第八章 皇权专制和国家审计:一个制度变迁理论架构

第八章 皇权专制和国家审计:一个制度变迁理论架构

【内容摘要】国家审计制度与基础性政治制度之关系是一个重要的理论和实践问题,本文以皇权专制作为基础性政治制度,研究它和国家审计之间的关系。首先以制度变迁理论为基础,提出一个关于皇权专制变迁和国家审计变迁之关系的理论架构;然后,梳理中国古代皇权变迁和国家审计变迁,以验证这个理论架构。主要结论是,审计是适应皇权专制发展需要的多元多轨制组合制度装置,随着皇权专制的变迁,多元多轨制审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。

【关键词】皇权专制,国家审计,政治制度,制度变迁,制度装置

 

一、引言

国家审计作为一种政治制度,古今中外都存在。然而,政治制度是一系列制度的组合,不同制度在其中的地位是不同的。国家审计制度应该不是一种基础性的政治制度,它应该依赖于政治制度组合中的基础性制度。关于国家审计制度与基础性政治制度之关系的研究主要集中在国家治理与国家审计、民主法治与国家审计、宪政与国家审计、国家审计体制Thompson2003Gendron, Cooper & Townley2001;李金华,2005;刘家义,2010;董大胜,2010;石爱中,2003;杨肃昌,肖泽忠,2004;张立民,张阳,2004;谢志华,张庆龙,2008;蔡春,李江涛,刘更新,2009;尹平,2002)。上述这些研究所选择的基础性政治制度都是民主法治背景下的制度。这就产生这样一个问题,如果离开民主法治这样的基础性政治构件,国家审计又会怎样呢?而这个问题的回复对于理解古代的国家审计制度变迁具有重要的意义。本文选择皇权专制作为基础性政治制度,研究它和国家审计之间的关系。

本文随后的内容安排如下:首先是对相关文献做一个简要回顾;在此基础上,以制度变迁理论为基础,提出一个关于皇权专制和国家审计之关系的理论架构;然后,梳理中国古代皇权专制变迁和国家审计变迁,以验证上述理论构架;最后是结论和讨论。

 

二、文献综述

关于国家审计制度与基础性政治制度之关系的研究主要有两类,第一类是以民主法治政治构件为基础研究国家审计;第二类是审计史中的相关研究。

第一类研究文献,有四个分支,第一个分支是研究国家治理与国家审计的关系。李金华(2005)指出,国家审计是国家治理的工具。刘家义(2010)指出,国家治理结构中需要有一个环节来保障国家经济社会的健康运行,审计正是这样一个环节,充当保障国家经济社会健康运行的免疫系统,这是国家治理制度的必然安排。其他还有一些研究,基本的观点是,国家审计是国家治理的工具或有机组成部分,国家治理状况决定国家审计功能发挥情况(王昊,2006;秦荣生,2007;张立民,赵彩霞,2009;吴青川,2009;陈骏,吴青川,2009;尹平,戚振东,2010)。

第二个分支是关于国家审计与民主法治的关系。杨时展(1986)指出,民主是现代审计的实质,审计是民主政治的表现;民主是现代审计的目的,审计是现代民主的手段。没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这个目的;而没有现代民主这个目的,现代审计也就失去其意义。石爱中(2003)指出,从历史角度分析,现代国家审计发展的动因与其说是经济的,不如说是政治的,其真实动因应该是政治民主化。张立民、张阳(2004)认为,国家审计既是政治民主的内在要求,也是实现政治民主的必要手段。蔡春、李江涛、刘更新(2009)认为,政府审计在维护国家经济安全方面发挥着五个作用,包括监测、预防、预警、控制及修复作用,通过这五种作用的发挥,达到维护国家经济安全的目标。

第三个分支是关于宪政与国家审计的关系。杨肃昌、肖泽忠(2004)认为,审计制度建设要与宪法相结合,或者说通过宪法制度以法治的手段来强化国家审计监督。审计制度的产生与发展不可避免地要受到宪法思想的影响。宪法思想的发展变化会影响审计制度的基本特征和审计制度的发展方向。谢志华、张庆龙(2008)认为,政府审计正是作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分,由宪法规定并确立起来的一项政治制度。

第四个分支是研究国家审计体制。主要研究两个问题,一是中国审计体制,目前,形成的主要观点包括:现状论、合并论、垂直论、升格论、立法论、审计院论、双轨制论;二是比较不同审计国家的审计体制,并研究影响审计体制的因素,研究的主要成果是,将审计体制划分立法型、独立型、司法型和行政型,影响审计体制的主要因素包括政体、法系、政治制度、历史传统等(尹平,2001;刘力云,2002;秦荣生,200;杨肃昌,肖泽忠,2004;肖泽忠,杨肃昌,高培勇,2009文硕,1989马曙光,2005)。

