第二章 机会主义、问责机制和审计

第二章 机会主义、问责机制和审计

【内容摘要】对于审计本质的不同认识直接影响审计制度构建、审计实践和审计教育。本文沿着委托代理、机会主义、问责机制到审计这个逻辑路径,探究审计的本质并以此为出发点,对现实生活中的审计多样化和差异化进行了解释。问责机制是应对机会主义的措施,审计是问责机制的重要要素,其基本功能是问责信息保障,问责主体还可以将问责机制中的其他权限配置给审计,从而在审计基本功能的基础上扩展出审计的辅助功能。审计主体多样化的原因是问责主体多样化,审计业务类型多样化的原因是问责内容多样化,而审计权限差异化的原因是由于委托人在构建问责机制时给不同主体的权力配置不同。

【关键词】委托代理,机会主义,问责机制,审计

 

一、引言

审计作为一个社会机制具有很悠久的历史。然而,由于现实生活中的审计具有多样化和差异化的特征,使得人们对于审计本质的认识仍然存在较大的分歧。关于审计本质的观点有查账论、方法过程论、经济监督论、经济控制论、利益协调论、信息价值论、保险论、契约理论(林炳发,1998;苏永强,2004;彭启发,李汉骏,2008)。刘家义审计长(2009)提出了免疫系统论。对于审计本质的不同认识会影响审计制度构建并进而影响审计实践,还影响审计教育。本文无意对上述观点进行评述,而是按两个原则来思考审计本质。首先,审计本质应该适合于国家审计、内部审计和民间审计,如果对于审计本质的认识只适用于一种审计主体,不适用于其他审计主体,则这种审计本质并不是真正的审计本质,充其量是亚层级的审计本质。其次,能解释现实生活中的审计现象,即从这种审计本质出发,能说明现实生活中的审计多样化和差异化。根据这两个原则,本文沿着委托代理、机会主义、问责机制到审计这个逻辑路径,提出审计的本质是问责机制的机构要素,其基本功能是问责信息保障,问责主体还可以将问责机制中的其他权限配置给审计,从而在审计基本功能的基础上扩展出审计的辅助功能。以这个认识为出发点,对现实生活中的审计多样化和差异化进行了解释。

 

二、机会主义、问责机制和审计的一般逻辑关系

(一)代理人的机会主义行为

委托代理是因为财产权利的分割而产生的社会经济关系,当财产的所有者将财产托付给他人时,所有者就成为委托人,而接受财产者就成为代理人。财产所有者之所以将财产托付给代理人,有不同的原因。例如,对于企业组织来说,股东将财产托付给管理者,是为了提高财产的使用效率,为股东自己带来更多的增值。对于政府和非营利组织来说,供资者不以营利为目的,是因为法律要求或者是为了实现某项特定的目。代理人从股东或供资者那里接受财产后,就成为委托代理关系中的代理人。由于这种委托代理关系是其他派生委托代理关系的基础,可以称为原始委托代理关系,代理人也可以称为原始代理人。原始代理人不可能自己亲自完成对财产的一切操持事项,他们必须委托其他的人来完成一些操持事项,从而,就形成了派生委托代理关系。财产事项的具体操持人成为派生代理人,而原始代理人则成为派生委托人。一般来说,将企业组织的委托代理关系称为私营委托代理关系,而政府部门的委托代理关系称为公共委托代理关系。私营委托代理关系和公共委托代理关系中,既有原始公共委托代理关系,也有派生委托代理关系。可以说,现代社会就是由各种委托代理关系构成的网络社会,委托代理关系是现代社会的主要社会经济关系,离开委托代理关系,则整个社会将不复存在(Fama1980;杨时展,1991;王光远,2002)。

