第九章 政治模式和国家审计:一个政治系统理论架构

第九章 政治模式和国家审计:一个政治系统理论架构

【内容摘要】国家审计是政治制度的一个子系统,这个子系统和政治制度大系统之间存在交换。本文选择政治模式作为国家审计的制度环境,研究政治模式和国家审计的交换关系。将政治模式区分为民主法治和专制人治,以政治系统理论为基础,提出一个关于政治模式和国家审计之关系的理论架构;然后,以清朝政府作为专制人治的代表案例,以民国政府作为民主法治的代表案例,比较分析清朝审计和国民政府审计,以验证上述理论架构。主要结论是,民主法治政治模式和专制人治政治模式,对国家审计有不同的输入,国家审计进而出现不同的转换过程,最后出现不同的输出。

【关键词】政治模式,国家审计,政治系统理论,清朝审计,国民政府审计

 

一、引言

国家审计是政治制度这个大系统中的一个子系统,这个子系统和政治制度大系统之间存在交换。政治制度事实上是国家审计制度的制度环境。关于国家审计制度与制度环境之间的研究,主要集中在国家治理与国家审计、民主法治与国家审计、宪政与国家审计、国家审计体制等方面Thompson2003Gendron, Cooper & Townley2001;李金华,2005;刘家义,2010;董大胜,2010;石爱中,2003;杨肃昌、肖泽忠,2004;张立民、张阳,2004;谢志华、张庆龙,2008;蔡春、李江涛、刘更新,2009;尹平,2002)。本文选择政治模式作为国家审计的制度环境,研究政治模式和国家审计之间的关系。

本文随后的内容安排如下:首先是对相关文献做一个简要回顾;在此基础上,将政治模式区分为民主法治和专制人治,以政治系统理论为基础,提出一个关于政治模式和国家审计之关系的理论架构;然后,以清朝政府作为专制人治的代表案例,以民国政府作为民主法治的代表案例,比较分析清朝审计和国民政府审计,以验证上述理论架构;最后是结论和讨论。

 

二、文献综述

关于国家审计制度与制度环境之关系的研究有五个分支。

第一个分支是研究国家审计与国家治理的关系,代表性的观点是李金华和刘家义。李金华(2005)指出,国家审计是国家治理的工具;刘家义(2010)指出,审计是国家治理结构中保障国家经济社会健康运行的一个环节,是保障国家经济社会健康运行的免疫系统,国家审计是国家治理制度的必然安排。其他研究的主要观点是,国家审计是国家治理的工具或有机组成部分,国家治理状况决定国家审计功能的发挥情况(王昊,2006;秦荣生,2007;张立民,赵彩霞,2009;吴青川,2009;陈骏,吴青川,2009;尹平,戚振东,2010)。

第二个分支是关于国家审计与民主法治的关系。杨时展(1986)对民主和审计之关系有系统论述:第一,民主和审计是实质和表现之关系,民主是现代审计的实质,审计是民主政治的表现。第二,民主和审计是目的和手段之关系,民主是现代审计的目的,审计是现代民主的手段;没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这个目的;而没有现代民主这个目的,现代审计也就失去其意义。石爱中(2003)指出,政治民主化是现代国家审计发展的动因。张立民、张阳(2004)认为,国家审计既是实现政治民主的必要手段,也是政治民主的内在要求。蔡春、李江涛、刘更新(2009)认为,政府审计为维护国家经济安全发挥监测、预防、预警、控制及修复五种作用,通过这些作用的发挥来达到维护国家经济安全的目标。

第三个分支是关于国家审计与宪政的关系。杨肃昌、肖泽忠(2004)认为,宪法思想的发展变化会影响审计制度的基本特征和审计制度的发展方向。谢志华、张庆龙(2008)认为,政府审计作为一种政治制度,是由宪法规定作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分。

第四个分支是研究国家审计体制及其影响因素。主要研究两个问题:一是中国审计体制,针对中国行政型审计体制如何优化,形成的主要观点包括:现状论、合并论、垂直论、升格论、立法论、审计院论、双轨制论;二是比较不同审计国家的审计体制,并研究影响审计体制的因素,研究的主要成果是,将审计体制划分为立法型、独立型、司法型和行政型,影响审计体制的主要因素包括政体、法系、政治制度、历史传统等(尹平,2001;刘力云,2002;秦荣生,2004;杨肃昌、肖泽忠,2004;肖泽忠、杨肃昌、高培勇,2009文硕,1989马曙光,2005)。

第五个分支是审计史的相关研究。审计史研究中已经注意到国家审计制度与制度环境之关系。关于国家审计与皇权的关系,“在奴隶制和封建专制主义政治的支配下,各种类型机构所拥有的审计权是自上而下地由帝王授予,而不是自下而上地由民主赋予,审计者直接或间接向最高统治者负责。审计作为治吏的工具,被审计者是各级官吏,而不涉及一般民众(方宝璋,2000)”;“审计是适应皇权专制发展需要的多元多轨制组合制度装置,随着皇权专制的变迁,多元多轨制审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁(郑石桥,2011)”。审计与职官制度的关系,“中国古代的职官体制,决定了审计职能由多种机构承担(方宝璋,2000)”。关于审计的作用,“回顾三千多年的审计发展史,不难看出,审计的主流作用总体上是积极的、正面的。中国古代审计对历朝历代财政经济的稳定和发展,对维护中央集权的政治统治,对澄清吏治所发挥的积极作用,是毋庸置疑的”(李金华,2004)。

上述相关的研究成果,对于国家审计制度与政治模式之关系有一定的揭示。然而,关于政治模式与国家审计之关系,涉及的文献很少,缺乏专门研究。

 