关于第二类文献,近年来,中国审计史研究较活跃。研究有一个明确的指导思想,就是“要揭示审计发展规律,就必须研究政治经济及思想文化等因素对审计产生与发展的作用和影响,研究相互之间的必然联系,同时,还要研究行政管理体制、监察体制等对审计的影响,及财政活动、会计方法发展等多方面因素对审计产生和发展的影响”(姚世忠,胡大华,2000)。这个指导思想表明,审计史研究中已经注意到国家审计制度与基础性政治制度之间的关系。当然也有一定的研究成果,例如,“回顾三千多年的审计发展史,不难看出,审计的主流作用总体上是积极的、正面的。中国古代审计对历朝历代财政经济的稳定和发展,对维护中央集权的政治统治,对澄清吏治所发挥的积极作用,是毋庸置疑的”(李金华,2004);“中国古代的职官体制,决定了审计职能由多种机构承担(方宝璋,2000)”;“在奴隶制和封建专制主义政治的支配下,各种类型机构所拥有的审计权是自上而下地由帝王授予,而不是自下而上地由民主赋予,审计者直接或间接向最高统治者负责。审计作为治吏的工具,被审计者是各级官吏,而不涉及一般民众(方宝璋,2000)”。

上述相关的研究成果,对于国家审计制度与基础性政治制度之关系有一定的揭示。然而,关于皇权专制与国家审计之关系,涉及的文献很少,缺乏专门研究。

 

三、皇权专制和国家审计:一个制度变迁理论架构

(一)制度变迁理论

美国经济学家道格拉斯·C·诺思(Douglass C. North)在研究中重新发现了制度因素的重要作用,他的制度变迁理论Institution Change Theory使其在经济学界声誉雀起,成为新制度经济学的代表人物之一(道格拉斯.C.诺斯,1994)。以诺斯为代表的新制度经济学的制度变迁理论很庞大,我们这里只阐述四个基本问题,第一,什么是制度,第二,什么是制度变迁,制度变迁有哪些方式,第三,什么情形下会发生制度变迁,第四,制度装置在制度变迁中的作用。

什么是制度?制度在本质上是一种由规则所构成的社会秩序,在横向上包括政治制度、经济制度、技术制度,在纵向上分为规范性行为准则、宪法秩序和制度安排三个层次。任何一种政治形态或政治制度都是特定历史条件下的产物,是当时政治、经济、社会、军事以及思想文化领域内各种矛盾冲突的集中反映。一项制度安排至少用于下列一些目标:提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入,或提供一种能影响法律或产权变迁的机制,以改变个人(或团体)可以合法竞争的方式(王星,李放,2011)。

什么是制度变迁?制度变迁是指新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程,制度变迁分为需求诱致型制度变迁和供给主导型制度变迁。需求诱致型制度变迁是指创新主体在给定的约束条件下,为确立预期能导致自身利益最大化的权利规则和制度安排,而自发组织实施的自下而上的制度创新过程。供给主导型制度变迁是指由政府借助行政的、经济的、法律的手段,自上而下地组织并实施的制度创新过程。制度变迁的手段分为创设式制度变迁和移植式制度变迁。创设式制度变迁是指制度变迁基本上依赖于自我设计,其制度规则与制度安排在历史上没有先例。移植式制度变迁是指制度变迁是根据他方已经创设和运作的制度框架,并已经在实践上取得一定的制度绩效为模版,而发动的制度变迁(林毅夫,1991;杨瑞龙1993)。

什么情形下会发生制度变迁?由于人们的有限理性和资源的稀缺性,制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高,人们会不断提出对新的制度的需求,以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时,制度是稳定的;当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会去推动制度变迁,反之亦反(汪丁丁,1992)。

制度装置在制度变迁中发挥什么作用?制度装置是为了保证和促进制度付诸实施的具体安排,是行动团体所利用的文件和手段,可以分为隐性制度装置和显性制度装置两大类型,隐性制度装置(道德、文明、法律法规、意识形态等)的约束范围较广,但执行力度较弱,而显性制度装置约束对象较窄,但执行力度却较强。当隐性制度装置无法较好地约束人们的违规行为时,要通过设置适当的显性制度装置来实现新的制度安排。从强制力度出发,可以把制度装置划分为强制性和非强制性制度装置。前者是一种约束人们必须遵守,不能随意突破的设施或工具,后者则主要是通过引导性规制人们行为的设施或工具。制度装置决定着制度的执行和现实效果。一个有效的制度装置应当具备下列一些特征:应当是持续、周密保护其对象的;触目可及、能时刻接触的;应当是便于操作;具有充分执行和宣传新制度安排的功能和,应当是符合成本收益规则等。尽管制度装置的作用不可忽视,但仅仅依靠某一种或某一类制度装置来保证新制度安排的执行并不是一个合理的或最优的安排。一个可能的选择是较充分的制度装置组合,比如隐性制度装置与显性制度装置、强制性制度装置和非强制性制度装置等的有效组合(道格拉斯.C.诺斯,1994;董志强,2008)。

(二)皇权专制变迁趋势:皇权专制程度越来越高

皇权专制是皇帝个人专断独裁,集国家最高权力于一身,从决策到行使权力都具有独断性和随意性。学术界已基本达成共识,中国自秦代到清代这段时间,基本社会形态可称之为皇权专制社会(黄敏兰,2002;袁绪程,2003;王毅,2007;杜树章,2010)。皇权专制主体体现在两个方面,一是中央政府和地方政府之间的权力划分,中央政府的权力体现皇权;二是中央政府的权力如何在皇帝(或国王)和中央政府相关职官和部门之间进行划分,主要是皇帝(或国王)与宰相之间的权力划分,体现为皇权与相权(叶林生,刘新建,1987;宁可,2009)。

