第十一章 审计机关组织模式、规制俘获和审计效果

第十一章 审计机关组织模式、规制俘获和审计效果

【内容摘要】从审计权力纵向配置和横向配置视角出发,审计机关组织模式有两种,一是纵向集权/横向集中模式,二是纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制,以规制经济学基础,建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构,并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计四权分离模式。本文的分析表明,国家审计规制俘获有可能发生,纵向集权/横向集中模式下,审计主体被俘获的可能性较大,在纵向集权/横向分割模式下,审计主体被俘获的可能性降低。通过将审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权进行横向分割,具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果,通过这三个效果的发挥,发挥了审计规制俘获阻止的功能。湘潭市审计局推行审计权四分离组织模式实现了从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式的转换,从而大大降低了审计规制俘获,并提高了审计效果。

【关键词】纵向集权,横向集中,横向分割,规制俘获,审计效果

 

一、引言

审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在。针对这些问题有不少的理论研究,提出了审计处理权进一步规范的具体措施和解决审计处理难的种种对策(孙富军,2001;庞明茂,2002覃卫群,2003;宋常,胡家俊,陈宋生,2006;喻采平,2010;郑石桥,尹平,2010)。在理论研究的同时,一些地方审计机关探索从审计机关组织再造这个路径来解决审计难、处理难、落实审计决定难的问题。审计机关组织模式主要是纵向集权/横向集中模式,少数审计机关实行了纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制,以规制经济学理论基础,建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构,并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计四权分离模式。本文随后的内容安排如下:首先是制度背景,介绍我国审计机关现行的主要组织模式;其次是以规制俘获及其阻止的一般理论为基础,建立一个解释权力纵向集权/横向集中模式和纵向集权/横向分割模式下的审计效果之差别的理论架构;然后是湘潭市审计局的审计四权分离模式的案例分析;最后是结论和启示。

 

二、制度背景:审计机关组织模式

组织设计的本质是权力配置,包括纵向权力配置和横向权力配置(刘松博,胡威,2006;彭新武,2008)。一般来说,审计权力包括五种:立项权,取证权,审核权,处理权,结果公开权,处理执行权。立项权是指确定审计项目,即选择被审计单位的权力,取证权是编制审计方案和收集审计证据的权力,审核权是对审计方案和审计证据进行审核的权力,处理权是对审计发现的问题做出处理处罚决定的权力,结果公开权是对审计发现的问题及处理处罚决定是否对外公开的权力,处理执行权是执行审计处理处罚决定的权力。上述这些权力,在审计机关内部,需要在纵向和横向进行配置。从纵向来说,审计机关划分为审计机关领导班子和职能部门两个层级。所谓权力纵向配置,主要是指各种审计权力在审计机关领导班子和职能部门之间的分配,如果审计机关领导班子分配的权力较多,则是纵向集权,如果职能部门配置权力较多,则是纵向分权。从横向来说,主要表现为配置给职能部门的权力在各部门之间的配置。一般来说,职能部门可以分为四类:综合部门(或计划部门),业务部门,法规部门,执行部门。综合部门(或计划部门)负责综合业务,其中包括审计计划的汇总编制和下达,业务部门负责审计准备、审计实施和实施终结的主要工作,法规部门负责审核和审理,执行部门负责审计决定的执行。横向权力配置是指配置给全部职能部门的权力如何在各部门之间进行分配,如果审计权力主要分配在较少的几个部门,称为横向集中,如果分配在较多的部门,则称为横向分割。所以,将纵向权力配置和横向权力配置结合起来,从逻辑上来说,审计机关的组织模式有四种,如表1所示。从现实状况来说,审计机关基于审计风险控制的需要,一般实行纵向集权,所以,CD两种模式在现实生活中较少,存在的审计组织有AB两种类型。

1 审计机关组织模式

项目

横向权力配置

集权

分权

纵向权力配置

集权

A模式:集权/集中

B模式:集权/分割

分权

C模式:分权/集中

D模式:分权/分割

 

