行了1000多项()巡视和检查,发挥了审计监督的作用(王芳,2009)。后来,随着监审工作的需要,国务院在所属重要部门设立监察局,重点检查国家机关、事业和企业管理机关在执行增产节约政策中存在的问题,纠正各行政机关和事业单位机构大、层次重叠、人浮于事的现象等。这种工作重点反映了审计监督与国家的经济建设的关系。但由于1957年“大跃进”运动和1966后的“文化大革命”,中央和地方各级监察部门撤销,国家审计监督中止。

(二)监审合一的审计监察制度(1978-1983

1978年,财政部重新设置财政监察司,建立各级财政部门的监察机构,初步建立了监审合一的审计监察制度,全国财政监察机构逐步得到恢复。1980 7 月,国务院批转了《财政部关于监察工作的几项规定》,对财政监察机构的设置、任务、领导关系、工作制度等作出了明确规定。党的十一届三中全会以后,中国的经济调整和改革开放,对搞活经济起到了显著作用。但同时,一些违法犯罪活动在某些地方和单位泛滥起来。这对国家审计提出了新的要求。改革开放前的国家审计是在运动中搞建设,因而国家审计只能是运动中的一个方面,监察审计以全国大检查和巡视的方式开展工作,但对国家机器的审计监督缺乏应有的机制和规范,因为在缺少法治的环境中国家审计的地位不可能具有权威性,其作用也相对有限。

财政部监察机构的重置,在某种意义上仅仅是恢复了国家审计的职能,进行了财审合一的新尝试,进行了全国性的财政收支检查和国有企业财务检查,查处违规资金70多亿元,发现了财政收支出中存在截留、坐支、挤占,虚列等问题,以及国有企业中乱挤成本、滥发奖金、截留利润、私分物资、贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿等问题(马曙光,2005)。这两次检查表明,中国的监审监督制度力度不够,仅靠财政检查、财务监督,已不能适应经济形势发展的需要,有必要加强法制建设,依法实行审计监督制度。政治、经济环境的变化,对国家审计产生了新的要求,也注定财审合一的尝试具有过渡性特征。

二、政府主导型国家治理模式下的国家审计1983-至今)

十一届三中全会以后,中国开始推行经济改革和对外开放政策,以经济建设为中心,改革高度集中的计划经济体制,建立和完善社会主义市场经济体制,发展社会生产力。伴随着中国经济的高速增长和经济实力的不断提升,中国的国家审计也体现了较强的经济性特征。国家审计服务于以经济建设为中心的大局,根据国家法律、法令和政府行政性法规等,对各级各种经济行为进行监督,促进社会主义市场经济的规范。通过国家审计,确保国家的财经法规行之有效地执行,保证国家宏观经济调控目标的实现。

(一)改革开放初期的国家审计监督制度(1983-1992)

党的十一届三中全会以后,随着改革开放的不断深入,解放和发展生产力、进行经济建设成为国家工作的重心。由于财政检查(监察)不能完全取代专门、独立的财经监督,经济的快速发展,使实行有效的经济监督、保障改革开放和经济建设健康发展的要求越来越迫切。

根据经济体制改革和财政经济监督的现实需要,我国从1981 年开始酝酿建立独立的审计监督制度。1982 4 月,财政部成立了审计机关筹备组。同年8 月,国务院印发了《关于建立审计机关的通知》。1982 12 4 日,五届全国人大五次会议审议通过的宪法确立了我国审计监督制度和审计机关的法律地位,是我国审计发展史上具有划时代意义的事件,揭开了我国审计发展的新篇章,开启了新中国审计监督的新纪元。

1982年新宪法明确提出建立独立的审计监督制度:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。”[2]中国国家审计制度首次具有了宪法的法律地位,审计机关依法独立行使审计监督权。《宪法》规定了中国国家审计权隶属行政权,属行政权的一部分,国家审计作为一个行政机构设置在国务院和县级以上政府。

1983年,国家审计署成立,地方各级审计机关也逐步建立,全国审计工作重新得到恢复和发展。成立之初的审计署,与从财政部独立出来之前的国家审计存在明显的相似之处,主要是保障经济持续搞活,促进经济效益提高,维护财经纪律。可见,当时主要的审计功能仍然是财政监察,但监督力度相对较大,监督层面更加宏观。审计工作开展之初就以严肃财经纪律为使命,维护财经纪律,改进国家计划指导,大的方面管住管好,小的方面分开放活,维护财经纪律,发挥财政、税务、物价、银行、审计、统计、工商行政的监督管理作用,增收节支,平衡财政收支,参照财政监督,进行财政监察。

1985年国务院出台了《关于审计工作的暂行规定》,规定了审计机关的设置、领导关系、任务、职权、内部审计、社会审计,以及审计程序、审计报告、审计结论和决定、复审申请等内容。自 1986 年起,经国务院批准,审计署分批在16个大中城市设立了审计特派员办事处。1988年国务院机构改革中,审计署在国务院41个部门设置了派驻机构。为进一步加强审计监督,1988 11 30 日,国务院发布了《中华人民共和国审计条例》,自1989 1 1 日起施行。审计条例对审计工作作出了比较全面的规定,是宪法关于审计工作规定的具体化,为实现审计工作的法制化、制度化、规范化打下了坚实基础。

在审计机关成立的最初几年,国家投入大量精力参与全国财务大检查,将工作重点放在对违反财经纪律的审计上,查出了大量的问题资金。针对国有企业亏损的实际状况,审计机关通过开展审计调查,提出“一审、二帮、三促进”的工作方针,查明原因,提出建议,促进企业扭亏为盈。审计机关在服务国企改革增效方面开始发挥积极作用。

这一阶段是我国社会主义审计监督制度初创和审计工作起步阶段。审计机关建立初期,实行“边组建、边工作”的方针,围绕经济工作中心,开展了大量审计试点工作,审计对象包括企业、行政事业单位、下一级财政部门、金融机构、专项资金、外资项目等,并按照国务院的部署,参与了全国税收财务物价大检查。

