第8章 公共权力控制模式和国家治理现代化:系统论视角的理论框架和例证分析

8章 公共权力控制模式和国家治理现代化:系统论视角的理论框架和例证分析

中国共产党执政之后,一直重视对公共权力的控制,并在不同历史时期进行了艰辛的实践和探索。然而,我国目前公共权力运行仍然存在失范,大案、要案屡禁不止,以权谋私、贪污受贿数额越来越大,腐败现象发生的频率、涉及的范围和严重程度是建国以来所没有过的(闫德民,2010;张玉晶,2013)。

公共权力控制系统是为了使公共权力运行达到预定的理想状态而实施的,影响公共权力控制效果的一个重要原因是公共权力控制模式,也就是各种公共权力控制机制如何定位和如何组合。系统论告诉我们,系统结构决定系统功能,公共权力控制系统的结构如果存在缺陷,则公共权力控制系统的功能必然受到影响。如果公共权力控制模式选择不当,则控制成本高且控制效果差,正如江西省原副省长胡长清在剖析自己的犯罪根源时说:“牛栏里关猫,进出自由”(李红,李瑛,2003)。

针对公共权力控制的研究很多,然而,公共权力控制模式及其效果还没有得到系统的研究。本章以系统论为基础,研究公共权力控制模式及国家治理现代化对公共权力控制模式的要求。

本章随后的内容安排如下:首先是一个简要的文献综述;在此基础上,以信息经济学为基础,根据系统论中系统结构和系统功能之关系的理论,提出一个公共权力控制模式的理论框架;然后,分析国家治理现代化对公共权力控制模式的要求;随后,用这个理论框架来分析我国的反腐败问题,以一定程度上验证上述理论框架;最后是结论和启示。

 

一、文献综述

根据本章的研究主题,相关研究文献主要有两类,一是研究公共权力控制体系,二是研究各种具体的控制机制。

关于公共权力控制体系的研究主要关注权力控制体系由哪些具体的控制机制组成。亚里士多德(1981)认为,一切政体都是由议事机能、行政机能和审判机能所构成。希腊思想家波利比阿对权力制约机制的的思想是亚里士多德思想的直接继承和逻辑延伸,在他看来,罗马共和制就是执政官、元老院、保民官三者的权力互相配合与制衡的政体(徐大同,1985)。孟德斯鸿(1982)认为,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。洛克(1981)提出了分权制衡的重要理论,将国家权力分成三种,立法、行政以及对外交涉权分别归不同的部门所掌握,三权之间不能互相替代,而应当互相制约、协同行动,其中立法权是至上的权力,而后两者居于隶属地位,在一切情况和条件下,对于滥用职权的强力的真正纠正办法,就是用强力对付强力。马克思主义认为,只有人民群众实现了权力的监督,才是真正有效的制约,离开了人民群众的监督来谈所谓制约的问题,是永远都无法找到权力制约的有效途径的(马克思恩格斯选集,1995;列宁选集,1995)。张康之(2000)认为,权力制约有两种思路,一种思路是政治学的思路,把视线放在权力间的关系上,用权力制约权力;另一种思路是超越权力间关系的思维模式,到权力与权力执掌者的关系中去思考权力的制约问题,通过权力执掌者的伦理精神去实现对权力的制约,这种思路也可以看做是一条伦理学的思路。邓名奋(2005)提出三种权力制约:以权力制约权力,以权利制约权力,以道德制约权力。陈清浩、苏军(2005)提出,德治、民粹与分权制衡是对权力运用的三种思想理论,德治是把道德教化作为主要的治国手段,分权制衡强调有限政府、分权制衡及法治,民粹主义强调民众对政治的直接参与和自我管理。谢佑平、江涌(2010)将权力制约监督的方法归结为五种主要模式:政治模式、法律模式、社会模式、道德模式和暴力模式。陈国权、曹伟(2011)认为,监督与制约都是为了防止权力的滥用。陈国权、周鲁耀(2013)认为,制约与监督是不同的权力关系,同时也是两种不同的权力控制制度,具有不同的控权功能。