皇权专制会怎么变迁呢?根据制度变迁理论,需要从制度目标、制度变迁条件、制度变迁类型、制度装置这四个方面来分析。我们先分析前三个问题。

从制度目标来说,皇权专制的目标应该是保障其“家天下”,把国家当作一家的私产,世代相传,普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣(《诗经·小雅·北山》),把天下的土地、臣民都当成君王一家的私产。君主不仅是全国土地所有者,是一切衣食之源的拥有者,而且是天下所有臣民的“家长”,是凌驾于一切权力之上的最高统治者。“天子作民父母,以为天下王”。君主是百姓万民的“父母”,“联即国家”,“君国不分”。但是,“家天下”并不是皇家能包打天下事,必然建立官僚机构,任命各级官僚。然而,皇帝对各级官僚是不会完全信任的,总是会怀疑他人动摇皇家的“家天下”。所以,从皇权专制变迁的目标来说,一切以保障“家天下”为准绳,只要有利于“家天下”的制度变迁,就可以发生。为此,皇权会设置各种机制来限制官僚机制和官员,将权力把持在自己手中,乾纲独断。所以,总体来说,就皇权专制变迁目标来说,在地方权力、相权和皇权三者博弈之中,皇权倾向于越来越重。

其次,从制度变迁条件来说,根据制度变迁理论,制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会去推动制度变迁。从皇权专制来说,皇权专制程度如果提高,会带来乾纲独断的好处,皇家的“家天下”有了更可靠的保障。这个收益由皇家独享,可以称为个人收益。同时,在特定时期,例如,社会大分裂、大动乱时期,中央集权也会带来社会稳定,从而产生社会效益。这是制度变迁带来的收益。然而,皇权专制程度的提高也会带来成本,一方面,专制程度越高,行政效率越低,行政成本越高,这个成本会作为国家财政开支来支出,可以称为社会成本。另一方面,皇权专制程度的提高,皇帝本身直接处理的政务增加,也会增加其本人的工作时间、体力和精力,例如,朱元璋每天坚持上朝理事,从不懈怠,夜不安枕,食不甘味。据史载,从洪武十八年(1385年)九月十四日至二十一日的八天中,朱元璋共批阅奏章1660份,处理国事3391件。雍正皇帝每晚只休息三四个小时。这些可以称为个人收益。

这样一来,就产生两组成本收益,一是个人成本收益,二是社会成本收益。上述两组成本收益,从理论上来说,有表1所示的四种组合。

1 皇权专制变迁成本收益组合

项目

社会成本收益

成本大于收益

成本小于收益

个人成本收益

成本大于收益

组合A

组合B

成本小于收益

组合C

组合D

在组合A下,个人和社会都成本大于收益,皇权专制变迁不会发生;在组合D下,个人和社会都是成本小于收益,皇权专制变迁会发生;在组合B和组合C出现个人和社会方向相反,组合B下,个人成本大于收益,而社会成本小于收益,这种情形下,皇权专制变迁一般不会发生,因为如果皇帝没有好处,“家天下”的唯一股东没有利益,广大的“雇员”有好处,股东没有动力。组合C下,个人成本小于收益,而社会成本大于收益。这种情形下,“家天下”的唯一股东有利益,即使广大的“雇员”没有好处,股东也有动力。所以,纵观整个皇权专制时代,在每个专制王朝的盛衰周期中,赋税都是从轻徭薄赋、与民休息,转向诛求无度,直到最后因国民赋税负担过重、民力殚残,重蹈王朝崩解的覆辙(杜树章,2010),这其中的原因之一就是皇权专制加重带来的社会成本提高,从而需要增加赋税。

第三,皇权专制会如何发生?也就是皇权专制变迁的类型。根据制度变迁理论,制度变迁有两种分类,从变迁动启动者角度,制度变迁分为需求诱致型制度变迁和供给主导型制度变迁。从变迁手段角度,分为创设式制度变迁和移植式制度变迁。从皇权专制变迁的启动者来说,毫无疑问,皇帝是启动者,而这个启动者本身又掌握国家政权,所以,这种变迁是供给主导型制度变迁。根据制度变迁理论,供给主导型制度变迁具有如下特征:政府为制度变迁的主体,程序是自上而下的,激进性质,具有存量革命性质(林毅夫,1991)。在皇权专制变迁中,皇帝可以借助行政的、经济的、法律的手段,自上而下地组织并实施这个变迁过程,并且,这种制度变迁是强制性的,各级官僚必须服从。同时,由于皇帝主持这种变迁,可以不考虑现行制度,而采用任何皇帝认为更好的制度,从而可能具有激进性并具有存量革命性质。从皇权专制变迁手段来说,创设式制度变迁和移植式制度变迁都可能发生,有时甚至可能出现二者的组合。因为皇帝亲自主持的制度变迁,只有他认为可行的,都可能得到采用。如果以前的朝代中有值得借鉴的制度,就可能出现移植式制度变迁;如果皇帝认为,借鉴以前的制度还不够,则可能创设新的制度,从而出现创设式制度变迁。