三、政治模式和国家审计:一个政治系统理论架构

(一)政治模式

政治模式是对具体政治现象的抽象理论概括。政治模式的要素一般要全面反映政治生活的主要方面,准确描述这些方面的特征,模式中各要素之间的关系应该与政治生活各主要方面之间的关系、各种特征之间关系相一致。政治模式是一个广义的概念,可以从不同的角度来理解它。本文从政治价值的角度来理解政治模式,并据以对政治模式进行分类。所谓政治价值是政治体系的观念形态,是社会成员在长期的政治社会生活中所形成或接受下来的价值观念综合体系,它以思想、理论和观念的形式而存在,典型表现为某种政治意识形态。正义、权利、自由、自治、民主、平等、宽容是现代政治生活中最基本的价值追求,它们是构成政治价值体系最基本的要素。任何政治系统都以一定的政治价值为基础。政治价值决定了政治系统的组织方式、行为目标和政策取向(燕继荣,2005)。民主和专制,法治和人治是两对基本的政治价值,根据公众在政治生活中话语权的多寡,区分为民主和专制两种方式;按政治生活中对制度的尊重程度,区分为法治和人治(张林海、殷勤,2003;倪愫襄,2007;万斌、吴坚,2011)。上述二个维度结合起来,从理论上来说,有四种政治模式,如图1所示。

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1中的A政治模式,法治程度和民主程度均低,属于专制人治;B政治模式法治程度高,但民主程度低,属于专制法治;C政治模式法治程度和民主程度都低,属于民主法治;D政治模式法治程度低,但民主程度高,属于民主人治。

以上四种政治模式只是理论上的推导,现实生活如何呢?根据The World Justice Project公布的2011法治指数(Rule of Law Index)和《经济学家》杂志公布的2010年世界民主指数(Democracy Index),同时具备这两个数据的64个国家在散点图中的分布状况如图2所示。图中显示,对于绝大多数国家来说,民主与法治显著同构,只有少数国家出现民主与法治的背离。所以,理论上推导的四种国家政治模式中,CA是主导方式,而BD只是个别国家采用。

2 民主与法治组合

 

 

将政治模式区分为四种类型之后,不同政治模式下,政治模式和国家审计是什么关系呢?为此,我们需要采用政治系统理论作为分析框架。

(二)政治系统理论

戴维·伊斯顿采用并且改造自然科学的系统理论,建构用于分析社会政治和公共决策现象的一般政治系统理论Political System Theory这一理论认为,政治系统是一个开放的系统,它受到环境的影响。政治系统的环境要素并不是与政治系统相分离的,而是深深地渗透在、紧密地交融在政治系统之中的。这些环境要素既是政治系统存在和运行不可缺少的成分,又是无时无刻不在和政治系统发生交互作用的力量。离开了这些环境要素,人们不可能找到政治系统。没有一个政治系统不是扎根在、交织在这些多样的环境要素之中。环境对政治系统的影响叫输入,政治系统为了维持自己的生存和发展,必须对环境的输入做出反应,将输入经过转换过程变成政治系统的输出。通过输出,政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着输出可能改变环境。输出可能会影响环境从而产生新的输入,而这种新的输入将进一步导致政治系统的输出。以政治系统内在的机制调节输入的压力和反馈反应的压力,以约束性决策及其执行和调整,使得政治系统适应环境要求,维持政治系统的存续,是政治系统理论分析的核心所在。因此,输入、调节、决策、执行和反馈实际构成了政治系统的核心环节(Easton1957;王浦劬,2010)。

政治系统理论供给了一种政治系统分析的框架,戴维·伊斯顿是西方政治学界中第一个通过建立一整套完整的理论体系而给予国家在政治学研究中的地位以毁灭性打击的政治学家,并成为1945年以后对于美国政治学具有巨大贡献的十大杰出政治学家之一(吴清,1994)。本文将国家审计视为一个政治系统,将政治模式作为国家审计的制度环境,以政治系统理论作为分析框架,分析政治模式和国家审计之间的关系。

(三)政治模式和国家审计:一个基于政治系统理论的一般架构

本文前面指出,对于绝大多数国家来说,民主与法治显著同构,只有少数国家出现民主与法治的背离,理论上推导的四种国家政治模式中,CA是主导方式,而BD只是个别国家采用。所以,我们需要从理论上分析在A政治模式和C政治模式下,政治模式与国家审计的关系。

根据政治系统理论,国家审计是国家政治这个大系统中的一个子系统,政治模式是其主要制度环境之一,政治模式对国家审计提供输入,而国家审计则给政治模式提供输出。它们之间的关系如图3所示。

 

 

 

 

 

 

 

 

一般来说,国家审计制度包括以下内容:国家审计机构如何设置、国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么、国家审计工作如何开展、审计结果如何处理(杨肃昌、肖泽忠,2004)。在上述内容中,国家审计机构如何设置、国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么,这四个方面,是政治模式对国家审计的输入。根据政治系统理论,输入可以分为要求和支持。在四方面的输入中,国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么,这三个方面,是政治模式对国家审计的要求性输入;而国家审计机构如何设置是政治模式对国家审计的支持性输入。国家审计接受政治模式的输入后,要经过调节、决策、执行组成的转换过程,这就是国家审计工作如何开展。经过转换过程之后,得到审计结果,这个结果反馈于政治模式,这就是审计结果如何处理。所以,总体来说,政治模式作为国家审计的制度环境,与国家审计之间形成交换关系。

政治模式与国家审计之间会产生怎样的交换呢?从本质上来说,国家审计是国家政治制度中抑制经济领域机会主义行为的一种制度装置。政治模式对国家审计的输入包括要求和支持。首先,我们来分析政治模式对国家审计的要求。政治模式对国家审计的要求有三个方面:一是国家审计为谁服务,二是审计谁,三是审计什么。关于国家审计为谁服务,有两方面的含义:一是国家审计服务对象,二是这个服务对象希望国家审计提供什么服务。就国家审计服务对象来说,国家审计服务于委托人,谁是国家审计制度设计中的委托人,国家审计就为谁服务。不同政治模式下,委托代理关系不同,从而委托人不同。例如,在皇权专制社会中,皇帝是最终的专制者,所以,皇权专制社会的国家审计,最终的服务对象是皇帝。确定委托人之后,接下来的问题是,委托人希望国家审计提供什么服务呢?一般来说,站在国家审计的角度,这个问题可以归结为审计目标。由于审计本质上是抑制经济领域机会主义行为的一种机制设计,委托人设置审计的目的就是期望审计能发现和报告各级代理人在经济领域的机会主义行为,委托人的这个期望当然也就是这种政治模式下的国家审计目标。