然而,由于委托人代理人之间存在激励不相容和信息不对称,代理人有可能背离委托人的利益或不忠实委托人意图而采取机会主义行为,发生道德风险逆向选择,于是随之而产生的委托代理成本就困扰着委托代理关系的良好运行。激励不相容和信息不对称是代理人机会主义行为的前提,而道德风险逆向选择则是代理人机会主义的主要形式。激励不相容是激励相容的对立面,激励相容是指每个理性经济人都会有自利的一面,其个人行为会按自利的规则行动,如果能有一种制度安排,使代理人追求个人利益的行为,正好与委托人的目标相吻合,这一制度安排就是激励相容。信息不对称是指代理人拥有委托人无法拥有的信息或拥有的信息数量或质量高于委托人。如果没有激励不相容,则代理人就没有动机来实施机会主义行为。即使激励不相容存在,如果不存在信息不对称,则代理人的机会主义行为就会被委托人发现,在这种情形下,代理人也就难以实行机会主义行为了。机会主义行为区分为事前机会主义行为和事后机会主义行为。事前机会主义行为是指委托代理关系确定之前,代理人的一些特征是委托人无法观察到或无法验证的,此时,代理人可能会王婆卖瓜,自卖自夸,利用委托人的信息劣势为自己谋取利益,这称为逆向选择。逆向选择表现在委托代理关系中,是指委托人无法识别潜在的代理人的条件秉赋时,越是劣质的潜在代理人越容易成为可能的代理人,导致劣者驱逐优者。事后机会主义则是指代理人在委托代理关系确定之后,利用信息不对称与信息优势,通过减少自己的要素投入或其他机会主义行为以达到自我效用最大化而影响组织效率的道德因素,通常称作道德风险(Williamson1981Fama&Jensen1983Jensen1993Hart1995Shleifer &Vishny1997)。当然,在委托代理关系下,代理人会出现机会主义行为只是就一般情形而论,在某些特殊情形下,存在委托代理关系,也可能没有机会主义行为。例如,代理人大公无私,不追求个人利益,而完全以委托人的利益为己任,则此时就没有激励不相容,当然也就没有代理成本。

(二)问责机制

委托人如何应对代理人的机会主义行为呢?[1]主要是二个路径,一是抑制代理人机会主义行为的前提条件,这就是降低激励不相容和信息不对称程度;二是直接控制代理人的机会主义行为。降低激励不相容和信息不对程度,可以降低代理人机会主义行为的需求,而直接控制代理人的机会主义行为则是降低代理人机会主义行为的可能性。一般来说,委托人需要将这两种机制结合起来。怎么做呢?主要有二种机制,一是治理机制,二是问责机制。治理机制主要是从降低代理人机会主义行为的可能性这个角度来发挥作用。通过委托人、代理人及代理人内部的权力分配,为代理人科学决策及预防严重机会主义行为提供制度基础。问责机制包括三方面的含义,一是确定代理人的责任目标,二是获取代理人责任目标运行情况的信息,三是评价代理人责任目标的实现程度,并根据责任目标实现程度给予奖励或处罚。问责机制主要是通过抑制代理人机会主义行为的前提条件来发挥作用的。首先,问责机制通过责任目标清晰地表达了委托人的期望,为评价代理人的业绩提供了明确的标准,也为代理人的努力提供了明确的方向,可以一定程度上降低代理人与委托人之间的激励不相容;其次,问责机制通过代理人报告其责任目标履行情况,减少信息不对称程度;第三,问责机制根据代理人的业绩进行奖励或处罚,可以减少代理人的激励不相容程度[2]。虽然治理机制和问责机制是对应机会主义的手段,如果委托人本身对自己的利益不关心,对代理人的机会主义行为不介意,则治理机制和问责机制也就不一定需要或者不一定会真正发挥作用。我们不能指望代理人自己来完善和执行治理机制和问责机制,这是委托人的责任。现实生活中,一些机会主义很严重的领域长期不能得到抑制,主要原因是委托人不作为或没有作为能力(马骏,2010;宋涛,2005;唐斌,2010)。

(三)审计

委托人为了抑制代理人的机会主义行为,建立了治理机制和问责机制。委托人有了治理机制和问责机制是否就可以高枕无忧呢?这里的关键问题是,这两个系统是否真的在起作用?首先,代理人可能不遵守委托人建立的治理机制,所以,委托人需要知道代理人是否遵守了治理机制;其次,就问责机制来说,代理人可能提供虚假信息或者不提供完整信息,使委托人无法了解其责任目标的真实状况。委托人如何解决这些问题呢?