伴随着我国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变,审计工作遵循“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”和“加强、改进、发展、提高”的方针,以严肃财经法纪,促进治理整顿,保障经济体制改革顺利进行为目标,不断拓宽审计领域,充实和深化审计内容,审计重点由企业逐步转向财政、金融、重点建设项目等方面,逐步健全审计组织体系,积极开展审计工作法制化、制度化建设,为严肃财经纪律,维护社会经济秩序,保障改革开放和国家财政经济活动的健康发展作出了重要贡献。

(二)全面建立市场经济体制时期的国家审计监督(1992-至今)

1992年党的“十四大”确立了建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位,提出建立社会主义市场经济体制。中国的国家治理逐步由单一的政府治理向以政府治理为主导、政府治理、市场治理和社会治理协调互动的方向演进,社会治理与市场治理作为政府治理的补充而成为国家治理的重要组成部分。1994 8 31 日,八届全国人大常委会九次会议通过了《中华人民共和国审计法》,自19951 1 日起施行。这部审计法按照建立社会主义市场经济体制的要求,把我国审计实践中创造的一些成熟经验确定下来,确立了审计机关的综合经济监督地位,标志着我国审计监督工作步入了法制化轨道。1997 10 月,国务院发布了《中华人民共和国审计法实施条例》,对审计法确立的我国审计监督制度的基本内容作出了更加具体的规定。

《审计法》和《审计法实施条例》的颁布,全面规定了中国审计监督的基本原则、审计机关职责和权限、审计程序、法律责任等国家审计基本制度,国家审计进入了法制化、制度化、规范化的轨道。《审计法》确立了两项基本审计制度。一是“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度;二是规定各级审计机关实行“两个报告”制度,即审计机关应向国务院或本级人民政府提出审计结果报告,国务院和地方人民政府应向本级人民代表大会提出审计工作报告。这两项基本审计制度对确保市场经济体制的运行给予了制度保障,特别是在分税制建立以后,对各级财政审计发挥了积极的作用。

2000年《审计准则》的修订,促进了国家审计法律体系的完善,初步健全了依法审计的机制和体系。200312月,审计署发布了面向所有社会公众的审计结果公告,促进政府管理部门更加开放。国家审计功能向权力制约方向演进,根据《审计法》,国家审计既要对财税部门具体组织预算执行情况进行审计,也要对政府各部门各单位执行情况进行审计,还要对预算外资金的管理和使用进行审计监督。政府通过这两项基本审计制度对各级部门进行互相制约,加强内部行政控制,同时向人民代表大会报告,迈出了政治控制与政府治理的第一步。

这一阶段是我国审计工作进入依法审计、全面发展的阶段。审计机关紧紧围绕经济建设中心和党风廉政建设的要求,认真贯彻落实审计法,坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作二十字方针,以真实性为基础、以打假治乱为重点,严肃查处财经领域中重大违法违规问题和经济犯罪案件,着力加强“人、法、技”建设,开创了审计工作的新局面。

党的十六大提出完善社会主义市场经济体制和构建和谐社会等一系列重大战略思想,对审计工作的战略、重点和规范程度等提出了更高要求,为了保障经济社会健康运行,国家审计制度进一步完善。社会公众也日益迫切要求政府能够提供基本且有保障的公共产品、有效的公共管理和公共服务,同时也期望政府是负责、透明和廉洁的政府。在此背景下,2007年党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革,建设服务型政府,要求健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务,强调减少政府对微观经济运行的干预等,并且提出到2020年,政府提供基本公共服务能力显著增强等职能转型目标。国家审计的内容伴随着经济体制改革正在促进政治体制改革的逐步深入,从财政财务收支审计向经济效益审计,从对单纯经济活动的审计扩展到对政府领导的经济责任审计。从历史发展看,中国的改革开放和经济社会的快速发展使国家审计的职能和内容也正在发生深刻变化。无论是国家审计的地位和作用以及组织机构、人员配备、法律体系等各方面都得到了长足发展。将国家审计任务和审计职权法律化,与依法治国是一致的,是历史的进步。这也是与中国的政权建设、经济发展,综合国力提高相适应的。

近年来,审计机关坚持以中国特色社会主义理论为指导,深入落实科学发展观,牢固树立和认真践行科学审计理念,注重把握审计发展规律,逐步认识到审计是国家治理大系统中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是公共财政的“卫士”;审计的根本目的是维护人民利益,首要任务是维护国家经济安全,基本职责是推动完善国家治理,主要作用是推进民主法治和反腐倡廉建设、促进改革创新和科学发展。基于这些认识和理念,坚持把“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为审计工作的出发点和落脚点,对审计工作的长远目标和现实任务进行精心谋划,并大力推动落实,有效地提升了审计工作的层次和水平。

三、中国国家审计监督制度的主要特征

国家政治经济制度决定国家审计监督制度,国家治理的变化决定国家审计监督形式和手段的变化。从当代中国国家审计监督制度演变的过程来看,虽然我国国家审计监督制度随着经济体制改革和国家治理的发展而发生一些变化,但是,服务于国家政治和经济制度建设的本质属性并没有改变。从国家治理视角来看,我国国家审计与主要发达国家和其他转型国家相比较,主要呈现以下几个鲜明的特征:

(一)坚持党对政府的绝对领导和对领导干部行政权力的双重监督制度。新中国成立以后,我国建立了中国共产党领导下的人民代表大会制度和各民主党派、各人民团体参加的多党合作、民主协商和民族区域自治制度,形成了共和国的最高权力机构和民主监督机构。在中国共产党的领导下,按照同行条块结合原则,建立党领导下的行政权力运行机制——国家行政机关、部、委、办和各级人民政府。与西方国家对政府经济职能和政府官员实行单一问责机制不同,我国一开始就对权力运行实行双重监督机制,即按照中国共产党章程、通过组织系统对党员干部进行的纪律监督和对各级政府机关经济权力进行的审计监督相结合的双重监督机制。在党内监督方面,中国共产党在遵循马克思主义无产阶级政党建设理论原则的基础上,借鉴国内外政党成立与发展的经验教训,在成立初期就制定了党的纪律与各项纪律检查规定,设立了严格的监督机构,创立了一套纪律检查制度,提供了中国共产党持续有力发展的重要制度保障。197812月,党的十一届三中全会做出了恢复重建党的纪律检查委员会的决定。19829月,党的十二大修改的党章专门增加了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章,不仅明确了纪检机关的地位并赋予了相应的权限,而且对纪检组织的产生方式、纪检机关的领导体制、纪委的任务和职责,都作出了新的规定。十二大《党章》还赋予了纪委对党委委员的检举监督权、检查权、审批权、处分权、决定权和申诉权。200211月,中共十六大提出了要加强对权力的制约和监督,改革和完善党的纪律检查体制的任务,以完善党的纪律检查制度。这种党内纪律监督和审计经济监督两种机制相互协调,相互配合,加大了对违纪行为的处分力度,对监督政府权力的运行起到了很好的效果。通常情况下,纪委发现个别领导干部在经济权力运行中有违法行为,可以按照既定程序请求审计机关予以审计,对实事进行审计鉴证,提供客观证据;国家审计机关如果在对政府某单位的审计中,发现党员干部违纪或违法线索,也可以按照既定程序将违法情况移送纪委,构成犯罪的,可以移送公安机关和检查机关依法侦办。

(二)审计监督制度嵌入于权力运行的关键节点,对经济责任履行进行过程监督。国外议会审计监督制本质上是对授权及其履行结果的监督,缺乏对权力实际运行过程的监督的一种制度。我国的国家审计制度是嵌入在权力运行的关键节点,对各级政府机关的权力运行和经济责任进行过程监督。与之相关的经济责任审计就成为中国特色的经济监督制度(陈波,2005;蔡春等,2007)。2010年中办、国办重新印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计规定》,把经济责任审计对象扩大到了省部级党政领导干部(陈献东,2011)。为了强化对权力运行的监督制约,经党中央和国务院批准,充实、调整了中央经济责任审计工作联席会议机构,设立副部长级联席会议办公室主任。地方各级党委、政府认真落实两办规定,加强对经济责任审计工作的组织领导,成立联席会议或领导小组,制定贯彻落实措施,到2011年底,有19个省(区、市)由党委、政府领导担任联席会议召集人或领导小组组长,12个省(区、市)设立了经济责任审计局,配备了专职领导和人员。[3]

加强对权力运行的监督和制约,促进依法行政、依法管理,以权力监督权力,将权力关进制度的笼子里,进一步提升国家审计在国家治理中的作用。通过经济责任审计,把权力运行和责任落实作为审计重点,将守法守规守纪尽责放在更加突出的位置,促进政府部门和工作人员依法行使权力。同时,通过党政领导干部同步审计(即同时对同一地方党委和地方政府主要负责人开展经济责任审计),全面监督检查领导干部履行经济责任的过程和效果、执行方针政策和遵守财经法纪等情况。之所以这样做,是因为中国共产党是执政党,居于领导和执政地位。地方党委通过对地方政府的领导来发挥核心领导作用。地方政府则作为党在地方执政的重要载体,通过政府决策程序把党委的主张、意图、决策转变成政府的政策、政令并付诸实施来实现党的执政地位。地方党委的主张、意图和决策是政府制定政策、政令的基础,地方政府的政策、政令的执行情况反映地方党委主张、意图和决策的执行效果。地方党委和地方政府目标的一致性、经济决策和经济责任的相关性,要求同时对地方党委和地方政府主要负责人开展经济责任审计,以便正确评价各自的经济责任履行情况,准确划分未能尽职履行经济责任时,各自应当承担的责任(刘家义,2013)。

对党政领导干部,重点关注财政、土地、节能减排、社会建设和环境保护等方面情况,特别是地方财政隐性赤字、地方政府性债务、财政资金用于过度超前建设和形象工程等问题;对金融机构和金融监管部门领导人员,重点关注金融经营管理、业务创新发展、监管职责履行等情况;对国有企业领导人员,重点关注重大决策、对外投资、资产处置、招标采购、自主创新、结构调整和内部管理等情况。各级审计机关与组织人事、纪检监察、国资等部门的协调配合更加密切,不断改进计划管理和成果运用等工作。2011年全国已完成对2.6万多名领导干部的经济责任审计,比上年同期增加1300多名,其中省部级领导干部35名(刘家义,2012)。

对于各类领导干部未能尽职履行经济责任应当承担的责任主要有直接责任、主管责任和领导责任三类。所谓直接责任是指因领导干部的不当行为导致不利结果发生,领导干部对此应当承担的责任。如直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为等。所谓主管责任是指领导干部对职责范围内的事务不作为导致不利结果发生,领导干部应当承担的责任。如领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。所谓领导责任是指除直接责任和主管责任外,领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任(刘家义,2013)。

通过各类经济责任审计这种制度安排与实施,可以准确掌握被审计领导干部经济责任的履行情况,揭示其在履行经济责任过程中存在的问题;分清被审计领导干部对存在问题应当承担的相关责任,正确评价被审计领导干部经济责任履行情况,为组织人事、纪检监察、行业主管及其他相关部门监督、评价、考核和任用干部提供参考依据,引导和促进领导干部正确履行应负的经济责任,最终达到加强对领导干部监督管理的目的。通过经济责任审计达到完善制度、强化管理,提高政府和各类公共机构的运行效率。这是国家治理对国家审计的根本要求,经济责任审计反过来又促进国家治理水平的不断提升。也更因为此,围绕权力监督开展的经济责任审计是中国审计机关的一大创新,也是对世界政府审计的一大贡献。