关于审计谁,站在国家审计的角度,这个问题可以归结为审计对象。一般来说,国家审计的审计对象应该是代理人。但是,并非所有代理人都是审计对象,成为审计对象的代理人需要具备两个条件:一是委托人认为代理人可能存在机会主义行为,如果委托人认为代理人没有机会主义行为,这种代理人不会成为审计对象;二是委托人介意代理人的这种机会主义行为,如果委托人不介意代理人的机会主义行为,即使代理人存在机会主义行为,委任人也不会对其进行审计,从而这种代理人也不会成为审计对象。

关于审计什么,站在国家审计的角度,这个问题可以归结为审计内容。由于国家审计是国家政治制度中抑制经济领域机会主义行为的一种制度装置,委托人设置审计的目的就是期望审计能发现和报告各级代理人在经济领域的机会主义行为,所以,代理人在经济领域的机会主义行为包括什么,国家审计就审计什么。当然,受到国家审计技术和成本效益原则的限制,并不是代理人在经济领域的所有机会主义行为都会成为审计内容,只有那些国家审计技术上可行并且符合成本效益原则的机会主义行为,才可能成为审计内容。由于国家审计技术和成本效益比较都处于动态之中,所以,不同时期、不同国家的审计对象均有区别。更为重要的是,在不同的政治模式下,代理人的机会主义行为类型也有区别,例如,事前机会主义行为类型和事后机会主义行为类型都可能不同。同时,代理人机会主义行为还受到文化、历史甚至社会因素的影响。所以,不同国家的官僚代理人在经济领域的机会主义行为显现差异,这种差异进而导致审计内容的差异。

政治模式对国家审计输入的另一个内容就是支持,也就是审计机构设置。站在国家审计角度,这个问题可以归结为审计主体。审计主体包括两方面的问题:一是国家审计机关如何设置,二是审计人员如何选择。关于国家审计机关的设置,需要考虑两个事项:一是国家审计机关的独立性。一般来说,国家审计要直接或间接从属于委托人,而不应该受到代理人的控制,审计机关如果能够摆脱代理人的控制,就具有独立性,代理人控制或影响审计机关的可能性越小,审计机关独立性就越高。二是国家审计机关的多元化,例如,设置多少国家审计机关,是按分工配合设置多种国家审计机关,还是只设置全面负责的一种国家审计机关,甚至还可能出现将国家审计与其他国家机构合并设立。一般来说,代理人机会主义行为越是严重,国家审计机关越是可能出现多元化。关于审计人员如何选择,这个问题与代理人机会主义行为类型及国家审计机关多元化相关,就代理人机会主义行为类型来说,审计人员的工作是发现和报告代理人机会主义行为,如果不具备专业知识也能完成这个工作,则审计人员就不一定具有专业性,如果需要具备专业知识,则审计人员就必须具有专业性。就国家审计机关多元化来说,如果国家审计机关是多元化的,甚至是与其他国家机构合并设置的,则审计人员的专业化可能性就小,如果国家审计机关独立设置,则审计人员专业化可能性就大。

国家审计从政治模式中获得要求和支持这两类输入之后,就进入转换过程,包括调节、决策、执行,通过这种转移过程,将国家审计的输入转换为委托人需要的输出。站在国家审计的角度,这个由调节、决策、执行组成的转换过程,就是国家审计模式,包括两个方面的问题:一是国家审计取证模式,二是国家审计制度化、规范化、法制化。国家审计取证模式内涵较丰富,例如,账项基础审计、制度基础审计和风险导向审计等技术模式的选择,事前审计、事中审计和事后审计方式的选择,IT等各种技术在审计中的应用等等,这些都是国家审计取证模式所要考虑的。关于国家审计制度化、规范化、法制化:审计工作制度化,凡是有经济活动的地方,都要进行审计,这要形成制度,成为一项经常性的工作,也就是审计工作经常化;审计工作法制化,就是要将审计本身及其相关的工作,都纳入法制的轨道,从立法、执法、守法等各个方面确立强制性的规范并遵守执行;审计工作规范化,就是要使审计工作形成一个以技术规范为主的规范体系,各项审计工作都有规范可依。制度化、规范化、法制化相互联系、相辅相成、相互促进(郭振乾,1989;边恭甫,1991)。根据政治系统理论,一般来说,制度环境不直接作用于转换过程,而是通过其输入(包括要求和支持)来影响转换过程。根据这个道理,政治模式一般不直接作用于国家审计模式,而是通过国家审计目标、国家审计对象、国家审计内容、国家审计主体这个审计要求来制约国家审计模式。不同的国家审计目标,不同的国家审计对象,不同的国家审计内容,不同的国家审计主体,都可能对国家审计模式产生影响,从而呈现国家审计模式的多样化。

政治模式对国家审计的输入经过转换过程之后,得到审计结果,这个结果反馈于政治模式,这就是审计结果如何处理,也就是国家审计的输出。由于国家审计目标是为委托人发现和报告代理人在经济领域的机会主义行为,所以,国家审计结果就是关于委托人在特定的某经济领域是否存在机会主义行为的结论。一般来说,这个结果主要应该报告给委托人,让委托人知道代理人履行其职责的真实状况,有利于委托人对代理人的评价及约束和激励措施的实施。一般来说,如果国家审计的委托人只是少数人,则国家审计结果面向社会公开的可能性不大,而如果国家审计委托人涉及面较广,则需要面向社会公开审计结果,以公开公告的方式来报告审计结果。与此相关的另外一个问题是,国家审计发现代理人有机会主义行为时,能否直接处理代理人的机会主义行为?一般来说,对代理人采用处罚或奖励是委托人的特权,委托人既可以自己行使这种权力,也可以委托审计机构之外的机构来行使这种权力,也可能授权国家审计机关来行使这种权力,从而出现不同的审计处理处罚权配置。