就治理机制的遵守情况来说,委托人要求代理人报告其对治理机制的遵守情况,所以,董事会报告中必须提供报告期间的治理活动情况。但是,没有遵守治理机制的代理人完全可能做出虚假报告,报告其遵守了治理机制。怎么办?这就产生了治理审计的需求。既然从理论上来说会有这种需求,为什么现实生活中很少呢?这有两个原因,第一个原因是,委托人自己会亲自参与一些治理活动,对代理人是否遵守治理机制会有一定的了解,委托人自己完成了一些这种性质的审计;第二个原因是,治理机制没有统一的评价标准,从而,就难以对这种治理机制进行审计。随着治理活动越来越复杂,人们对治理机制的认识越来越清楚,治理审计应该是审计未来的一个发展方向。

就问责机制相关信息的真实性和完整性来说,代理人所提供的信息是否真实,通过审计可以得到鉴证,这就形成了基于责任方认定的审计;对于代理人没有提供而委托人又关心的信息,委托人也可以通过审计途径获得,这就形成了直接报告业务。设想一下,如果没有审计,问责机制会是什么状况。如果没有审计,一方面,代理人可能会给委托人提供虚假信息;另一方面,委托人问责所需要的一些信息可能无法获得。由于问责信息的真实性和完整性没有保障机制,问责机制可能也会陷入困境。所以,从本质上来说,审计是问责信息保障机制,要么鉴定代理人提供的问责信息的真实性,要么直接提供问责信息。当鉴定问责信息的真实性时,就是基于责任方认定业务;当直接提供问责信息时,就是直接报告业务。当然,从另外一方面来说,如果没有问责需求,也就不会有问责信息需求,从而也就没有审计需求。正是问责信息需求崔生了审计。有问责就有审计,没有问责就没有审计。虽然问责机制的存在是审计存在的前提。但是,并不一定有问责就会有审计。如果委托人相信代理人的业绩报告,则审计就没有必要存在。只有当委托人认为代理人的业绩报告需要进行鉴证时,才会有审计需要(杨时展,1986)。

所以,总体来说,当委托人需要抑制代理人的机会主义行为时就需要问责机制,当委托人不相信代理人的业绩报告时就需要审计。即使代理人机会主义存在,委托人不介意代理人的这种行为时,不需要问责机制。问责机制存在,当委托人相信代理人的业绩报告时,不需要审计。上述关系如果用数学语言表述,则如公式(1)所示。

委托代理机会主义行为问责机制审计 (1

 

三、审计多样化和差异化:基于问责机制的解释

以上分析了委托代理、机会主义、问责机制和审计的一般逻辑关系。从中可以看出,对审计有直接影响的是问责机制。然而,现实世界中的审计为什么呈现多样化和差异化呢?下面,我们从问责机制的角度来分析审计多样化和差异化的原因。

(一)问责主体和审计主体

前已叙及,根据委托人和代理人的不同,委托代理关系可以做多种区分,例如,区分为原始委托代理关系和派生委托代理关系,区分为私营委托代理关系和公共委托代理关系。正是由于委托代理关系的多样化,才使得整个社会呈现勃勃生机。

正是由于委托代理关系的多样化,问责主体也就多样化。从私营委托代理关系来说,股东和管理层之间的委托代理关系是原始委托代理关系,股东是委托人,组织的最高管理层是代理人。股东作为问责主体,需要一个独立于最高管理层的审计人,这就产生了民间审计。私营组织内部,最高管理层是派生的委托人,组织内部的中层和基层管理者甚至重要岗位上的员工是派生的代理人,最高管理层作为问责主体,需要设立专门的部门为其问责服务,这就产生了内部审计。就公共委托代理关系来说,人民是最终的委托人,但是,由于人民的数量太多,需要实行代议制,所以,代议人是公共管理部门的委托人(当然,代议人本身是人民的代理人),代议人是问责主体,这就产生国家审计。公共部门内部也需要实行分级管理,所以,公共部门内部的中层和基层管理者甚至重要岗位上的员工是派生的代理人,公共部门的高层管理者需要对公共部门内部的这些代理人进行问责,从而产生公共部门的内部审计。