下面,我们对AB两种组织模式做进一步的分析。A模式是纵向集权和横向集中并存,这种模式是目前审计机关的主要组织模式。在这种模式下,分配给职能部门的权力,主要集中在业务部门,其他部门只起辅助作用。这种模式下,各种审计权力的配置情况如表2所示。这种模式的主要特点是审计权力横向配置时,主要偏向于业务部门,这个部门对审计项目立项有重要影响,基本独有取证权和执行权,没有专门的执行部门。B模式是纵向集权而横向分割,目前,有少数审计机关采用这种模式。这种模式下,分配给职能部门的审计权分割配置给了不同的职能部门,各种审计权力的配置情况如表3所示。在立项权中发挥主要作用的是综合或计划部门,而不是业务部门,同时,单独设置执行部门,将审计处理执行权从业务部门分离出来。比较A模式和B模式,共同点是纵向权力配置并无显著差异,都是实行纵向集权;差异点体现在横向权力配置,A模式的权力主要集中在业务部门,而B模式则是各职能部门权力分割,形成权力制衡。

2 审计机关权力配置(纵向集权/横向集中模式)

审计权力

纵向配置

审计权力横向配置

立项权

取证权

审核权

处理权

结果公开权

处理执行权

审计机关领导班子

决定

重大事项指导

重大事项的复核

决定

决定

 

综合部门(或计划部门)

审核汇总

不参与

不参与

不参与

执行

不参与

业务部门

提出建议

主要负责

内部复核

参与

执行

主要负责

法规部门

 

不参与

主要负责

参与

不参与

不参与

执行部门

未设置

未设置

未设置

未设置

未设置

未设置

说明

业务部门的建议有着重要影响力,综合部门由于不了解审计对象,所以,主要是总汇。

审计取证过程基本上由业务部门完成。

审核工作主要由法规部门完成。

处理权主要集中在审计机关领导。

结果是否公开主要是审计机关领导班子决定。

处理执行主要是由业务部门负责。

 

3 审计机关权力配置(纵向集权/横向分割模式)

审计权力

纵向配置

审计权力横向配置

立项权

取证权

审核权

处理权

结果公开权

处理执行权

审计机关领导班子

决定

重大事项指导

重大事项的复核

决定

决定

 

综合部门(或计划部门)

提出初步建议

不参与

不参与

不参与

执行

不参与

业务部门

 

主要负责

内部复核

参与

执行

不参与

法规部门

 

不参与

主要负责

参与

不参与

不参与

执行部门

 

 

 

 

 

主要负责

说明

审计立项主要是计划部门提出建议,审计机关领导班子,业务部门作用较少,计划部门作用大。

审计取证过程基本上由业务部门完成。

审核工作主要由法规部门完成。

处理权主要集中在审计机关领导。

结果是否公开主要是审计机关领导班子决定。

处理执行主要是由专门的执行部门负责。

 

三、规制俘获阻止和审计效率关系:理论架构

(一)规制俘获及其阻止的一般理论

公共利益理论指出,当市场失灵时,政府规制会带来社会福利的提高,政府规制的本意是消除市场失灵,保护公共利益。后来,人们发现实际情况并不与公共利益理论的观点一致,有些规制的结果还与其相反。规制是有利于被规制的厂商,而不是有利于社会福利的提高或是纠正市场失灵。一些行业的规制机构慢慢变成了这些行业的代言人。尽管在开始时,政府规制者的初衷是为了公共利益而制定立法和政策,但是特定的利益集团一直从中努力影响规制,规制的过程因此受这些利益集团的阻挠,导致规制的最终结果与最初规制目的不一致(Stiglar1971Posner1974)。随着研究的深入,人们发现,在一个相对民主的社会里,政府实行规制是综合了自身的政治效用和各种利益集团对规制的需要,有时会有利于厂商,有时也会有利于消费者,但是肯定是有利于政府自身的政治利益,并不一定能完全提高社会福利。政府规制的本意是保护公共利益,但由于规制机构本身存在的利益驱动或其他原因,他们完全有可能偏离最初的规制目的,这种现象称为规制失效。规制失效的原因,大致有两种解释。一种解释是,规制机构不能有效地控制被规制者的日常运行,而且规制的调节过程具有不可避免的时间滞后,这种解释称为规制效率论,即失效是因为规制机构的效率无法达到校正市场失灵的要求。在现代规制经济学中,另一种解释占据了主导地位,即规制俘获理论,这种理论认为,规制失效的原因是被规制者俘获了规制者(Banerjee,1997;于立宏,2009)。