以上对政治模式和国家审计交换关系的分析归纳如表1所示。

(四)政治模式和国家审计:专制人治政治模式和国家审计

在专制人治政治模式下,统治者的权威、权力不仅表现在“君国不分”的观念中,而且更多表现在现实的政治生活中。统治者是一个国家的最高主宰,他集行政、立法、司法、监察等大权于一身,在政治、经济、军事、文化等方面拥有至高无上的绝对权威,统治者就是国家一切权力的化身,是国家一切法律意志的代表。具体来说,在专制人治政治模式下,统治者的权力特征主要体现在:其一,统治者享有至高无上的一切权力,统治者凌驾于一切臣民之上。自古以来,中国皇权社会的“君要臣死,臣不得不死;父要子亡,子不得不亡”和“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”,表现出君权的至高无上与绝对化。其二,统治者在实行统治过程中,享有无所不包的各种权力,拥有行政、立法、司法、监察及军事等最后的决定权力。其三,统治者的话就是法律,统治者的言行就是国家法律意志的体现;统治者可以按照自己个人的好恶与情结,随心所欲地处理或决定有关国家的大事(王春瑜,2000)。

在这种政治模式下,政治模式与国家审计之间将如何交换呢?

第一,关于国家审计为谁服务。在专制人治政治模式下,所有政治制度设计的一个根本出发点就是维护专制人治的专制统治,国家审计也不例外。国家审计是适应专制人治发展需要的组合制度装置,随着专制人治的变迁,国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。那么,统治者希望国家审计提供什么服务呢?由于审计本质上是抑制经济领域机会主义行为的一种机制设计,统治者设置国家审计的目的就是期望审计能发现和报告各级官僚在经济领域的机会主义行为,统治者的这个期望当然也就是这种政治模式下的国家审计目标。

第二,关于审计谁。在专制人治政治模式下,统治者享有至高无上的一切权力,所以,严格说来,除了最高统治者外,其他各级大小官僚都是其代理人,所以,都可能是审计对象。

第三,关于审计什么。一般来说,审计内容是代理人在经济领域的机会主义行为。而代理人产生机会主义的行为表现为两种类型:一是过程机会主义,即在履行职责的过程中表现出机会主义行为;二是结果机会主义,即机会主义地控制结果,甚至对结果弄虚作假。在专制人治政治模式,最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力,所以,各级官僚作为代理人的授权较少,代理人对结果的影响力较少,其机会主义行为更多地体现为过程机会主义。所以,在专制人治政治模式下,针对代理人履行职责过程的审计内容较多,而针对代理人履行职责结果的审计内容较少,从现代审计来讲,就是财政财务审计、财经法纪审计较多,而绩效审计较少。

第四,关于审计机构设置和审计人员配置。其一,国家审计要直接或间接从属于委托人,而不受代理人的控制。在专制人治政治模式下,最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力,所以,其他各级官僚都是代理人,最高统治者是最终委托人。所以,国家审计机关会直接或间接从属于最高统治者。其二,代理人机会主义行为越严重,审计机关越是呈现多元化。在专制人治政治模式下,统治者可以随心所欲地处理或决定有关国家的大事,在这种制度环境下,在最高统治者看来,各级官僚代理人机会主义行为可能较严重,从而在制度设置中,除了设置制衡机制外,还会设置多种问责机制。而审计与问责有着天然的联系,随着问责机制的多元化,审计机构也就出现多元化。其三,代理人机会主义行为类型和审计机关多元化影响审计人员专业化。在专制人治政治模式下,代理人机会主义行为较多地体现在职责履行过程中,而大小官僚履行职责的过程分布于各种领域,需要在特定领域中来监视机会主义行为,从而需要对特定领域的专业知识的了解。其四,由于审计机构多元化,不同的审计机构可能出现分工,并且还可能出现与其他国家机构合并设置。在上述这些因素的综合作用下,从审计技术这个视角来看,国家审计人员专业化程度不高。

第五,关于国家审计模式。就国家审计取证模式来说,一方面,由于较多地关心过程机会主义,所以,账项基础审计和制度基础审计占有重要地位;另一方面,由于审计机构多元化和审计人员非专业化,所以,国家审计也就难以达到制度化、规范化、法制化的水平。

第六,关于审计结果如何处理。在专制人治政治模式下,最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力,并且可以随心所欲地处理或决定有关国家的大事。所以,审计结果主要是报告给最高统治者,一般不公开审计结果;对官僚的处理可能出现较大的随意性,最高统治者会亲自处罚高层的官僚,也可能会授权审计机关处理较高层级的官僚,并且,处理处罚力度也可能缺乏统一。

以上对专制人治政治模式和国家审计交换关系的分析归纳如表1所示。

(五)政治模式和国家审计:民主法治政治模式和国家审计

一般来说,民主是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。在民主体制下,人民拥有超越立法者和政府的最高主权,全体公民直接或通过他们自由选出的代表行使权力。民主意味着宪法与法律权威,意味着限制政府权力,意味着保障人权,意味着权力分工与制约,意味着人民参与(袁付平,2003;张子成,2005)。当然,民主需要方法和手段来实现,实现民主的技术或者民主实践的方式方法和手段称为民主技术(廖维晓,2010)。

亚里士多德认为,法治就是已成立的法律获得普通的服从而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。良法的价值体现在对人权、正义、自由、尊严等普世价值的坚定信念之中,它们是普遍存在的根本性法则——自然法。法治要求约束国家权力,法律具有绝对的最高权威和优势来抵制专横权力的影响,并且排除专横的存在、特权的存在,甚至排斥政府方面的广泛自由裁量权的存在(王小晴,1998)。代议制、权力分立、司法独立是法治的政治载体,自由、人权、正义等是法治的价值导向,分权制衡、法律至上、程序理性、司法审查、司法自治、公平正义等是法治的理念体系(谢鹏程,2007)。

民主与法治既有不同的历史渊源和政治理念,又有共同的价值关怀,这使得二者在近代的结合成为可能和必要(麻宝斌,2001)。民主政治是法治的基础,它决定着法治的价值基础和效能;法治是民主的保障,它为民主提供前提、规则、权力制约机制和责任机制(张贤明、张喜红,2002)。法治将民主制度化、法律化,为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间,把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道,为民主的健康发展保驾护航;民主为法治注入新的内容和动力,使法治为保护人权、自由、促进人的幸福生活服务(秦前红、刘高林,2003)。

在这种政治模式下,政治模式与国家审计之间将如何交换呢?