当然,现实世界比我们的上述理论推导更丰富。首先,不少的私营组织并没有民间审计,这是什么原因?这其中的原因是,委托人本身就能判断代理人业绩信息的真实性,所以,不需要第三者来鉴证这种信息的真实性,民间审计当然就不存在。其次,不少的私营组织和公共部门并没有内部审计,这是什么原因?这其中的原因是,派生委托人能判断派生代理人业绩信息的真实性或者是派生委托人不需要对派生代理人进行问责,所以,不需要第三者来帮助其鉴定派生代理人的业绩信息。第三,国家审计呈现多样模式,这是什么原因?一般来说,现代国家可以分为两类,一是分权制衡,实行立法、司法和行政分权治理;另外一类是议行合一,从立法权派生出行政权和司法权,三权之间不是相互制衡的关系,立法权对其派生出的行政权和司法权有监督权。在分权制衡的国家制度中,各种权力之间地位一致,对于行政权力的问责当然应该来自于行政权力之外,这就产生了立法型、司法型和独立型审计模式(当然,国家审计模式的区分有不同的观点,这些要表述的是,这些审计模式的问责主体都是在行政权之外)。在议行合一的国家制度中,行政权和司法权是立法权派生出来的,从理论上来说,立法机构当然可以成为行政权的问责主体。但是,一般来说,在议行合一的国家制度中,行政权是强势,立法权作为问责主体对行政权进行问责的效果可能不一定好,更为有效的可能是行政权内部问责,这就产生了行政型审计模式。

(二)问责内容和审计业务类型

从审计内容来说,现实生活中,有多种类型的审计,例如,合规性审计、财务审计、绩效审计、综合审计等。既然审计是基于问责而生产的,为什么会有多种审计业务类型呢?这其中的原因是问责内容决定审计业务类型,有什么样的问责内容就会有什样的审计业务类型,正是问责主体的问责内容需求决定了审计业务类型。

一般来说,委托人的问责内容会包括这些内容:财产安全、真实报告相关信息、遵守国家相关法律法规、有效使用财产。其中,财产安全、真实报告相关信息和遵守国家相关法律法规是最基本的要求,由于主要是与财务会计相关,可以称为财务责任。有效使用财产的含义较为模糊,根据杨时展教授(1986)的解释,有效使用财产就是最大善意使用财产。一般来说,包括三个方面的内容,第一,遵守委托人建立的治理机制;第二,完成业务营运目标,追求业务营运的经济、效率和效果;第三,实现战略目标。这三个方面的问责是较高级的要求,由于主要与代理人的管理相关,可以称为管理责任。

如果委托人的问责内容主要是财务责任,则审计业务就是合规性审计和财务审计。如果委托人主要关心管理责任,则审计业务就是绩效审计,也可能会出现治理审计(例如,现在美国及其他一些国家要求上市公司进行内部审计就是这种性质)。如果委托人既关心财务责任,也关心管理责任,则就会出现综合审计。并且,可以预见,委托人的问责内容可能还会发展,审计业务类型也会发展。例如,公共责任中,出现了公平责任和环境责任,公共问责主体如果在问责内容中增加了公平责任和环境责任,则审计业务就会出现公平责任审计和环境责任审计。

虽然是问责内容决定审计业务类型,为什么不同单位的内部审计业务类型会不同?为什么不同国家的审计业务类型会不同?这其中的原因就是问责主体的问责内容需求不同。如果问责主体主要关心财务责任甚至是财务责任的某一方面,则审计业务当然就是以真实性、合法性审计为主了;如果问责主体主要关心管理责任,则绩效审计主会成为主要审计业务;如果问责主体对治理机制特别关心,则治理审计就会登台亮相。那么,为什么不同问责主体的问责内容会不同呢?这是个较为复杂的问题。总体来说,代理人在某些方面的表现让委托人的不满意程度越高,这些方面越是可能成为问责内容。当然,也可能是,委托人还没有觉悟到一些可以问责的内容,所以,就没有这种问责,当然也就没有这种审计业务。

以上述原则为基础,我们来分析国家审计和内部审计业务类型的差异化。从国家审计来说,以美国为代表的不少发达国家审计是以绩效审计为主,我国国家审计目前还是以真实性、合法性审计为主。这其中的原因是,美国为代表的这些发达国家,国家审计的历史较长,真实性、合法性方面的财务问责已经经历了较长的时期,问责主体的不满意程度已经较低,而经济、效率和效果这些管理责任,是问责主体更关心的问题,所以,这些方面的问责需求强于财务责任方面的问责,所以,这些国家的审计是绩效审计为主。就我国来说,新中国的国家审计历史还不到30年,改革开放过程中大量的制度变迁,所以,以真实性、合法性为主的财务问责具有较强的需求,审计署《56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》披露,抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中,有5170张为虚假发票,列支金额为1.42亿元。在这种背景下,以真实性、合法性为主题的财务审计理所当然就成为重要的审计业务类型。当然,这并不表明公共部门的管理责任就没有问题,这与国家审计资源配置有关,在既有审计资源下,当然要用于最迫切的领域。所以,围绕党和政府的中心工作开展审计工作,就是根据公共责任委托人的问责需求来确定审计业务。