如何阻止规制俘获呢?新规制经济学派在规制俘获理论上的开创性研究就是利用委托代理理论的分析方法,从信息不对称入手,建立了在信息不对称情况下的各种激励机制,以保证俘获行为的阻止,并且从组织设计上进行制度改进,从而达到社会福利的改进(Laffont&Tirole1991)。归纳起来,阻止规制俘获主要有以下几点方式:(1)解决信息不对称。新规制经济学学派指出,规制者和规制委托人(例如,国会、社会公众,被规制者不是规制委托人)之间的信息不对称是导致规制俘获现象发生的原因。减少这种信息不对称就可以减小规制俘获的概率(Holmstrom1982)。(2)权力分割。Tirole1994)认为,由于规制者相对于规制委托人具有信息优势,因此其自由裁量权是影响俘获范围的主要因素之一,从这一意义上说,要想规制有效,就必须将规制权限分配给不同的机构以减少每一规制机构的自由裁量权——即规制分离——来防止合谋与俘获的出现。Martimort1996)指出,权力的分离确实可作为一种承诺机制以减少规制的风险,同时还将减少非善意行为的实施范围。规制委托人应该分割规制任务,分割规制者的权力,降低他们的裁量权,避免合谋的发生。Martimort1999)指出,任务分离能使两个规制机构合谋的可能性减少。LaffontMartimort1999)证明,规制中的权力分离可以作为一种承诺机制以防止规制俘获的威胁。规制权力分离的组织结构形式能够在一定程度上起到防止俘获的作用,而其深层次的机制是,当每一规制机构只掌握一种规制技术(信息)时,规制者的自由裁量权将受到限制,这就是规制权力分离理论的精髓(于立宏,2009)。(3)权力监督。LaffontMeleu(1997)LaffontMartimort(1998)建议,可以指定其中一个规制机构只负责监督,而不需要执行其他任务,那么,执行其他任务的机构就很难从规制的产业中获得剩余租金。

(二)国家审计规制及其俘获

尹平(2005)指出,国家审计规制指国家审计利用审计手段实施的产业规制。审计规制与其他规制形式相比具有不容忽略的优越性,主要是:独立性,审计主体与旧体制有天然的时间隔断,审计主体充当规制者具有法律支持,国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性,审计规制节约交易成本,审计机关具有规制者再规制职责,审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。这里强调的是国家审计对产业的规制。事实上,规制作为具体的制度安排,是政府对经济行为的管理或制约,是在市场经济体制下,以矫正和改善市场机制内在的问题为目的,政府干预经济主体活动的行为,包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。从这个角度来理解规制,则国家审计机关对被审计单位的各类审计活动都可以界定为规制。

国家审计规制俘获是否有可能发生呢?即被审计单位是否有可能俘获国家审计机关呢?我们分别从规制者和被规制者两个角度来分析。

从规制者来说,作为现实的自然人,审计人员同样具备经济人的逐利特征,并会通过各种手段来满足其私利。在这种情况下,执法裁量权刚好充当了权钱交易的载体。审计人员或审计机关会权衡利弊,计算审计处理处罚对自己利弊得失的影响,如果审计处理处罚对审计人员或审计机关自己是弊大于利时,这种审计处理处罚就不具有纳什均衡的特性,审计俘获就会出现。有时候,审计人员或审计机关自身也可能会被俘获。例如,如果被审计单位能制约审计人员或审计机关的利益或对审计机关负责人的利益能施加重大影响。在这种情形下,审计机关如果发现了被审计单位的问题,可能会自动被俘。当然,这种被俘也会以某种方式让被审计单位知道。一般来说,审计被俘发生之后,审计人员或审计机关会表现为低效率,主要体现在如下三个方面:第一,显失公正。表现为违反比例原则,有些审计项目处理处罚畸轻或者畸重。对于同等情况的违法行为给予不同的处罚,对于不同情况的违法行为给予相同的处罚。第二,拖延履行职责。有些审计人员或审计机关在工作中缺乏积极性和主动性,对一些审计事项,尤其是棘手或者影响到自身利益的事项拖延履行职责,以避免冲突,回避矛盾;或者对亟待处理的审计事项拖到最后期限,延误了时机,使很多审计处理成为不可执行。第三,审计不作为。对有违法行为的单位出于各种原因睁一只眼,闭一只眼,放弃执法权不进行处罚,或者大事化小,小事化了,不履行该履行的职责,使审计形同虚设(王爱国,尚兆燕,2008)。