(三)纵横联合的审计网络

从审计体系架构来看,国家审计机关经过30年的建设与发展,已经形成一支具有高度战斗力的审计干部队伍和审计网络体系,主要表现为条条、块块、条块结合的国家审计网络框架,具体为:(1)条条设置。审计署机构设置有16个,除了4个综合性司局之外,其他12个均为业务司,对应法规、财政、金融、农业和资源环保、外资、固定资产投资、社会保障、行政事业、企业、境外、经济责任等社会主要行业和民生事务;对应国务院部委设置了25个派出局,如外交外事审计局、教育审计局、工业审计局、科学技术审计局、财税海关审计局、资源环保审计局等;为了更好的发挥审计监督作用,在全国各地又设置了18个审计署派员办事处,具体负责区域性国家审计监督事务。(2)块块设置。国家审计系统在全国各地省以下政府均设有审计厅(局),已经形成了三级政府的国家审计监督体系(省、市、县),主要负责本级政府审计监督事务,其对应的行业虽然没有审计署内设机构那么细,但完成的审计监督任务与审计署要求的内容是一致的。(3)条块结合设置。为了完成国务院领导交办的任务和审计署安排的具有全国协同作战的审计任务,在审计人员配置上强化条块结合,审计署特派员办事处与各省审计厅(或市县审计局)联合组成审计团队,协同作战,完成国家审计工作专项任务(如2011年、2013年下半年的全国性地方债务审计和2012年的全国社会保障资金审计);有时为了更好的完成任务,中央部门派出审计局也会被安排与地方审计厅局合作,共同审计专项任务(如2013年的科研经费专项审计)。

由于国家审计任务往往时间紧、任务急,而国家审计人员力量相对来说非常有限,因此,为了按时保质保量的完成国家审计任务,国家审计机关充分调动社会审计与内部审计队伍的积极性,邀请社会审计机构协助国家审计机关完成一些基础性的审计工作(如财务性审计、专项业务技术性审计等),请内部审计人员协助国家审计机关提供一系列部门或单位内部的财务内控制度文件、内审人员定期或不定期完成的内部审计台账和报告等。之所以如此,这与我国独特的审计主体关系有关,我国社会审计和内部审计既各自独立发展,又受政府审计的影响,而世界上其他国家社会审计和内部审计一般是由其行业自律组织进行管理。根据《审计法》及其实施条例的规定,审计机关可以直接,或通过内部审计自律组织对内部审计业务进行监督。如果社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计对象的,审计机关有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。如果发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则情况的,还要移送有关主管机关依法追究责任(陈献东,2011)。与此同时,国家审计机关在具体执行审计任务时,还广泛听取社会各界专家意见,尤其是听取审计专业类高校(如南京审计学院)专家的建议,在必要的情况下,还邀请一些专家参与审计调查工作,甚至一些具体的审计实践活动,进一步提升国家审计干部队伍的理论素养与审计分析判断能力。

我国国家审计的制度优势及其在具体实践中形成的纵横联合的审计网络,大大强化了审计监督在国家治理中的预防、揭示和抵御功能。同时,通过发挥这种纵横联合的审计网络,有效促进了国家治理结构的改善。凸显了中国国家审计制度的特色与优势。

第二节 当代中国国家发展战略目标的演变

与国家审计面临的挑战

    

     党的十八大报告指出,经过九十多年艰苦奋斗,中国共产党党团结带领全国各族人民,把贫穷落后的旧中国变成日益走向繁荣富强的新中国,中华民族伟大复兴展现出光明的前景,对党和人民确立的理想信念倍加坚定、对党肩负的历史使命倍加清醒。因此,对当代中国现代化建设战略的历史进行考察,在当前世情、国情、党情继续发生深刻变化,面临着前所未有的发展机遇和风险挑战的关键时期,总结我国治国理政和实现现代化目标的成功经验,对于分析和展望中国国家审计在“推进法治,维护民生,推动改革,促进发展”、为全面建成小康社会保驾护航方面面临的挑战具有重要的理论意义。

    一、当代中国现代化建设战略的历史考察和实现目标的基本经验

    当代中国国家建设的历史,如果从战略方面考察,可以简单地归结为毛泽东、周恩来先后提出了国家工业化和四个现代化的战略目标和邓小平把1980年到21世纪中叶中国社会主义现代化建设设计的三步发展(形象成为发展战略的“三部曲”)。

    (一)从工业化到四个现代化

     新中国成立以来,在中国共产党的领导下,中国从真正一穷二白的起点上艰难地开始了工业化和现代化的漫漫征程。以毛泽东为代表的中国共产党人对中华民族的杰出贡献之一就是以战略家的眼光,在日本侵略者还没有被打败之前就提出了“建设一个独立的、自由的、民主的、统一的、富强的新中国”的全面目标;对如何实现富强,又提出了“使中国由农业国变为工业国”的奋斗目标。党的七大会议上,毛泽东说:“一个不是贫弱的而是富强的中国,是和一个不是殖民地半殖民地的而是独立的,不是半封建的而是自由的、民主的,不是分裂的而是统一的中国,相联结的。”一方面,“没有独立、自由、民主和统一,不可能建设真正大规模的工业。没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强。”[4]另一方面,建设大规模的工业,实现国家富强,是巩固独立、自由、民主和统一的基础。开国之初,《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的奋斗目标是:“为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”,“稳步地变农业国为工业国”。[5]经过建国头三年的经济恢复,我国在农业、水利、铁路交通、纺织业等基础和重点行业取得了骄人的成绩,并以土地改革、国家行政经费的节减、调整工商业作为主要途径,实现了财政经济状况的基本好转。

    1953年,党和政府在领导对个体农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造的同时,开始把逐步实现国家工业化作为奋斗目标,并制定了第一个五年计划。第一个五年计划建设受到苏联经济发展模式影响,以优先发展重工业为指针、以苏联援建的156项工程为中心展开的,它的实施使中国迅速建立起新的工业部门,为实现国家工业化奠定了初步基础。1956年,毛泽东在《论十大关系》的报告中,苏联的经验为鉴戒,总结中国的经验,开始提出走中国自己的社会主义工业化的道路。其主要内容有:一是提出在中国建立一个独立的基本上完整的工业体系,突出了独立自主地走中国社会主义工业化道路的要求,把过去的为社会主义工业化而奋斗的提法具体化了。二是提出要发展重工业,就要更多地发展农业、轻工业,要发展内地工业,就必须更多地利用和发展沿海工业;要加强国防,就一定要首先加强经济建设。