从内部审计来说,不同的组织中,不同审计业务类型的重要性不同,这也是问责内容需求不同所导致的。如果派生委托人认为,派生代理人的机会主义行为主要与财务责任相关,则财务审计就会成为主体业务;如果派生委托人认为,派生代理人的机会主义行为主要在管理责任方面,则绩效审计(管理审计、经营审计、效益审计)就会成为主体业务。不少内部审计做得好的单位一个重要的经验就是围绕高层领导的需求开展审计工作,其实就是把握本单位最高问责主体的问责需求,根据这种问责需求来开展审计工作,这当然会更好地在问责机制中发挥审计的作用,从而有为就有位

(三)问责机制构建和审计权限

审计基于问责,为什么不同审计主体在问责机制中的权力不同?民间审计只是发表审计意见,不同单位的内部审计权力也差别很大,国家审计的权力在不同国家之间更是差异很大。为什么呢?这其中的主要原因是,审计只是问责机制的一个组成部分,问责机制还包括审计之外的要素,而如何构建问责机制则是委托人的独有权力。委托人在构建问责机制时,如果赋予审计较多的权力,则审计的权限就较大,如果赋予审计的权限较少,则审计在问责机制中可能就只是一个问责信息的鉴定机制。

前已叙及,问责机制包括三方面的含义,一是确定代理人的责任目标,二是获取代理人责任目标运行情况的信息,三是评价代理人责任目标的实现程度,并根据责任目标实现程度给予奖励或处罚。下面,我们分别来分析这三方面的权力配置可能性。

确定代理人的责任目标包括财务责任目标和管理责任目标,这是委托代理关系中的重要环节,一般来说,对于这种权力,委托人是不会与审计主体分享的。

获取代理人责任目标运行情况的信息有两种情形,一是代理人直接提供报告,包括财务报告和非财务报告;二是代理人不提供报告或不便于提供报告。在财务报告下,委托人要求代理人建立适宜的会计系统,并将鉴证会计信息质量的权力赋予审计主体,形成审计主体的基于责任方认定的审计业务。对于财务报告之外的非财务报告信息,委托人也会对代理人提出要求,但是,能否赋权审计主体来鉴证这种信息的质量,可能还要受到审计技术的限制,如果审计技术上达不到,则鉴证也无法实现,只有在审计技术可能实现的非财务领域,才可能形成基于责任方认定的审计业务,例如,盈利预测审核、内部控制审计等。当代理人不提供报告或不便于提供报告而委托人又需要某些信息时,委托人可能会赋权审计主体采用直接报告业务的方式来提供这方面的信息。例如,管理审计、经营审计、治理审计等都可能形成这种审计业务。

至于根据责任目标实现程度给予奖励或处罚,一般来说,包括奖励权、纠正权、处罚权和建议权。奖励权一般是委托人独享。至于纠正权和处罚权,委托人可能与审计主体分享,甚至全部赋予审计主体(一般不包括民间审计)。至于建议权,委托人当然可能赋予所有的审计主体。以上分析归纳如表1所示。

1 问责机制中的权力配置

项目

要素

可能的权力配置

委托人

民间审计

国家审计

内部审计

责任目标确定

财务责任目标

确定责任

无关

无关

无关

管理责任目标

确定责任

无关

无关

无关

责任运行情况报告

责任方(代理人)有报告

财务报告

建立报告系统

鉴证信息(基于责任方认定业务)

鉴证信息(基于责任方认定业务)

鉴证信息(基于责任方认定业务)

非财务报告

建立报告系统

在技术上可行时,鉴证信息

在技术上可行时,鉴证信息

在技术上可行时,鉴证信息

责任方(代理人)无报告

提出信息需求

鉴证信息(直接报告业务)

鉴证信息(直接报告业务)

鉴证信息(直接报告业务)