被规制者角度来说,审计查出问题后进行处理的方式包括:责令限期缴纳应当上缴的款项;责令限期退还被侵占的国有资产;责令限期退还违法所得;责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;其他处理措施。审计处罚的方式包括:通报批评,给予警告;有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处2万元以下的罚款,审计机关认为应当给予处分的,向有关主管机关、单位提出给予处分的建议;构成犯罪的,依法追究刑事责任。各种形式的审计处理和处罚都会给被审计单位带来经济利益上的负面影响,甚至还会影响其以后的经济利益。对于被审计单位负责人也可能会有一定的负面影响。在这种情形下,被审计单位完全有激励采取应对措施,动员一切可能的力量来俘获审计规制。当然,要俘获审计规制也是需要花费成本的,如果被审计单位俘获审计机关付出的成本低于将获取的收益,就会促使其产生强烈的俘获动机。尤其是在法制环境较差的社会背景下,俘获者获取的收益-成本比会更高,这在客观上扩大了俘获审计规制的市场需求(郑石桥,和秀星,许莉,2011)。

(三)国家审计规制俘获的阻止

根据《中华人民共和国国家审计基本准则》,国家审计机关实行项目审计有三个阶段:审计计划、审计实施、审计报告,表现出多种审计权:审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权(审计权可以有不同的分割方式)。我国绝大多数审计机关(有少数地方审计机关例外),审计立项权是综合部门参考业务部门的意见确定,业务部门的意见举足轻重。审计查证权和审计执行权完全由业务部门行使。审计审理权有专门的机构,独立于业务部门,也就是说,实行的是纵向集权/横向集中模式。在这种模式下,审计机关的审计权主要集中在审计业务部门手里,审计职能的履行、审计质量的好坏与高低、审计风险的控制程度等等都维系在审计业务部门,虽然这种审计组织模式中可以通过审计审理的方式进行牵制,但这些都只是修修补补的工作,并不能从根本上解决审计机关内部的权力过分集中问题,这样的组织模式是不健全的。在这种模式下,国家审计机关存在一些不容忽视的问题:审计目标偏离、审计计划管理不科学、审计执法欠公正、审计质量和效率不高、审计决定执行不到位等等,这其中的主要内涵都可以归结为审计规制俘获。分析产生这些问题的原因,一个重要的方面是审计机关内部组织结构形式和组织模式,由于缺乏必要的内部权力之间的监督与制约机制,一个审计项目从指定计划、现场审计直至下达审计决定以及执行审计决定的全过程均由同一个业务部门一杆子插到底。这种模式难以把好审计质量关,难以确保审计执法的客观公正性,难以规避审计风险,难以避免以审谋私。这种现状已与日益变化的审计环境越来越不相适应,与建设高效廉洁的审计机关要求不相适应,成为制约审计事业进一步发展的瓶颈。

如何改变这种状况呢?本文前面已经叙及,根据新规制经济学,规制俘获阻止主要有三种路径,分别是解决信息不对称、权力分割和权力监督。这三种路径可以分别采用,也可以同时采用。对于国家审计来说,同样适用于这三种路径。纵向集权/横向集中的审计分工模式下,审计机关被俘获的可能性较大,在纵向集权/横向分割模式下,审计机关被俘获的可能性降低,从而出现提高了审计效果。通过将审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权进行分割,具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果,通过这三个效果的发挥,发挥了审计规制俘获阻止的功能。首先,审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权分割后,原来主要集中于审计业务部门的信息,现在有多个部门知道,计划部门在制定年度计划之前需要较深入地了解被审计单位的情况,较之以前审计模式下,计划部门对被审计单位的了解程度更深入;审计审理部门为了验证一些问题,可能需要深入被审计单位,从而也掌握了更多的信息;审计执行部门,是新设立的部门,为了执行审计处理处罚决定,必须需要了解审计查出的问题,并且在执行过程中,对被审计单位也会进一步了解。总之,在纵向集权/横向分割模式下,有多个部门了解被审计单位的信息,纵向集权/横向集中的审计分工模式下审计业务部门的信息优势已经大大降低。其次,纵向集权/横向集中的审计分工模式下,审计业务部门独享审计查证权和审计执行权,同时,享有大部分审计立项权,由于审计业务部门享有这三方面的审计权,与之独立的审理权也难以发挥制衡作用。在纵向集权/横向分割模式下,审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权分别属性于不同的部门,各部门之间地位相同,从而形成了相互制衡的权力结构。最后,在纵向集权/横向集中的审计分工模式下,审计业务部门独享审计查证权和审计执行权,同时,享有大部分审计立项权,由于审计业务部门享有这三方面的审计权,与之独立的审理权也难以对其进行监督。在纵向集权/横向分割模式下,各种权力的行使过程也就是对其他权力的监督过程,审计查证权的全程过程中可以检查审计计划是否合理,同时,审计计划部门也会监督审计查证部门是否按计划执行;审计审理部门在行使审理权的过程中,事实上也是对审计计划和审计查证的监督过程;审计执行部门在执行审计处理处罚决定的过程,也是对审计查证、审计审理的再监督过程。所以,总体来说,纵向集权/横向分割模式下,通过降低信息不对称、权力分割和权力监督三种路径,可以发挥国家审计规制俘获阻止的功能。