(三)国家审计制度变迁趋势:制度装置越来越严密

根据制度变迁理论,需要从制度变迁目标、制度变迁条件、制度变迁类型、制度装置这四个方面来分析制度变迁。我们已经分析了前三个问题,现在来分析制度装置。

制度变迁理论告诉我们,制度装置是为了保证和促进制度付诸实施的具体安排,既可分为隐性制度装置和显性制度装置两大类型,又可分为强制性制度装置和非强制性制度装置,仅仅依靠某一种或某一类制度装置来保证新制度安排的执行并不是一个合理的或最优的安排,可能的选择是制度装置组合(道格拉斯.C.诺斯,1994)。就皇权专制变迁来说,为了保障皇权,需要有手段,这种手段,就是制度装置。这种制度装置,从本身上来说,也就是限制各级官僚机会主义行为的手段。这种手段既可以是显性的,也可以是隐性的,从而出现隐性制度装置和显性制度装置。同时,保障皇权专制的手段既可以是强制性的,也可以是非强制性(例如,对臣民进行“君权神授”、“天人合一”的思想教化),从而出现强制性制度装置和非强制性制度装置。

更为重要的是,保障皇权专制的手段应该是多种,从而出现制度装置组合。如何保障或增加皇权呢?也就是说,如何限制各级官僚的机会主义行为呢?基本的制度装置有三类,一是制衡,二问责,三是刑罚。

从制衡来说,表现在地方政权、相权和皇权的博弈中,一方面,中央政府企图限制地方政权的权力,从分封制变郡县制,增加地方政权的层级,掌握地方政权的官员任命,控制地方政权的财政,这都是中央政府限制地方政权的制度装置;另一方面,皇权企图限制相权,中国历史上先后出现过的政事决于冢宰、三公六卿制、三公九卿、三省六部、三省制、二府三司、一省一院六部制、内阁六部制、南书房、军机处等,都是皇权限制相权机会主义行为的制度装置。

从问责来说,包括两种手段,一是监督,二是考课。就监督来说,主要是皇权对各级官僚履行职务过种中机会主义行为的制约,中国历史上先后出现过的宰夫、御史制度、刺史制度、科道制度、都察院制度都是皇权监督各级官僚的制度装置。就考课来说,主要是皇权对各级官僚履行职务结果后来发展到包括品行及履行职务能力的考核,中国历史上先后出现过的上计、考课法、磨勘法、朝会、京察、大计、军政都是皇权考核各级官僚的制度装置。

从刑罚来说,历代皇权都很重视,刑罚既可以用来控制各级官僚,还可以控制广大的老百姓。中国历史上先后出现过的剥皮、腰斩、凌迟、缢首、宫刑、刖刑、俱五刑都是皇权处罚各级官僚和老百姓的制度装置。

就审计来说,它是皇权专制的制度装置之一,有二种可能,一种可能是作为问责机制的组成部分,与监督和考课结合起来,一方面,将审计与监察结合起来,做到行政监督和经济监督的统一;另一方面,将审计与考课结合起来,在考课中发挥审计的功能。另外一种可能是审计作为一种独立的监督活动。由于上述原因,审计就会出现多元多轨制,既有针对财政财务收支的专门监督,也有与监察相结合的对官吏经济犯法违纪的审计纠弹,还有对官吏经济方面政绩的审计考核,履行审计职能的部门可能是独立的机构,也可能是监察部门、司法部门、财经部门和官吏考核部门共同承担(方宝璋,2009)。所以,在皇权专制下,审计本身就是一种多元多轨制组合制度装置。更为重要的是,随着皇权专制的变迁,多元多轨制审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。由于绝大多数情形下,皇权专制倾向于越来越严重,所以,总体来说,元多轨制审计制度装置也是越来越严密。不可想象,皇权专制程度要提高,而元多轨制审计制度装置变得松懈。

 

四、皇权专制和国家审计:中国古代皇权专制和审计发展分析

以上从理论逻辑上分析了皇权专制变迁与国家审计变迁之间的关系。然而,这种理论逻辑是否与历史事实相符呢?本文根据相关文献(白寿彝,1999;孔令纪等,2011;王春瑜,2000;郑海峰,2007;邵伯歧,刘海彬,王永平,1991;方宝璋,2006;李金华2004;杜雅萍2007张创新2009柏桦2011叶林生丁伟东黄正术2009刘焱2011)对中国古代社会的皇权专制及国家审计变迁做一个梳理。

夏代的政权组织形式为共主制政体,无皇权专制。夏禹之会计,仍后世上计之启源,也是我国古代审计之滥觞。

商朝中央政府的官僚体系分为内廷官和外廷官,宰的地位非常高,《史记·殷本纪》记载,殷高宗武丁“三年不言,政事决于冢宰”。地方施行分封制度。无皇权专制。审计的主要内容是上计。

周朝中央政权是三公六卿制,相权较重。地方政权是分封制。基本无皇权专制。至于审计,一是宰夫审计,属于天官系统,而天官是管官的官,所以宰夫的审计职掌是源于管官的需要;二是上计,“三岁则大计群吏之治而诛赏之”(《周礼·太宰》)。