根据责任目标实现程度给予奖励或处罚

奖励权

决定奖励

无关

无关

无关

纠正权

可能独有,也可能分权甚至全部赋予审计

无关

可能获得委托人的分权甚至全部授权

可能获得委托人的分权甚至全部授权

处罚权

可能独有,也可能分权甚至全部赋予审计

无关

可能获得委托人的分权甚至全部授权

可能获得委托人的分权甚至全部授权

建议权

享有

享有

享有

享有

总体来说,审计只是委托人问责机制中的一个组成部分,其基本功能是问责信息保障。能否还有其他功能,取决于委托人如何构建问责机制,也就是委托人如何将问责机制中的权力进行配置,如果给审计配置问责信息保障之外的其他权力,则审计就具有了保障问责信息之外的其他功能,赋予什么权限,就有什么功能。也正是因为问责主体在问责机制中给审计配置的权力不同,国家审计、民间审计和内部审计的权力才出现不同,国家审计才出现了不同的模式,不同单位的内部审计所具有的权力才不同,审计制度出现了差异化和多样化。至于不同的委托人为什么要构建不同的问责机制(也就是为什么要在问责机制中给审计以不同的权力配置)这是一个值得探究的课题,这不是本文的主题。

 

四、结论和讨论

本文按两个原则来思考审计本质。首先,审计本质应该适合于不同的审计主体,如果对于审计本质的认识只适用于一种审计主体,不适用于其他审计主体,则这种审计本质并不是真正的审计本质。其次,审计本质应能解释现实生活中的审计现象,即从这种审计本质出发,能说明现实生活中的审计多样化和差异化。根据这两个原则,本文沿着委托代理、机会主义、问责机制到审计这个逻辑路径,提出审计的本质并以此为出发点,对现实生活中的审计多样化和差异化进行了解释。

委托代理关系是现代社会的主要社会经济关系,当委托人需要抑制代理人的机会主义行为时就需要问责机制,当委托人不相信代理人的业绩报告时就需要审计。即使代理人机会主义存在,委托人不介意代理人的这种行为时,不需要问责机制。问责机制存在,当委托人相信代理人的业绩报告时,不需要审计。审计的本质是问责机制的机构要素,其基本功能是问责信息保障,问责主体还可以将问责机制中的其他权限配置给审计,从而在审计基本功能的基础上扩展出审计的辅助功能。审计主体多样化的原因是问责主体多样化,审计业务类型多样化的原因是问责内容多样化,而审计权限差异化的原因是委托人在构建问责机制时给不同主体的权力配置不同。

关于审计本质的讨论看似理论问题,实际上具有重要的实践意义。在不同的审计本质认识下,审计制度的构建会不同。例如,审计究竟应该干什么?哪些是审计业务?哪些不是审计业务?审计的边界何处?审计应该有什么权力?审计教育应该开设什么样的课程体系?这些问题都与审计本质相关。对于审计本质的不同认识,对上述重要实践问题也会有不同的回答。现实世界中的审计实践者有一种机会主义行为,盲目扩大审计范畴,例如,事前审计、事中审计,强调审计的咨询和服务功能,将英文中的所有“audit”都作为审计(最典型的是信息系统审计、质量认证审计,事实上,audit的涵义很多,审计只是其中之一,凡不是因为问责需要而产生的audit就不是审计,是审核)。这种盲目扩大地盘的做法也许在短期会扩展了审计的地盘,但是,从根本来说,可能会使审计变得不可捉摸,最终失去存在的根基,这种机会主义行为是饮鸩止渴。

 

参考文献

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[1] Eisenhardt(1989)认为解决代理问题,存在两个主要的机制:一是激励薪酬合同,旨在协调双方的经济利益;二是信息系统,旨在监督代理人的行动、实现双方之间的信息对称。Eisenhardt, K. M. 1989. Agency theoryAn assessment and review. Academy of Management Review 14(1):57-74.

[2]第一,国内第一个行政问责规章长沙市人民政府行政问责制暂行办法称,行政问责制是指市人民政府对现任市政府领导,市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。这种问责是最狭义的问责,比本文界定的问责的第三个要素“根据责任目标实现程度给予奖励或处罚”还要窄,只有处罚,没有奖励。国内其他已经颁布的问责规章对问责的界定与这个规章基本相同。第二,问责也不同于受托责任,一方面,受托责任主要是站在代理人的角度,而问责主要站在委托人的角度;另一方面,问责包括的内涵比受托责任更多。