 

四、规制俘获阻止和审计效率关系:湘潭市审计局审计权“四分离”组织模式分析[1]

2003年,湘潭市审计局针对审计业务管理方面存在的弊端,组成专门的课题组,采取边研究边实践,成功地尝试了审计查证权与审理权(处理、处罚权)两分离改革,取得了成功经验。在此基础上,2006年,率先在全国创新审计机关内部组织结构形式,推行审计权四分离组织模式的改革和试点,引起审计署领导和业内人士的广泛关注。实施四分离改革几年来,取得了明显的成效,据不完全统计,审计建议采纳率达到了80%以上,审计处理决定执行率达到100%

湘潭市审计局内部组织结构的改革与创新的基本路径是以审计权分离为主线,按照审计业务管理过程的四个主要环节进行科学划分,设置相应的职能部门,将审计权进行重新分配和细化,构建完善的内部监督和约束机制。具体来说,就是在审计机关内部建立审计计划管理、现场审计查证、审计报告审理、审计结论执行四项职权分别由不同职能部门相对独立承担的全新的审计内部组织结构和管理体制,内设财金社保、行政事业、农业环保、经济责任、经贸、开发等六个审计查证科,独立设立法制审理、综合计划、审计执行等业务职能科室。推行审计监督四分离模式,从机制上形成了审计机关内部分工协作,相互制约,相互配合,相互监督的严谨科学、环环相扣的机构组织体系。

按照审计计划、审计查证、审计审理、审计执行四项职能分离的要求,湘潭市审计局对四个类型的业务部门的职责、权限进行了重新划分:

1)综合计划部门独立行使计划安排权。打破原审计业务部门的审计范围,根据审计资源情况,合理安排审计计划,使审计监督既能保证重点,又能统筹兼顾,不留审计监督的死角,以最大限度地实现审计监督目标。具体流程如下:收集被审计单位有关情况,建立被审计对象数据库,确定审计计划项目中长期目标(五年计划)→收集本年度本级政府经济工作的重点和热点问题以及其他资料,为审计计划编制作好准备编制年度审计计划草案将年度审计项目计划草案提交审计机关业务会议审定向各审计查证部门下达年度审计项目计划检查审计查证部门审计计划完成进度总结、评估、考核、通报年度审计计划完成情况。年度内遇到审计计划需要调整时,直接通过综合计划部门提出调整申请,报审计机关业务会议批准后下达执行。

2)审计查证部门独立行使审计检查、调查、取证权。查证部门专司审计调查取证,集中精力深查细审,全面提升审计查证质量。具体流程如下:进行审前调查编制审计方案组成审计查证组送达审计通知书办理审计承诺进行审计检查、调查和取证编写审计日记和审计工作底稿编写审计报告征求意见稿将全部审计资料移交审计查证组所在的查证部门复核、讨论对审计报告征求意见稿进行修改征求被审计对象对审计报告征求意见稿的书面意见对被审计对象反馈的意见进行核实、补充取证和提出采纳与否的意见,并在此基础上形成审计报告送审稿。