春秋战国时期,是由分权封建时代向皇权专制时代过渡时期,集权的主要内容表现在分封制向郡县制过渡,皇权与相权矛盾不严重,相权继续有较高地位。所以,这个时期,上计审计仍然有较高地位,并且,出现了御史制度。

总体来说,夏朝、商、西周,是分权封建时代,一方面,中央和地方关系方面,实行分封制度;另一方面,皇权与相权矛盾不严重,相权较重。所以,这个时期,审计的主要内容是上计审计。春秋战国时期,是由分权封建时代向皇权专制时代过渡时期,集权的主要内容表现在分封制向郡县制过渡,皇权与相权矛盾不严重,相权继续有较高地位。所以,这个时期,上计审计仍然有较高地位,并且,出现了御史制度。

秦朝是皇权专制的形成时期,在中央和地方的关系上,实行郡县制,但是,郡县长官的权力仍然较大,除了由朝廷直接任免的县令县长、负责监察郡治的监御史、负责统领驻军与管理治安的郡尉三者外,郡的其他官员均由郡守自行任免。所以,地方政权仍然要较大的权力。在皇权与相权关系上,在三公九卿制度下,相权较重。这个期间的审计,继续重视上计审计,同时,加强了监察审计,在地方,秦朝郡级所置之监,即是监御史,隶属御史中丞,负责监察郡守与其他官员。

汉承秦制,是皇权专制的革新时期,中央政府基本上是三公九卿,相权较重要。在中央和地方的关系上,汉吸取秦灭亡的教训,实行封建制郡县制并行,即使在郡县制地方政权,所属县令、县长的任免均由其荐议,郡府各属吏均由太守从本郡人中任免。所以,地方政权仍然有较大的权力。为限制和削弱日益膨胀的诸侯王势力,汉武帝时期,颁行“推恩令”,加强了中央对地方的控制。这个时期的审计,继续完善上计审计制度。同时,建立了御史中丞、丞相司直、司隶校尉、刺史各成体系的监察体系,监督的份量加重。

东汉时期,皇权专制在两方面都得到加强。一方面,在中央和地方政权的关系上,地方行政区划由郡县转变为州、郡、县三级制,州正式一级地方政权,中央政权对地方政权的控制得到进一步加强。另一方面,在皇权与相权的关系方面,三公名义上为最高官职,实际政治权力已经完全转移到尚书台,皇权加强,相权削弱。这一时期的审计,上计制度的地位趋于下降,到了东汉后期,上计制度已经形同虚设了。而监察则不同,御史中丞、司隶校尉与尚书令一道,在朝见的时候设专席单坐,称他们为“三独坐”。

三国时期,国家分裂,无统一的中央皇权可言。然而,在魏、蜀、吴三国内部,仍然存在皇权与相权、中央与地方的矛盾。三国中,由于昭烈帝刘备后主刘禅对诸葛亮及其后继者的信任和依赖,蜀国相权较重,魏、吴都是皇权重,而相权轻。至于中央政权和地方政权的关系,曹魏、蜀汉、东吴均实行三级制,与东汉基本相同。但是,这一期间是争霸混战时代,地方官员往往兼领军队,所以他们的权力较前代膨胀了很多。就审计而言,由于战争的影响,上计制度已经难以正常发挥作用。所以,监察成为理性的选择。除了蜀国由于诸葛亮的人格力量而监察制度比较简略外,魏、吴都建立了严密的监察制度,御史台、尚书左丞、司隶校尉、校事、刺史构成曹魏时期的监察系统,孙吴御史台有中垂、侍御史,也设置校事。更值得一提的是,魏晋的比部审计。所谓“比”,即指勾考、勾比、勾稽之意,与当代的审查、核对、稽核意义相似。曹魏的度支尚书统度支、比部、金部、库部、仓部。比部归度支尚书管辖,所以,这时的比部是设在管钱管物的机构之内的经济监督机构。

西晋时期,国家统一。在皇权与相权的矛盾中,三省(尚书省、中书省、门下省)基本形成,成为中央皇帝之下的最高权力机构。三省中的尚书省形成于东汉(时称尚书台);中书省和门下省形成于曹魏时,目的在于分割和限制尚书省的权力。所以,三省制的形成和发展,事实上也就是皇权对相权的限制。西晋时期三省制基本形成,表明皇权对相权的限制制度已经基本形成,皇权进一步加强。至于中央和地方的关系,分封制并未真正发挥作用,实际发挥作用的是州、郡、县三级行政制度。同时,将都督制进一步制度化。这些措施,都加强了中央对地方的控制。就西晋时期的审计而言,沿袭汉魏,几无变化。第一,中央政府机构中,吏部、比部基本上都存在,而这些部门都具有一定程度的审计职能。第二,监察制度方面,御史台成为完全独立的部门,直接由皇帝控制。但是,在考课制度方面,汉魏之时,由于世族的反对,考课制度不能实行。晋代曹魏,天下一统,重建考课制度。需要特别注意的是,针对官员的考课制度,不同于上计制度,是上计制度的发展。