    1958年“大跃进”,出现了建设与生活、工业与农业严重不平衡的问题。党和政府及时总结“大跃进”的经验教训,认识到仍受苏联片面发展重工业的模式的影响,未能处理好工业与农业的关系,认识到“工业国的提法不完全,提建立独立的国民经济体系比只提建立独

立的工业体系更完整,认识到靠人海战术而不是靠提高技术含量的办法来发展工业、发展经济是行不通的。在以上认识的基础上,周恩来在三届人大一次会议上宣布:“今后发展国民经济的主要任务,总的说来,就是要在不太长的历史时期内,把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国,赶上和超过世界先进水平。为了实现这个伟大的历史任务,从第三个五年计划开始,我国的国民经济发展,可以按两步来考虑:第一步,建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系;第二步,全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化,使我国经济走在世界的前列。”[6]1975年四届人大一次会议,重申四个现代化的奋斗目标和分两步走的战略步骤,要求第一步目标在1980年以前实现,第二步目标在20世纪内实现。将工业化的目标转变为四个现代化的目标,为当代中国的发展作出了奠基性的贡献。

    历史地看,四个现代化的目标还存在着局限。首先,现代化是个系统工程,虽然农业、工业、国防、科学技术是这个系统工程中最重要的几个方面,但不能涵盖经济社会的全部。其次,在中国这样一个经济技术落后的国家实现现代化是一个艰辛而长期的过程,试图在一二十年内实现第一步的目标,再过20年达到第二步目标,使中国经济走在世界的前列,显然是对困难和长期过程估计不足。第三,怎样调动国内外一切积极因素来实现这两步目标存在着认识上的误区。如片面追求“一大二公”和以阶级斗争为纲来抓革命促生产,违背了现代化建设的规律;通过计划体制配置资源使社会长期处于短缺经济的局面之下等。

    (二)从四个现代化到“三部曲”

    1976年,打倒“四人帮”,结束了长达10年的“文化大革命”。1978年,邓小平复出之后,讲得最多的问题之一是如何实现四个现代化。党的十一届三中全会将党和政府的工作重心由以阶级斗争为纲转移到以发展生产力、建设四个现代化为中心上来。党的十二大上,邓小平在论述如何进行现代化建设时,提出了建设有中国特色的社会主义的历史主题。他说:“我们的现代化建设,必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设,都要注意学习和借鉴外国经验。但是,照抄照搬别国经验、别国模式,从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来,走自己的路,建设有中国特色的社会主义,这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”[7]十二大提出:“中国共产党在新的历史时期的总任务是:团结全国各族人民,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”[8]党的十三大进一步明确指出我国正处在社会主义初级阶段,提出为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。

    党的十一届三中全会以来,以邓小平为代表的中国共产党人对制定中国经济社会发展战略目标的突出贡献,是确立搞中国式的现代化,提出“发展战略的‘三部曲”。邓小平说:“我们原定的目标是,第一步在八十年代翻一番。以1980年为基数,当时国民生产总值人均只有二百五十美元,翻一番,达到五百美元。第二步是到本世纪末,再翻一番,人均达到一千美元。实现这个目标意味着我们进人小康社会,把贫困的中国变成小康的中国。那时国民生产总值超过一万亿美元,虽然人均数还很低,但是国家的力量有很大增加。我们制定的目标更重要的还是第三步,在下世纪用三十年到五十年再翻两番,大体上达到人均四千美元。”[9]

    “发展战略的‘三部曲”的形成是一个不断探索的过程。党的十一届三中全会后不到一年,邓小平根据解放思想实事求是的思想路线进行探索,发现20世纪末实现四个现代化国民经济走在世界前列,达到发达国家的水平,这一目标过高过急难以实现。1979126日,邓小平会见来访的日本首相大平正芳时说:所谓四个现代化,只能搞个“小康之家”,比如说国民生产总值人均1000美元。这是邓小平首次提出小康的目标。不久,他指出,这一目标就是争取国民生产总值20年翻两番。后来,他又说,我们经过反复研究之后,觉得可能1000美元还是高了一点,因为必须考虑到人口增长的因素。所以我们把本世纪末的国民生产总值人均放在争取达到800美元的水平上。根据邓小平的意见,党的十二大确定了到20世纪末实现工农业的年总产值翻两番的战略目标。十二大之后的五年,邓小平进一步思考、研究国家发展的战略目标问题。他说:“翻两番、小康社会、中国式的现代化,这些都是我们的新概念。翻两番,分成前十年和后十年,前十年主要是为后十年的更快发展做准备。” 1987430日,他完整地提出三步走的发展战略,特别强调第三步,“做到这一步,中国就达到中等发达的水平。这是我们的雄心壮志”,“第三步比前两步要困难得多”,“要证明社会主义真正优越于资本主义,要看第三步,现在还吹不起这个牛”。[10]党的十三大确定了20世纪后20年和下世纪前50年分三步走、基本实现现代化的战略目标。

   邓小平提出的三步发展的目标,把四个现代化的战略目标进一步具体化了,是一个切实可行的目标。1984年,邓小平多次以具体的增长速度说明翻两番肯定能够实现。几年后,他根据第一步目标的提前实现,着重分析了第二步和第三步目标的现实可能。198863日,他说:第一步是达到温饱水平,已经提前实现了。第二步是在本世纪末达到小康水平还有十二时间,看来可以实现。第三步是下个世纪再花五十年时间,达到中等发达国家的水平,这是很不容易的。对于确保三步发展的现代化战略目标的实现,邓小平不仅在根本方针、基本路线上多有论,而且在具体做法上也有许多重要见解。在根本方针、基本路线上,邓小平强调坚持社会主义道路是实现宏伟目标的根本保证;强调改革开放是实现宏伟目标的根本政策、主要手段;强调中国要实现自己的发展目标,必不可少的条件是安定的国内环境与和平的国际环境。在具体做法上,邓小平指出要抓住时机发展自己,要抓紧时间,保持一定的发展速度,力争隔几年上一个台阶;要突出重点,抓住关键,从基础做起。