3)法制审理部门独立行使审计项目审理权,并依据审理结果,独立草拟审计法律文书,将过去的审计复核的服务性与从属性职能转变为审计监督的一个独立环节,并行使直接补证权,对审计查证部门既起到一种监督与牵制的作用,又能统一审计处理、处罚尺度与标准,有效阻断原审计业务部门可能存在的以审谋私利益链。具体流程如下:对审计查证部门送来的审计报告送审稿、被神技对象的审计查证资料进行审理向审计查证部门出具审理意见和建议书查证部门讨论、落实审理意见和建议审理部门根据审计查证部门对审理意见和建议的采纳与落实情况,确定是否直接进行补充查证根据审理结果草拟审计报告(含审计决定的内容)提请审计机关审定将审定结果向被审计对象通报根据被审计对象对审定结果的陈述作出审定决定依据审定决定制发正式的审计结论性文件将审计结果见结论性文件交审计机关有关负责人签发将对外审计结论性文件送交审计执行部门(其他资料退回查证处整理归档)。

4)审计执行部门独立落实审计决定执行情况、审计建议采纳情况、审计移送处理情况,从根本上改变由各业务部门执行审计法律文书的随意性与不彻底性,维护审计机关的行政执法权威,为审计目标的最终实现提供最大的可能。具体流程如下:将本机关对外的审计法律文书送达被审计对象或相关部门落实审计决定的执行落实审计报告中审计建议采纳情况督促、催办或办理强制执行事项在规定的期限内根据审计执行情况,提出审计项目结案意见。

湘潭市审计局组织模式从审计查证权与审理权两分离改革到推行审计权四分离组织模式的改革和试点,事实上就是从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式不断过度的过程。在湘潭市审计局组织模式的变迁过程上,纵向权力配置并未发生实质性的变化,而权力配置发生变化的是在横向配置。审计查证权与审理权两分离较之纵向集权/横向集中模式已经出现了一定的审计权力横向分割,而两分离四分离组织模式的转换,则是全部实行了审计权力的横向分割。而恰恰是这种审计权力的横向分割,发挥了解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果,通过这三个效果的发挥,发挥了审计规制俘获阻止的功能,从而提高了审计效果,取得了明显的成效,据不完全统计,审计建议采纳率达到了80%以上,审计处理决定执行率达到100%。所以,湘潭市审计局组织模式变迁案例说明,较之向集权/横向集中模式,纵向集权/横向分割模式更能发挥规制俘获阻止的作用,从而提高审计效果。

 

五、结论和启示

从审计权力纵向配置和横向配置视角出发,审计机关组织模式有两种,一是纵向集权/横向集中模式,二是纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制,以规制经济学理论基础,建立一个解释两种组织模式的审计效果之差别的理论架构,并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计四权分离模式。

规制俘获理论表明,规制失效的原因是被规制者俘获了规制者。国家审计规制俘获有可能发生,从规制者来说,作为现实的自然人,审计人员同样具备经济人的逐利特征,并会通过各种手段来满足其私利;被规制者角度来说,各种形式的审计处理和处罚都会给被审计单位带来经济利益上的负面影响,甚至还会影响其以后的经济利益,对于被审计单位负责人也可能会有一定的负面影响,在这种情形下,被审计单位完全有激励采取应对措施,动员一切可能的力量来俘获审计规制。规制俘获阻止主要解决信息不对称、权力分割和权力监督这三种路径。纵向集权/横向集中模式下,审计机关被俘获的可能性较大,在纵向集权/横向分割模式下,审计机关被俘获的可能性降低,从而出现提高了效果。通过将审计计划权、审计查证权、审计审理权、审计执行权分割,具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果,通过这三个效果的发挥,发挥了审计规制俘获阻止的功能。

湘潭市审计局推行审计权四分离组织模式的是以审计权分离为主线,按照审计业务管理过程的四个主要环节进行科学划分,设置相应的职能部门,将审计权进行重新分配和细化,构建完善的内部监督和约束机制,实现了从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式的转换,从而大大降低了审计规制俘获,并提高了审计效果。

本文的理论架构及湘潭市审计局推行审计权四分离组织模式的成功经验告诉我们,实行审计计划权、审计查证权、审计审理权、审计执行权的分割是阻止审计规制俘获的有效路径,通过阻止审计规制俘获,可以大大提高审计效果。

 

参考文献

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[1] 湘潭市审计局审计权“四分离”组织模式的材料由该局副局长秦国钦等同志提供,特此致谢。