第一,关于国家审计为谁服务。在民主法治政治模式下,所有政治制度设计的一个根本出发点就是维护民主法治,国家审计也不例外。国家审计既是民主法治技术,也是适应民主法治发展需要的组合制度装置,随着民主法治的变迁,国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。所以,在民主法治政治模式下,人民是国家审计的服务对象。那么,人民希望国家审计提供什么服务呢?由于审计本质上是抑制经济领域机会主义行为的一种机制设计,人民设置国家审计的目的就是期望审计能发现和报告各级公务员在经济领域的机会主义行为,人民的这个期望当然也就是这种政治模式下的国家审计目标。

第二,关于审计谁。在民主法治政治模式下,宪法与法律具有权威,代议制、权力分立得到实施,任何人都没有至高无上的一切权力,所有公务员都是人民的代理人。但是,这并不意味着代理人在掌握和使用公共资源时没有机会主义行为,再严密的制度设计,也不可能完全防止机会主义行为。所以,所有掌握和使用公共资源的代理人都是可能的审计对象。在民主法治政治模式下,掌握和使用公共资源的代理人有两种类型:一是组织机构,二是个人。机构和个人都可能产生有利于自己的机会主义行为,从而都可能成为审计对象。

第三,关于审计什么。代理人在经济领域的机会主义行为类型决定国家审计内容。掌握和使用公共资源的代理人有两种类型的机会主义行为:一是过程机会主义,即在掌握和使用公共资源的过程中表现出机会主义行为;二是结果机会主义,即机会主义地控制公共资源的使用结果,甚至对结果弄虚作假。在民主法治政治模式,法律权威、代议制、权力分立、司法独立等技术的实施,代理人在过程中产生机会主义行为的可能性降低,从而,机会主义行为更多地体现为结果机会主义。所以,在民主法治政治模式下,针对代理人履行职责过程的审计内容较少,而针对代理人履行职责结果的审计内容较多,从现代审计来讲,就是财政财务审计、财经法纪审计较少,而绩效审计较多。

第四,关于审计机构设置和审计人员配置。就国家审计机构设置来说,审计机关要直接或间接从属于委托人,而不受代理人的控制。在民主法治政治模式下,由于实行分权制衡,不存在享有至高无上、无所不包的一切权力的机构或个人,所以,国家审计委托人有多种安排,一般来说,不直接掌握和使用公共资源的立法权、司法权都可能成为国家审计的委托人,在有些情况下,甚至国家审计可以单独作为一类权力,与其他权力平行。同时,由于分工制衡的实施,对于代理人的问责会专业化,与之相适应,审计机构也会专业化。就审计人员配置来说,代理人机会主义行为类型和审计机关多元化影响审计人员的专业化。在民主法治政治模式下,代理人机会主义行为较多地体现在职责履行结果中,从而需要对特定领域的专业知识的掌握程度要求不高。同时,由于审计机构专业化,在上述这些因素的综合作用下,从审计技术这个视角来看,国家审计人员专业化程度较高。

第五,关于国家审计模式。就国家审计取证模式来说,一方面,由于较多地关心结果机会主义,所以,制度基础审计和风险导向审计占有重要地位;另一方面,由于审计机构专业化和审计人员专业化,所以,国家审计的制度化、规范化、法制化水平也就较高。

第六,关于审计结果如何处理。在民主法治政治模式下,人民是国家审计的最终委托人,所以,审计结果要向人民报告,一般需要公开审计结果;对代理人的处理处罚应该明文且统一地规定,从而表现出较大的严肃性。

以上对民主法治政治模式和国家审计交换关系的分析归纳如表1所示。

1                    政治模式与国家审计交换关系

政治系统要素

不区分特定模式

专制人治

政治模式

民主法治

政治模式

输入

要求

审计为谁服务(国家审计目标)?

为委托人发现和报告代理人在经济领域的机会主义行为。

为统治者发现和报告各级官僚在经济领域的机会主义行为。

为人民发现和报告各级公务员在经济领域的机会主义行为。

审计谁(国家审计对象)?

在经济领域的机会主义行为,且委托人介意。

有可能产生机会主义行为的各级官僚。

掌握和使用公共资源的代理人,包括组织机构和个人。

审计什么(国家审计内容)?

代理人在经济领域的机会主义行为。

针对代理人履行职责过程的审计内容(财政财务审计、财经法纪审计)较多,而针对代理人履行职责结果的审计内容(绩效审计)较少。

针对代理人履行职责过程的审计内容(财政财务审计、财经法纪审计)较少,而针对代理人履行职责结果的审计内容(绩效审计)较多。

支持

审计机构如何设置(国家审计主体)?

国家审计要直接或间接从属于委托人,不受代理人的控制,从而具有独立性;代理人机会主义行为越严重,审计机关越是呈现多元化;代理人机会主义行为类型和审计机关多元化影响审计人员专业化。

国家审计机关直接或间接从属于最高统治者;多种问责机制,审计机构多元化;国家审计人员专业化程度不高。

不直接掌握和使用公共资源的立法权、司法权都可能成为国家审计的委托人,甚至国家审计可以单独作为一类权力;审计机构专业化;审计人员专业化程度较高。

转换过程

审计工作如何开展(国家审计模式)?