    邓小平三步发展的战略思想是对毛泽东、周恩来四个现代化战略思想的继承、丰富和发展。两者在走中国自己的社会主义建设道路、摈弃不合中国国情的片面发展重工业的发展模式上,是一脉相承的。三步发展的战略思想坚持社会主义初级阶段的基本路线,在生产关系上克服了追求“一大二公”的错误做法,坚持用改革开放调动一切积极因素,坚持把社会总量水平的提高和人均水平的提高、把实现国家的富强和人民得到更多的实惠统一起来;坚持从实际出发,一步一步地去实现目标,所有这一切都使社会主义现代化的战略目标具体化和现实化。

    (三)“三部曲”与全面建设小康社会

“发展战略的‘三部曲”’,从其变化的程度,邓小平又称之为“小变化”、“中变化”、“大

变化”。邓小平在世时,中国人民在顺利实现第一步目标的基础上,正向着第二步目标迈进。邓小平认为更为重要的是实现第三步目标,在实现第二步目标的基础上,再花五十年的时间,再翻两番,达到人均四千美元。这50年的“第三步”是一个相当长的过程,邓小平指出了方向和目标,,没有也不可能规定出具体的途径和具体的行动纲领。怎样实现第三步发展目标?这一重任历史地落在以江泽民为核心的中央领导集体和他们的继任者身上。以江泽民为核心的中央领导集体对实现三步发展战略目标的重大贡献,不仅表现在制定了实现第二步目标的正确的方针政策和行动纲领,领导人民提前实现了第二步目标,更重要的是在向第三步目标迈进时,确立了全面建设小康社会的阶段性奋斗目标。以江泽民为核心的中央领导集体,率领全党和全国人民为实现第二步目标而不懈努力,在党的十四大之前,制定了国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划,规定了实现第二步目标的基本要求和具体做法。党的十四大提出抓住机遇,加快发展,明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。到1995年底,原定国民生产总值2000年比1980年翻两番的目标提前五年实现。在第二步目标提前实现之后,制定了国民经济和社会发展“九.五”计划和2010年远景目标规划,规划和部署今后15年内“建立起比较完善的社会主义市场经济体制,全面实现第二步战略目标,并向第三步战略目标迈出重大步伐,为下世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础。” [11]一年后,党的十五大提出:“展望下世纪,我们的目标是,第一个十年实现国民生产总值比二000年翻一番,使人民的小康生活更加宽裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制;再经过十年的努力,到建党一百年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到世纪中叶建国一百年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。”[12] 200010月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出要把发展作为主题,把结构调整作为主线,把改革开放和科技进步作为动力,把提高人民生活水平作为根本出发点。党的十六大正式确定了全面建设小康社会的奋斗目标。全面建设小康社会奋斗目标的一个显著特点是全面性。这里所说的全面包含两层意思:一是,要进一步巩固和提高目前已达到的水平,在优化结构和提高效益的基础上,使国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番,基本实现工业化,将现在低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,变为较高水平的、比较全面的、城镇人口的比重较大幅度的提高、各种差别的扩大趋势逐步得到扭转的小康,使全体人民都过上富足的生活。二是,它是一个经济、政治、文化和人的全面发展的目标。党的十七大对推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会宏伟目标做出全面部署。党的十八大报告提出要解放思想,改革开放,凝聚力量,攻坚克难,坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗。全面建设小康社会的目标既是现实可行的目标,又是一个承上启下的目标。从承上来看,它继承了邓小平中国特色社会主义现代化建设三步发展的战略思想,是对邓小平第三步发展设想的具体化、步骤化。进一步追溯,它同  毛泽东、周恩来确立工业化、四个现代化的目标,实现国家富强的设想也是一脉相承的。从启下来看,经过全面建设小康社会这个阶段,到21世纪中叶基本实现现代化,把中国建成富强、民主、文明的社会主义国家。在东欧剧变、苏联解体、世界社会主义处于低潮时,中国的社会主义却仍能一枝独秀的一个重要原因,就是独立自主地走中国自己的社会主义建设道路。以毛泽东为代表的中国社会主义道路最初探索者,虽在探索中有诸多失误,但在发展目标上变工业化为四个现代化,开始摆脱苏联片面发展重工业的发展模式的影响。以邓小平为代表的中国特色社会主义道路的开创者,在决策怎样进行现代化建设时,提出走自己的路,建设有中国特色的社会主义,确立了三步发展的战略目标,使社会主义中国日益兴旺起来。以江泽民、胡锦涛和习近平等为代表的中国特色社会道路发展者,在各种困难和风险的考验面前,与时俱进,使中国特色的社会主义显示出勃勃生机和无限活力,将一定能够实现中国梦之中华民族的伟大复兴。

    历史地看,中国现代化战略目标实现的成功经验基本的有三条:第一,坚持党的领导和社会主义制度。在中国建设的各个历史时期,无论国际风云如何变化,中国共产党始终从中国国情出发,矢志不渝地带领全国人民走自己的发展道路。无论是毛泽东的《论十大关系》提出走中国自己的建设道路,还是邓小平提出走中国特色社会主义建设道路,都是把马列主义同中国实际相结合,提出的伟大建国方略,其基本点就是在中国共产党的领导下走社会主义道路。第二,在坚持自主发展的前提下,审时度势,把握机遇,充分利用国内外两种资源、两个市场,是实现经济、科学技术快速发展的有效路径。无论是建国初期我国利用苏联援建的156个项目初步建成的工业基础,还是邓小平改革开放政策所带来的国民经济跨越式发展,都是充分利用国际经济资源实现快速发展的成功典范。第三,在外受强大的资本主义私有制国家的政治、军事和经济包围、内有几千年顽固封建私有传统观念的中国在党的领导下搞社会主义,除了对党员干部经常进行思想教育外,还必须在政治制度设计中做出安排,在权力运行关键节点嵌入忠诚守责的审计、监察和纪律检查制度,监督权力正确运行,防止权力异化和党员干部、特别是党的高级领导干部腐化变质,确保人民江山永远属于人民。此外,党和政府还根据不同时期经济发展的重点工程项目在统筹人力、物力和财力投入的同时,加大审计(或监察)查、处力度,对腐败、渎职行为实行零容忍,确保工程项目建设的廉洁、高效。