东晋只有半壁江山,门阀政治鼎盛,皇权衰落。在东晋门阀政治下,必须维护几个最强有力的门阀门户的利益平衡,各个门阀势力之间彼此制约,有所顾忌,东晋政权才能得以维持。所以,这个期间的审计也难以有所建树。

南北朝时期,南北分裂。皇权与相权矛盾方面,继续完善三省制度,皇权对相权的制约继续制度化。在中央和地方关系方面,继续实行州、郡、县三级制度。但是,加强了对地方的控制,一方面,州、郡的辖境日益缩小,而数量大为增加;另一方面,还设置“行事”或“典签”官以监督地方刺史。就审计而言,一方面,监察制度得到加强,打破不纠三公之限制,并且御史有权风闻奏事”;另一方面,在晋代考课的基础上,更加制度化,而且,考课的管理机构隶属于负责监察的都官尚书,使得考课更具有监控成份。

隋朝时期,全国统一。在皇权与相权矛盾方面,三省六部制基本形成。皇权对相权的制度化制约基本形成。在中央与地方关系方面,一方面将州、郡、县三级制,改为州、县二级制。表面看起来似乎放权了对地方的控制。但是,另一方面,隋文帝完全废除汉代以来州郡长官可以自行辟署置僚佐的制度,把州郡僚佐的任命权完全收归吏部。同时,除州(郡)县以外,还在地方设置行台省和总管府。这些措施又大大加强了中央政府对地方的控制。就审计而言,第一,御史监察得到加强,御史台是隋朝监察制度的主干,还设置谒者台和司隶台,以监督地方官吏、考核地方政绩和出使慰抚。第二,隋代将审计机构隶属于刑部,进一步从组织上明确了比部审计的司法监督性质。从此,魏晋以来的比部审计体制的基本格局确立。第三,在考课方面,吏部考功司掌官吏考课,九品以上的地方官员,都由吏部每年考核一次,中央专权对官员的考课力度得到加强。

唐朝是中国皇权社会的鼎盛时期,在皇权与相权矛盾方面,盛唐时期,三省六部制已经形成了制度化的规范。安史之乱之后,枢密使势压宰相,相权得到进一步分割。在中央和地方关系方面,盛唐时期是州(府)、县二级,安史之乱之后,变为道、州、县三级制,似乎中央对地方的控制得到加强。但是,为了适应战争形势的需要,节度使集军、政、财、监察诸权于一身,成为割据一方的藩镇。中央对地方的实质削弱。所以,总体来说,从制度设置层面来说,安史之乱之后,皇权企图进一步制约相权,中央企图进一步控制地方。但是,这些制度设置最终由于藩镇割据而没能发挥其预期效果。就审计而言,第一,唐代御史台为最高监察部门,御史台下设台院、殿院、察院。台院掌纠察百僚、弹劾不法;殿院纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事;察院掌监察地方官吏,以“道”为监察区,每道派监察御史。御史台三院的设置与明确分工,在我国监察制度史上是一个创举。第二,唐朝比部隶属于刑部,其独立性和完善性在中国审计史上是空前的。第三,唐代开国以来,随着科举制度的逐步形成,对官吏的考核监督制度进行了推陈出新,官吏考核制度趋向成熟,其官僚控制体系之完善、考察制度之细密、行政效能之提升,达到了封建社会空前的高度。

五代十国时期,国家分裂。由于五代十国的建国者多是唐末的节度使,他们能建立政权是因为手中拥有强大兵力。所以,皇权专制的主要矛盾是中央和地方的矛盾。五代十国的建国者为了巩固统治,都设法削弱地方实力。对于皇权与相权的矛盾处理,基本上都继承唐代的方法。就审计而言,第一,统治者继续在中央机构中保留比部的官职,然而,频繁迅速的朝代更迭、混乱的国势导致五代的比部审计近乎名存实亡,比部的审计职能逐渐淡出历史舞台。第二,御史监察方面,大体仍沿袭唐制,当时的统治者大都比较重视御史工作,希望通过加强监察来达到改变吏风的目的。但是,从总体来看,这一时期的执法环境较差,上自皇帝,下至权贵,均利用特权干预御史台的监察工作,致使其不能尽到纠弹的职责。第三,考课制度方面,五代基本继承唐代考课制度。

北宋时期,全国基本统一,南宋偏安于南方。在皇权与相权的矛盾处理方面,宋初,实行“二府三司”体制,神宗元丰改革,恢复了唐代以来的“三省六部”制度。但宰相不再由三省长官担任,而是另以同中书门下平章事为宰相,又增设参知政事为副相,与宰相合称宰执,相权大幅萎缩。在中央与地方关系方面,一方面,在地方采取中央派出机构来管理地方的模式,将全国划分为若干路,地方政权分为路、府州、县,路有多个长官,职权交叉。另一方面,逐步取消节度使的财政、军事、司法权力。这些措施都加强了中央对地方的控制。就审计而言,第一,宋朝审计的发展大抵可以划分为三个阶段:第一个阶段,从宋初至元丰改制,中央政府是“二府三司”体制,审计体制是财审合一,审计主要由三司属下的都磨勘司与三部勾院主管;第二阶段,元丰官制实施至北宋末年,中央政府是“三省六部”制度,审计体制是财审分离,审计基本上划归比部掌管,同时在国库系统设置审计司等内审机构;第三阶段,南宋时期,进一步精简国家机构,审计主要由审计院和磨勘司等内部审计机构负责,比部的外部审计职权受到削弱。第二,宋代监察机关,沿袭唐制,中央设御史台,下设三院。同时,皇帝还经常派遣转运使、按察使、观察使到各地去监察,这些都属于外任御史。第三,宋代很重视官吏考课,最能体现宋朝官吏考课制度特点的,一为考课法,二为磨勘法。