国家审计模式包括国家审计取证模式和国家审计制度化、规范化、法制化,政治模式一般不直接作用于国家审计模式,而是通过国家审计目标、国家审计对象、国家审计内容、国家审计主体这个审计要求来制约国家审计模式,从而呈现国家审计模式多样化。

由于较多地关心过程机会主义,账项基础审计占有重要地位;由于审计机构多元化和审计人员非专业化,国家审计也就难以达到制度化、规范化、法制化的水平。

由于较多地关心结果机会主义,制度基础审计和风险导向审计占有重要地位;由于审计机构专业化和审计人员专业化,所以,国家审计的制度化、规范化、法制化水平也较高。

输出

审计结果如何处理(国家审计报告和处理)?

国家审计结果就是关于代理人在特定的某经济领域是否存在机会主义行为的结论,这个结果主要应该报告给委托人,如果国家审计的委托人只是少数人,则国家审计结果面向社会公开的可能性不大,而如果国家审计委托人涉及面较广,则需要以公开公告的方式来报告审计结果。对代理人采用处罚或奖励是委托人的特权,委托人对这种权力既可以自己行使,也可以委托审计机构之外的机构来行使,也可能授权国家审计机关来行使,从而出现不同的审计处理处罚权配置。

审计结果主要是报告给最高统治者,一般不公开审计结果;处理处罚可能现出较大的随意性。

审计结果要报告可给人民,一般需要公开审计结果;处理处罚可能现出较大的严肃性。

 

四、政治模式和国家审计:清朝审计和国民政府审计比较

以上从理论上分析了两种不同的政治模式下,政治模式和国家审计的交换关系。然而,这种理论逻辑是否正确呢?政治系统理论是按照逻辑实证主义的原则进行建构的,逻辑实证主义主张,一切理论都要有经验上的根据,由直接或间接的验证予以证实或推翻(叶丽娟,2002)。我国历史上的清朝和民国为我们提供了专制人治模式和民主法治模式的典型案例,清朝是典型的专制人治政治模式,而民国特别是中后期,由于制度移植,基本上具备民主法治政治模式的特征(邓亦武,2004;夏寒、蒋大鸣,2011)。比较这两种政治模式下的国家审计,能够显现政治模式与国家审计的关系。

清朝政府属于专制人治政治模式,在皇权与相权矛盾方面,顺治十五年,改三院为内阁,大体上仿照明朝的制度。顺治死后,辅政大臣鳌拜废除内阁,康熙九年,恢复内阁制,另立翰林院。但是,清朝的内阁一直只能办理一般性的日常公事,从来没有掌管过重大的机要事务。清初的机要事务都由议政王大臣议奏。康熙执政以后设置南书房。雍正七年,设军机处,成为辅佐皇帝工作的主要办事部门。南书房和军机处的建立,皇帝既可以通过它们有效地控制内阁以及政府各部门,而内阁的职能又把皇帝从繁重的政务中解放出来,所以,既能总揽皇权和相权于一身,又不用太操劳。所以说,中国两千多年来皇权与相权之间的矛盾,到清朝终于得到有效解决。在中央与地方矛盾方面,地方政权大致分省、府、县三级。省级官员包括巡抚、布政使、按察使,同时,还设置总督,管辖一省或几省。所以,省级政权机构颇为复杂。同时,省以下有道的设置,不是正式行政区,具有监察区性质。这些措施,加强了中央对地方的控制。清朝审计基本情况如下:

第一,关于国家审计为谁服务。清政府设立都察院,直接归皇帝领导,实行监察和审计合一的体制。清初,都察院和六科各自独立。雍正元年,六科给事中并入都察院。清末,在立宪过程中,对审计体制改革进行过有益探索,但设置审计院的计划未能实施(吴泽湘,2002)。

第二,关于审计谁。六科对口监察吏、户、礼、兵、刑、工六部,都察院设十五道监察御史,对全国进行监察。同时,户部奏销(户部各司对各省田赋杂税之稽核)也具有中央政权对地方政权的财政财务收支进行审计的性质。同时,清代重视官员考课,文职官员每三年考课一次,由吏部考功清吏司承办;武官每五年考课一次,由兵部职方清吏司承办。

第三,关于审计什么。清朝主要有二种审计,一是六科对口监察吏、户、礼、兵、刑、工六部,审计特征明显的主要是户、工两科。户科职掌:审核各衙门支领银钱;审核钱粮奏销;察核钱粮交盘;审核赋役由单;考课收成;审核酒粮;审核粮仓奏销;审核盐课;审核户关;稽核户部批解。工科职掌:审核建造工程;审核河工钱粮;审核兵粮;审核军用器械;审核工部及芦课。二是都察院设十五道监察御史,对全国进行监察。各道除监察本道之外,还分稽中央各部门。各道职掌:稽察户部收支;稽察工程;稽察宗人府钱粮;稽察理藩院银库;稽察五城贩济;稽察普济堂,监放平民口粮;监放兵饷。上述审计内容,都是财政财务审计和财经法纪审计。不过,在官员考课中,具有一定绩效审计的内容,但是,这不是审计的主体。

第四,关于审计机构设置和审计人员配置。审计属于都察院,然而,都察院并非专职的审计机构,而是专职监督机构,各科各道负责监察和审计,并没有区分监察和审计工作。所以,属于国家审计机构与其他国家机构合并设置。至于审计人员,选用科道官员的条件是廉洁、无钱粮盗案等项处分,立志正直,勤敏练达,有一定的行政经验,并没有审计或监察方面的专门训练的要求。