    二、中国国家审计面临的挑战

    早在中国革命取得全国胜利前夜,毛泽东就已经提出了新中国建设的伟大战略构想和战略目标。但是,中国究竟走什么发展道路,如何发展,特别是革命胜利以后,党能不能像在革命战争年代一样,继续得到人民的拥护,领导全国人民实现强国目标,是全党即将面临的重大考验。在七届二中全会上,毛泽东就告诫全党,夺取全国胜利,这是万里长征走完了第一部,革命胜利以后,以后的路程更长,工作更伟大。要他的同志们经得起“糖衣炮弹”的袭击,充分说明毛泽东高瞻远瞩,预见到在经济建设中,权力在经济领域运行所可能产生的异化和腐败。因此,提出要建立独立、民主的人民政权,党要接受人民的民主监督。在中国革命胜利以后的建国时期,取得执政地位的中国共产党除通过制定宪法、人民代表大会制度和政治协商制度使党和政府自觉接受人民监督外,还根据不同时期建设的中心任务和面临的问题,在国家各级党政权力运行关键接口嵌入检查和监督机构,对人民赋予党和政府的权力进行自我约束和监督。从新中国成立之初的监察审计制度,到党的纪律检查和国家审计、监察制度的建立和逐步完善,都是在国家长期建设中承担着我国社会主义事业和人民利益的保护重任,取得了一系列重大成绩,圆满完成了自己的职责,对党和政府赢得人民的信任做出了重要贡献。尤其是改革开放以后国家审计制度的建立和完善,是我国国家治理发展变化情况下的立党为公、执政为民、依法治国的政治制度安排,对改善国家治理具有不可或缺的作用。本章第一节已经对了做了一般的历史回顾,这里就不再赘述。展望未来,在新的历史时期,我国将面临全面建成小康社会和现代化强国的艰巨任务,经济发展将面对着经济全球化与国内经济、社会发展变化相互作用的复杂局面,对我国国家治理的主要方面均构成严峻挑战,使国家治理行为复杂化。由经济发展所引起的社会问题和社会矛盾将更加突出,必须继续深化体制改革,完善国家治理结构。我国的国家审计能否很好地担当起全球化背景下保护人民利益和维护国家经济安全职责,为提高的国家治理能力和实现国家经济发展的战略目标提供审计支持,将面临更加严峻的挑战:

    第一、维护国家经济安全的挑战。改革开放以前,由于受到帝国主义的长期封锁,中国经济的国际化非常缓慢,除了对外有小规模贸易意外,基本上没有对外投资。改革开放以后,中国经济国际化进程加快,不仅国际贸易规模迅速扩大,中国接受国外投资和中国对海外投资都呈现大规模增长态势。此外,中国加入了几乎所有重要的国际和地区经济贸易组织,并成为世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织、世界卫生组织和世界最高审计机关的重要成员国。因此,在全球化和中国经济发展日益融入世界经济发展潮流的今天,人民的利益在很大程度上表现为主权国家的国家利益。而国家的基本利益之一就是国家经济安全,涉及国家财政、国有资产、产业发展、外资并购、境外投资、商品和服务贸易、金融货币、海洋权益和生态环境等领域。为此,国家审计首先要为中国提高参与全球治理能力、特别是世界经济、国际金融、国际贸易、地球气候和海洋生态等领域全球治理规则及其变化可能对我国国家利益和经济安全带来的影响做出客观的分析和评价,为应对全球治理对我国经济发展形成的冲击向相关部门揭示风险并提出预警和应对建议。其次,国家审计既要为跨国公司在我国并购活动可能对国家经济安全和相关产业的影响做出评估,关注外资投资布局是否影响我国战略产业安全和金融安全以及国家有关部门在执行外资并购境内企业安全审查制度方面是否存在重大漏洞;同时也要对我国随着经济发展和科技进步我国可以扩大对外资开放的投资领域进行评估,从体制、机制、程序和政策层面提出开放的建设性意见,为深化改革和扩大开放提供客观依据。第三,国家审计应当及时跟进全球治理、区域治理和重要国家经济政策和法规的变化对我国国有企业海外投资与并购活动提供咨询意见。海外投资的高风险不能成为中国利用海外市场和资源的障碍,国家审计在海外风险评估和揭示方面可以发挥重要作用,即利用国家审计的专业优势,对重大海外投资项目风险进行充分的揭示,并为相关部门建立有针对性跨部门协调机制和有效的风险监测、评估、预警和处置体系提出意见和建议。第四,全球化的影响是相互的,一国经济的波动对另一国甚至另外一些国家经济产生强大冲击早已经不是新鲜的事情了。目前,我国的国内生产总值已经仅次于美国成为世界第二大经济体,并且每年都在以7%以上的速度高速增长,我国与世界主要国家和地区经济、贸易和投资关系越来越密切,并已经成为带动世界经济增长的新引擎。因此,对于与我国国内经济领域的一些重大问题,如地方债问题、人民币汇率甚至是空气质量等问题都是世界各国关注的对象。国家审计应当予以关注并根据需要进行客观评价和公开披露真实情况,以维护作为世界经济体系中重要一员的负责任大国形象。因此,国家审计机关需要深入把握全球化环境下国家治理的内涵、国家治理的目标和国家治理的价值取向,放眼全球化环境下国家治理的目标、任务来部署审计、实施审计。