元朝是中国历史上第一个由少数民族建立并统治全国的封建王朝,疆域空前广阔。在皇权和相权的矛盾处理方面,元朝并没有采用隋唐以来的三省六部制,而是一省一院六部制,一省是中书省,一院是枢密院,六部是吏、户、礼、兵、刑、工。通过枢密院控制了军权,削弱了相权,废尚书、门下二省,确立以中书省为核心的一省制,一定程度上又加重了中书省的相权。这一变化与元朝“马上”得天下有关,军权在元朝统治者心目中非常重要,其他权力没有军权重要。在中央和地方关系上,采取了多项措施加强对地方的控制,一方面,地方政权设行中书省、宣慰使司、诸路万户府、诸路总管府、散府、诸州、诸县和诸军,庞大复杂的地方政权,形成了中央对地方的严密控制系统;另一方面,元朝是蒙古贵族征服许多其他民族建立的国家,鉴于蒙古贵族单独进行统治不便,于是委付当地统治阶级人物治理,但是又不放心,所以,派出达鲁花赤监临,位于当地官员之上,掌握最后裁定的权力,以保障大蒙古汗国大汗和贵族的统治。就审计而言,第一,元代户部设金科、仓科、内度科、川度科、粮草科与审计科,审计科主管财务稽核,是财计系统内部审计。元朝废除比部审计,中书省和行省设检校所,中央中书省、六部等各部门和地方行中书省、诸路总管府内部设照磨官,共同兼职负责财政财务审计。地方各行省的审计事务,一方面是由行御史台官和宣抚使巡回进行;另一方面,由各行省之中常设的照磨所照磨、架阁库管勾等官员兼管。第二,与以前诸代相比,元朝的御史监察在审计职能有所加强。这主要表现在以下三个方面:其一,提高御史台官的地位,御史大夫为从一品;其二,与行中省的地方行政机构相对应,元代分道设立行御史台,对地方各省的吏政、财计、军事等进行巡回监察;其三,御史台的审计范围和职掌有扩大,对比唐代比部职掌,元代外部审计的大部分工作都逐渐移至御史台。第三,元朝考课由中书省吏部负责,同时,监察机构,负责检查和监督考课的执行。

明朝时期,无汉唐之和亲,无两宋之岁币,天子御国门,君主死社稷,是中国皇权专制的鼎盛时期。在皇权与相权矛盾方面,明朝初年,中央置中书省,设左、右丞相,下辖六部。洪武十三年,朱元璋罢丞相,权归六部,六部直属于皇帝,皇权得到极大加强。虽然后来设置内阁,形成所谓的“内阁六部制”,但是,内阁并非真正的宰相,是皇帝的顾问。在中央和地方的关系方面,中央对地方的控制得到加强,洪武九年(公元1376年)改行省为承宣布政使司,布政司的长官是布政使、提刑按察使和都指挥使。布政使司为一省行政长官,但是,掌一省之司法的提刑按察使和作为军事长官的都指挥使并不听命于他,而是直接听命于中央六部。就审计而言,第一,明代的审计发展可以分为两个阶段,前一阶段,是比部审计时期,大致从明初至洪武二十三年(公元1390),由比部独立行使外部审计职权;后一阶段,从洪武二十三年至明末,为科道审计体制时期。比部隶属于刑部,是独立的专职审计机构。朱元璋为更全面简捷地监督臣下,干脆取消了比部,按六部建制设立六科给事中,作为独立于都察院之外的另一套监察体系,专门监察六部。六科对六部的业务进行对口监察,更加专门化。另外,明初曾一度效仿元制设御史台,作为全国最高监察机关,洪武十五年,朱元璋撤销御史台而创设都察院,都察院总揽全国监察事务,在全国以地区划分设十三道监察御史。从而形成科道审计体制。科道审计是集监察和审计于一体的审计体制,其监督力度强于比部审计。第二,明代对官吏考核的主要方法是张居正倡导的考成法,实质就是签订业绩合同书。这种绩效考核有效提高了官员的工作效率,但是,由于业绩和官位挂钩,许多地方官员在业绩方面弄虚作假。