第五,关于国家审计模式。清朝有“照刷”文卷制度,各衙门将上一年有关“钱粮”案送都察院,稽察文卷中入发现稽迟、失错、遗漏、规避、埋没、违枉等情况,予以参奏论罪。审计的形式主要是事后送达审计,即按期限造册送科道官注销、察核;其次是事后巡回审计,如科道官巡视仓库、盘查钱粮。对建筑工程,则采取事前事后审计相结合的办法,即事前确估,竣工后同步监督。审计的方法主要是查账,即根据奏销册、考成册、总册以及会计凭证、仓库实物等进行察核、磨对,这些会计报告一般都详细出具旧管、新收、开除、实在等各项账目,以便于科道官的审核稽查。至于审计工作的制度化、规范化和法制化,《大清律例》中有一些惩治官员贪污受贿的条款,对于工程查核也有一些规定。但是,整体而言,同审计工作制度化、规范化、法制化有很大距离。

第六,关于审计结果如何处理。从现在资料来看,清朝的审计结果是不需要公开公告的,并且,处理权基本上集中在皇帝手中。同时,在审计过程中,今科道于内外官员,亦有明知其不善者,或其人有所倚仗,或其人素有声势,不可摇动,遂莫敢参劫;在处理过程中,由于是皇帝乾纲独断,倚轻倚重时有发生(方宝璋,2006a;吴泽湘,2002;李巧,2007;王春瑜,2000;张达聪,1994;刘战、谢茉莉;2001;魏光奇,2010;修晓波,2006;舒顺林、乔润令,1989)。

民国时期,政府风云变幻,由于北京政府、广东政府、武汉政府等存在时间都很短,限于本文篇幅,我们仅介绍南京国民政府时期的政治模式及审计情况。

南京国民政府在中国的统治持续了22年,它先后实行过军政制度、训政制度、宪政制度,这里介绍的情况以训政制度时期为主。根据孙中五权宪法理论,1928103中国国民党中央执行委员会常务委员会通过《国民政府组织法》,规定国民政府由主席、委员和行政、立法、司法、监察、考试等五院组成。国民政府主席及委员组成国务会议,负责处理国务,是国民政府的决策核心,五院同为治权机关,互不统属,互相独立。

国民政府统治时期,在学习欧美等资本主义国家的财政、审计等方面基本做法的基础上,对中国的审计工作进行了一些改良。审计建制几经变化,最终归于监察系统,在这一过程中,无论是审计的机构建设、法规建设、法律地位、职权范围,还是审计种类、审计方法等都有了长足的发展。可以说,民国时期的审计制度,是我国以往历代都难以比拟的(勇素华,2006;方宝璋、朱灵通,2010)。根据方宝璋(2006b)《中国审计史稿》,国民政府时期的政府审计基本情况如下:

第一,关于国家审计为谁服务。19288月,国民政府重新制定《中华民国国民政府组织法》,实行五权分立,设置行政、立法、司法、监察、考试5院。监察院为最高监察机关,依法行使弹劾、审计等职权。根据这个法律,1931年2月,正式撤销审计院,设审计部,隶属于监察院。

第二,关于审计谁和审计什么。《中华民国国民政府审计法》规定一切财政主管机关的支付命令须先经审计部核准,当支付命令与预算案或支出法案不符时,审计部不予核准,未经审计部核准的支付命令,国库不得付款。《中华民国国民政府审计法》规定国民政府岁入岁出总决算及政府的各种计算(机关每月收支计算、特别会计收支计算、官有物收支计算、由国民政府发给补助费或特与保证各事业之收支计算、其他经法定规定应由审计部审核的收支计算)均应由审计部审计。上述决算、计算虽与预算案或支出法案相符,如有不经济的支出,审计部亦有权驳复。但《中华民国国民政府审计法》又规定,国民党党部的决算、计算,均不属审计范围。

第三,关于审计机构设置和审计人员配置。审计属于监察院,总体来看,监察与审计合置。然而,审计事务是由监察院内部专门设立的机构负责,与监察事务是分离的。监察院设审计部,并且颁布了专门的《审计部组织法》,审计部第一厅掌理全国各机关的事前审计,第二厅掌事后审计,第三厅掌稽察。19385月,《中华民国国民政府审计法》公布,规定审计部在省、直辖市设审计处,各特种公务机关、公有营业机关、公有事业机关设审计办事处;规定中央各机关及其所属机关由审计部审计,中央机关及其所属机关在地方的机构由审计部设在当地的审计处或审计办事处审计,各省、直辖市政府及其所属机关由审计部设在当地的审计处审计,尚未按规定设审计处或审计办事处的地区和机关由审计部审计或者由审计部指定就近的审计处或审计办事处审计;规定审计机关应当采用就地审计方式实施审计,但对县或有特殊情形的机关,由审计机关通知并采用报送审计方式审计,但每年应派员就地抽查。该法同时规定,审计机关对于受公款补助之私人或团体应行审计事务得依本法之规定执行之。对于审计人员,《审计部组织法》规定了审计不同审计人员的任职资格,其中最级层级的协审必须具有下列资格之一:曾在国内外专门以上学校习经济、法律、会计之学3年以上毕业并有相当经验者;曾任会计师或关于审计之职务3年以上成绩优良者。

第四,关于国家审计模式。就审计取证模式而言,依照国民政府审计工作的具体情况和《中华民国国民政府审计法》的条款,审计按工作方式大致可分为四种:一曰驻在审计,亦曰就地审计;二曰巡回审计;三曰委托审计;四曰送达审计,亦曰送请审计。驻在审计就是审计机关派遣人员驻在各受审机关就地执行审计事务;巡回审计就是审计机关派遣人员流徙往返于各区域,轮赴各受审机关,就地执行审计事务;委托审计就是为审计机关委托其他审计机关或人与团体,代行审计事务,埃听取其报告后,始自为决定;送达审计是审计机关对于无固定地点,或远在国外,或有特殊情形之受审机关,通知其送达会计报告及凭证,从而执行审计事务(任敬怡,2010)。就审计制度化、规范化、法制化而言,这一时期,制定了不少的审计法律和规章,例如,《中华民国国民政府审计法》、《审计部组织法》、《中华民国国民政府审计法施行细则》、《审计院分掌事务规则》、《审计院院务会议规则》、《审计院办事通则》、《国民政府审计院公报室暂行规则》、《审计机关稽察各机关营缮工程及购置变卖财物办法》、《审计部及所属各处办理各机关就地审计事务暂行规则》、《公有营业及公有事业机关审计条例》、《巡回审计办法》、《修正审计会议规则》、《审计程序》等,这些法律和规章的实行,为审计工作的制度化、规范化、法制化奠定了相当的基础。