    二、应对国家治理结构变化的挑战。除了全球化及全球治理之外,我国的国家治理结构也正在发生巨大的变化。在改革开放以前,我国的国家治理实质上是政府在“唱独角戏”,从中央到最偏僻的乡村,我国各级政府独揽了国家政治、经济、文化等所有领域。改革开放以后,这种单一政府治理的国家治理格局被打破。改革开放、中国特色社会主义市场经济体制的确立和经济迅速发展,给我国经济、社会带来巨变和转型,也对国家治理产生形成强大的冲击,国家治理结构已经从单一政府治理型向政府治理主导下的政府、市场和社会三者协同治理的格局转变。随着我国经济的发展和市场经济制度的完善,特别是我国城镇化带来的市民阶层的扩大,市场治理力量和社会治理力量将不断增强,并在国家治理中发挥越来越大的作用,并通过大数据时代的信息全球化产生重大的影响。社会治理和市场治理虽然都是国家治理的重要组成部分,但与政府治理体现国家政治意志不同,社会治理和市场治理有其自身的利益诉求和目标,这些利益诉求和目标并不像政府治理一样总是与国家整体利益和发展目标相一致。一些资本主义国家政府和国际上一些敌对势力出于自己的政治和经济目的,总是中国的市场治理说三道四、对社会治理指手画脚,利用中国经济、社会发展中存在的某些问题大做文章,甚至暗中资助国内反动势力破坏中国的社会稳定;利用其在某些经济领域的霸主地位对中国的经济妄加指责和评论,遏制中国经济发展。国家审计以自己的独立性、权威性、强制性、专业性在国家治理结构中处于关键位置,充分发挥在国家治理结构中的结构洞作用,可以引导社会治理和市场治理的目标与国家治理向一致,与政府治理相向而行,成为政府治理的有力助手。国家审计还可以利用善治所具有的法治、透明、责任、回应、客观、廉洁等特征,推动内部建立健全强大的、有内聚力的治理机制,从根本上维护社会和谐和市场经济稳定。

第三、服务政府治理的挑战。党的十八大报告指出,“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”[13]这就要坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,继续解放和发展生产力。这也说明我国各级政府手里掌握着巨大的土地和海洋、能源和矿藏等经济资源以及国民经济关键领域的银行、铁路、航空、军工、钢铁、电力、电信和文化传媒等庞大的国有资产以及通过税收等形式征收的巨额财政资金,决定在我国经济建设中政府在建设投资、举办公共工程和各项公共事业中的主体地位。此外,政府掌握着各种项目的审批权限,对其他所有制经济发展起着重要的引导、管理和监督作用。因此,政府的责任和效率是衡量政府治理良治和善治的两大主要标准。尤其是各种所有制经济在市场环境中相互交织、国有企业和国有控股企业与民营企业、跨国公司等相互合作和竞争的关系极其复杂,时刻考验着各级党和政府的领导干部的工作能力、工作作风和工作责任。国家审计要为建设透明政府、责任政府和效率政府服务,开展对领导干部经济责任和绩效审计,加强对权力运行的监督制约,提升国有资本的核心竞争力,合理开发和利用国有资源,促进生态文明建设,增进社会整体福利,维护社会公平正义。

    第四、国家审计应对复杂情况的挑战。党的十八大报告指出,当前我国仍然面临着许多复杂的问题,如“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,科技创新能力不强,产业结构不合理,农业基础依然薄弱,资源环境约束加剧,制约科学发展的体制机制障碍较多,深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨;城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大;社会矛盾明显增多,教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活比较困难;一些领域道德失范、诚信缺失;一些干部领导科学发展能力不强,一些基层党组织软弱涣散,少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄,形式主义、官僚主义问题突出,奢侈浪费现象严重;一些领域消极腐败现象易发多发,反腐败斗争形势依然严峻。”[14]国家审计机关需要不断加强自身制度建设,加大审计投入,建立高效审计监督体系,以满足经济社会发展和国家治理变化对国家审计监督的需求。

     第五、创新国家审计理论的挑战。在全球化时代,我国的国家治理面临的国际压力与国内问题重叠交错在一起,共同构成了当前我国国家治理的基本矛盾与困境。如何通过审计促进化解这些矛盾与困境,在更高层次、更广领域推动完善国家治理,是国家审计理论、审计教育和审计实践工作者公共面临的研究任务。理论来源于实践,但应当高于实践,要敢于创新和指导实践。“打铁还需自身硬”,审计理论、教育和实践工作者除了要研究国家治理与国家审计的基本理论、不断探索中国特色的国家审计理论以外,还要研究结合全球规制、特定国家的政策和法律、特定国家的文化和发展历史、全球发展的潮流和趋势、跨国集团资本运作的手段和方式等专业领域理论研究政治学、经济学、金融学、法律、管理、社会学、心理学以及信息科学在审计中的应用,不断提高对国家审计规律的认识,为开创我国国家审计事业新局面做出更大的贡献。

 



[1]参见中国共产党十七届二中全会决议《关于深化行政管理体制改革的意见》,新华网,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm

[2] 《中华人民共和国宪法》,1982年。

[3] 刘家义,抓住机遇  乘势而上努力开创审计事业科学发展新局面(在全国审计工作会议上的讲话),中国审计报,201219

[4] 《毛泽东选集》第三卷,人民出版社1991年版,第1080-1081页。

[5] 《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社,1992年版,第二页。

[6] 《周恩来文选》,中央文献出版社1993年版,第549页。

[7] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,23页。

[8] 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上,中央文献出版社1997年版,

234页。

[9] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第226页。

[10] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第226-227页。

[11] 《十四大以来重要文献选编》(中),人民出版社1997年版,第1477页。

[12] <十五大以来重要文献选编》(上),人民出版社2000年版,第4页。

[13] 胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗——中国共产党第十八次全国代表大会报告》

[14] 同上。