清朝是是一个多变的朝代,无论是开疆拓土、行政规画,都不让于汉唐。然而,它在中期以后却不能应付内忧外患。在皇权与相权矛盾方面,清朝入关之后,随着全国性王朝的建立,其政权的领导系统必需加强和正规化。顺治十五年,改三院为内阁,大体上仿照明朝的制度。顺治死后,辅政大臣鳌拜废除内阁,康熙九年,恢复内阁制,另立翰林院。但是,清朝的内阁一直只能办理一般性的日常公事,从来没有掌管过重大的机密重务。清初的机要事务都由议政王大臣议奏。康熙执政以后设置南书房。雍正七年,设军机处,成为辅佐皇帝工作的主要办事部门。南书房和军机处的建立,皇帝既可以通过它们有效地控制内阁以及政府各部门,而内阁的职能又把皇帝从繁重的政务中解放出来,所以,既能总揽皇权和相权于一身,又不用太操劳。所以说,中国二千多年来皇权与相权之间的矛盾,到清朝终于得到有效解决。在中央与地方矛盾方面,地方政权大致分省、府、县三级。省级官员包括巡抚、布政使、按察使,同时,还设置总督,管辖一省或几省。所以,省级政权机构颇为复杂。同时,省以下有道的设置,不是正式行政区,作为监察区性质。这些措施,加强了中央对地方的控制。就审计而言,第一,清承明制,实行监察和审计合一的体制。清初,都察院和六科各自独立。雍正元年,六科给事中并入都察院。六科对口监察吏、户、礼、兵、刑、工六部,都察院设十五道监察御史,对全国进行监察。同时,户部奏销(户部各司对各省田赋杂税之稽核)也具有中央政权对地方政权的财政财务收支进行审计的性质。另外,为清理财政,雍正初年曾设会考府作为专门审计机构。第二,清代重视官员考核,文职官员每三年考核一次,由吏部考功清吏司承办。对北京官员的考核称为京察,各省总督、巡抚的考核也归入京察。地方官员的考核称为大计。武官的考核,称为军政,由兵部职方清吏司承办,其考核方法与文官的大体相同,只是每五年举行一次。每次考核优异者由主管大员向皇上进行保举,给以奖励;考核不合格者要进行弹劾,给予处分。至于考核内容和标准,对文官是四格八法,对武官员的考核分操守、才能、骑射、年岁四个方面。

上述皇权专制及国家审计变迁告诉我们,总体来说,中国古代社会的皇权专制是不断加强,与这一过程相适应,多元多轨制审计制度也越来越严密,审计制度与皇权专制发生同方向变迁。

 

五、结论和讨论

国家审计制度与基础性政治制度之关系是一个重要的理论和实践问题,本文以皇权专制作为基础性政治制度,研究它和国家审计之间的关系。首先以制度变迁理论为基础,提出一个关于皇权专制变迁和国家审计变迁之关系的理论架构;然后,梳理中国古代皇权变迁和国家审计变迁,以验证这个理论架构。

皇权专制是皇帝个人专断独裁,集国家最高权力于一身,从决策到行使权力都具有独断性和随意性。皇权专制会怎么变迁呢?从制度目标来说,皇权专制的目标应该是保障其“家天下”,就皇权专制变迁目标来说,在地方权力、相权和皇权三者博弈之中,皇权倾向于越来越重。从制度变迁条件来说,只要皇帝的个人成本小于收益,制度变迁就会发生。就制度变迁类型来说,皇权专制变迁是供给主导型制度变迁,创设式制度变迁和移植式制度变迁都可能发生,有时甚至可能出现二者的组合。就皇权专制变迁制度装置来说,既可以是显性的,也可以是隐性的;既可以是强制性的,也可以是非强制性。基本的制度装置有制衡、问责和刑罚。审计作为皇权专制的制度装置之一有两种情形,一种情形是作为问责机制的组成部分,与监督和考课结合起来,另一种情形是作为一种独立的监督活动。所以,在皇权专制下,审计是一种多元多轨制组合制度装置。而且,随着皇权专制的变迁,多元多轨制审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。

通过梳理中国古代皇权和国家审计变迁,总体来说,中国古代社会的皇权专制是不断加强,与这一过程相适应,多元多轨制审计制度也越来越严密,审计制度与皇权专制发生同方向变迁。这个结论与本文前面提出的理论构架一致。

然而,一个有趣的相关问题是,既然皇权专制是每个朝代铁统治者都极力追求的,为什么会现出朝代更替呢?这其中的原因是中国历史周期率。历史周期率是指,历史上任何政权的存在均有它兴衰生命周期,不可避免地经历成长、成熟和衰亡这几个阶段。通常,王朝在其创始人在位期间及稍后一做段时期内达到鼎盛。但是,随着时间的推移,既得利益不断加强而统治阶级日益腐败,使得王朝的政治与军事实务每况愈下。再过一段以后开始衰落灭亡,被新王朝取代。每一次战争消灭的是政权是江山易主而皇权专制的基本制度却异常稳定始终不变。每个朝代的赋税、行政、军事制度及其变迁规律有着惊人的相似(Spengler1926Liu1962Toynbee1971Olson1986Kennedy1987;黄炎培,1982;邵金凯,2007;陈强,2011;杜树章,李万峰)。正是由于皇权专制,国民的个人权利意识始终无法得到张扬,皇权至高无上不受约束,国民的人身自由权和财产权缺乏有效保护,因此中国皇权专制社会始终无法有效地约束官僚集团的寻租活动,而寻租活动盛行造成官僚集团恶性膨胀,国家开支不断增大,税负不断加重,最终把农民推向饥饿死亡的边缘,导致国家全面崩溃(杜树章,2010)。

 

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