第六,关于审计结果如何处理。国民政府时期,政府审计实行公报制度,审计案例、审计工作成果是公报刊载的重要内容。1928年,审计院成立后,制定《国民政府审计院公报室暂行规则》,设置公报室。1931年,监察院审计部成立后,颁布《审计部编辑公报规则》,仍然实行审计公报制度。审计公报定期向社会公开发行,一般是每月刊行一期。

当然,国民政府时期,中国仍然处于战争时期,其政治模式与真正的民主法治还有距离,由于审计环境的复杂化,这一时期不可避免地出现政府审计的理论构想与实际权力运行之间的脱节现象,在一定程度上软化了政府审计职权的功能性发挥(鄢定友,2006)。

综合上述描述,总体来说,清朝时期,其政治模式是典型的专制人治,其国家审计制度的各主要方面都具有与专制人治政治模式相关联的特征。国民政府时期,由于制度移植,基本具备民主法治政治模式的特征(邓亦武,2004;夏寒、蒋大鸣,2011),其国家审计制度的各主要方面也具有与民主法治模式相关联的特征。所以,上述两个时期的国家审计情况,从一定程度上,验证了本文关于政治模式与国家审计交换关系的理论架构。

 

五、结论和讨论

国家审计是政治制度这个大系统中的一个子系统,这个子系统和政治制度大系统之间存在交换。本文选择政治模式作为国家审计的制度环境,研究政治模式和国家审计之间的关系。在梳理文献的基础上,将政治模式区分为民主法治和专制人治,以政治系统理论为基础,提出一个关于政治模式和国家审计之关系的理论架构;然后,以清朝政府作为专制人治的代表案例,以民国政府作为民主法治的代表案例,比较分析清朝审计和国民政府审计,以验证上述理论架构。

政治模式是对具体政治现象的抽象理论概括,从理论上来说,有四种政治模式:法治程度和民主程度均低,属于专制人治;法治程度高,但民主程度低,属于专制法治;法治程度和民主程度都高,属于民主法治;法治程度低,但民主程度高,属于民主人治。现实生活中,绝大多数国家是民主与法治显著同构,只有少数国家出现民主与法治的背离。所以,理论上推导的四种国家政治模式中,民主法治和专制人治是主导方式,其他模式只是个别国家采用。

政治系统理论认为,政治系统是一个开放的系统,它受到环境的影响。政治系统为了维持自己的生存和发展,必须对环境的输入做出反应,将输入经过转换过程变成政治系统的输出。政治系统理论供给了一种政治系统分析的框架,本文将国家审计视为一个政治系统,将政治模式作为国家审计的制度环境,以政治系统理论作为分析框架,分析政治模式和国家审计之间的关系。

根据政治系统理论,输入可以分为要求和支持。国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么,这三个方面,是政治模式对国家审计的要求性输入;而国家审计机构如何设置是政治模式对国家审计的支持性输入。国家审计接受政治模式的输入后,要经过调节、决策、执行组成的转换过程,这就是国家审计模式。经过转换过程之后,得到审计结果,这个结果反馈于政治模式,这就是审计结果如何处理。所以,总体来说,政治模式作为国家审计的制度环境,与国家审计之间形成交换关系。

在专制人治政治模式下,国家审计为统治者发现和报告各级官僚在经济领域的机会主义行为;有可能产生机会主义行为的各级官僚都是审计对象;针对代理人履行职责过程的审计内容(财政财务审计、财经法纪审计)较多,而针对代理人履行职责结果的审计内容(绩效审计)较少;国家审计机关直接或间接从属于最高统治者;多种问责机制,审计机构多元化;国家审计人员专业化程度不高;国家审计机关较多地关心过程机会主义,账项基础审计占有重要地位;由于审计机构多元化和审计人员非专业化,国家审计也就难以达到制度化、规范化、法制化的水平。审计结果主要是报告给最高统治者,一般不公开审计结果;处理处罚可能现出较大的随意性。

在民主法治政治模式下,国家审计为人民发现和报告各级公务员在经济领域的机会主义行为;掌握和使用公共资源的代理人都是审计对象,包括组织机构和个人;针对代理人履行职责过程的审计内容(财政财务审计、财经法纪审计)较少,而针对代理人履行职责结果的审计内容(绩效审计)较多;不直接掌握和使用公共资源的立法权、司法权都可能成为国家审计的委托人,甚至国家审计可以单独作为一类权力;审计机构专业化;审计人员专业化程度较高;国家审计较多地关心结果机会主义,制度基础审计和风险导向审计占有重要地位;由于审计机构专业化和审计人员专业化,所以,国家审计的制度化、规范化、法制化水平也较高;审计结果要向人民报告,一般需要公开审计结果;处理处罚可能现出较大的严肃性。

清朝时期,其政治模式是典型的专制人治,其国家审计制度的各主要方面都具有与专制人治政治模式相关联的特征。国民政府时期,由于制度移植,基本具备民主法治政治模式的特征(邓亦武,2004;夏寒、蒋大鸣,2011),其国家审计制度的各主要方面也具有与民主法治模式相关联的特征。所以,上述两个时期的国家审计情况,从一定程度上,验证了本文关于政治模式与国家审计交换关系的理论架构。

最后,需要说明的是,政治模式只是国家审计制度的主要制度环境之一,还有其他一些制度环境会影响国家审计制度,国家审计制度与各种制度环境之间都会发生交换,所以,现实生活中的国家审计制度较之理论预期更为丰富多彩。

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