具体控制机制主要包括约束机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制。不少的研究是将制约机制和监督机制进行比较研究,从不同视角分析制约机制和监督机制各自的特征、利弊及对权力控制的效果。例如,王寿林(2001)从主客关系、运行方式、依靠力量、时效性能等视角分析监督和制约的区别;葛洪义(2007)从统一性、可选择性、经常性、民主性和有效性等方面分析制约机制和监督机制的区别;刘筱勤(2009)从发挥作用的前提条件、作用方向、作用方式、作用的效果、哲学基础等视角分析监督和制约的差异;黄俊荣、王秀丽、郑石桥(2012)从代理成本的角度分析制衡和监督的适用条件及其效果。问责机制有不少的研究,主要关注问责的本质及其内容。关于问责的本质,有狭义的问责观和广义的问责观两类。狭义的问责观认为,问责是对职责履行中的过错承担负面后果(谭功荣,2004;顾杰,2004;卫东,2008)。广义的问责观扩大了狭义问责观的内容(韩兆柱,2007;薛国凤,2010Cheema2006;王淑娟,2010)。关于问责的内容,一般是基于广义的问责观。BroadbentLaughin2003)的观点具有代表性,他认为,问责包括四个要素,分派任务以及履行这些职责相应权力和资源;机构或个人通过可靠、有效、及时的信息供给对其绩效负责;由委托机构或个人来监督代理人的绩效,对不完善的地加以修正;区分较差和较优的行为表现,并运用制裁和奖励来促进负责任的行为。关于问责内容还有其他许多观点(Chippendale&Wilkes1977Martin1997Robinson2003;陈志斌,2004Ingraham2005,薛国凤,2010;冯辉,2011),这些观点所确定的问责内容,都是BroadbentLaughin界定的问责内容的组成部分。关于激励机制、公开透明机制和道德机制有不少的研究,研究主题涉及这些机制的本质、特征、作用、现状、存在问题及对策等,普通认可这些机制在公共权力控制方面的作用(徐泓,姚岳,杨万贵,2008;周英姿,虞江永,洪晓静,2010;洪晓静,蒋旻,2011;孙载夫,2004;尹杰钦,2007;刘勇,2013)。

上述文献综述表明,对于公共权力控制已经有不少的研究成果。然而,尚有一些问题没有得到系统研究:例如,各种具体控制的作用机理是什么?各有什么特征?各种具体的公共权力控制机制如何定位和如何组合?它们的组合和定位如何影响公共权力控制效果?本章拟在上述这些方面做些努力,以系统论为基础,研究公共权力控制系统中各种控制机制的组合及其对国家治理现代化的影响。

 

二、公共权力控制模式:理论框架

(一)公共权力控制对象

公共权力就是相关单位和个人处理公共事务的权力,其实质就是使用公共资源来完成公共事务。公共权力源本是公民的共同权力,为全体公民共同所有。然而,大多数的公共权力不能由全体公民直接来行使,而只能由其代表来行使。这就产生了委托代理关系,公民成了委托人,其代表成了代理人。由于公共权力的多层级委托代理,从而形成了多层级的公共委托代理关系链。公共权力是必要的,它可以提供公共服务,然而,公共权力是一把双刃剑,公共权力可能会导致腐败,甚至是政权的毁灭(王利平,2004)。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出,一个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义与道德界限的诱惑,人民可以将它比作附在权力上的一种咒语-它是不可抵抗(E·博登海默,1999)。

正是因为公共权力存在滥用的可能性,必须对公共权力进行控制。从表面来看,公共权力控制的直接对象是公共权力。然而,在控制公共权力时,关注的焦点是代理人是否存在滥用公共权力的情形,所以,公共权力控制的目的是抑制公共权力滥用。一般来说,由于公共权力滥用是公共委托代理关系中代理人对委托人期望的偏离,可以称为公共权力机会主义行为。所以,公共权力控制的直接对象或实质对象是公共权力机会主义行为。

公共权力机会主义行为什么会发生呢?根据公共选择理论,在公共权力领域,作为国家、政府的“代表”的国家人、政府人也是个人,也有自己的利益,作为个人在非市场内行事时,似乎没有理由假定个人的动机会发生变化,因此,国家人、政府人作为个人也是经济人(曼瑟尔·奥尔森,1971;詹姆斯·布坎南,1992)。既然是经济人,也就存在机会主义行为的动机。那么,在公共权力领域,是否具备机会主义行为发生的条件呢?

一般来说,信息不对对称、激励不相容和环境不确定性的同时存在是机会主义行为发生的条件(张维迎,1996)。在公共权力委托代理关系中,上述三个条件是同时存在的。

在公共权力委托代理关系中,代理人具有信息优势,在公共权力、公共资源和公共事务的诸多方面,由于代理人是直接的操持者,其掌握的信息数量和质量都高于委托人。并且,代理人的这种信息优势永远不可能消失。如果委托人要掌握与代理人在数量和质量方面都一致的信息,使代理人不具有信息优势,对于委托人和代理人来说,都需要耗用大量的精力,委托代理关系的实质意义将会大为降低。当然,为了抑制代理人的机会主义行为,在合理的范围内,降低代理人信息优势也是必须的。

在公共权力委托代理关系中,激励不相容是客观存在的。从法律意义上来说,代理人要为委托人服务,使用委托人交付的权力和资源,完成委托人托付的责任。然而,一般来说,代理人也会有自己的利益考虑,不会完全按委托人利益最大化来行事。一旦有机会,代理人就会偏离委托人利益,谋取自己的利益。当然,通过一定的激励制度安排,可以使得代理人利益与委托人的利益趋向一致。但是,一般来说,无论什么样的激励制度安排,都不可能消灭激励不相容。

即使信息不对称和激励不相容都存在,如果委托人能从代理人的行为结果来判断代理人的努力程度,则代理人的机会主义行为将会显现在工作结果上。此时,代理人的机会主义行为将会被委托人所察觉。然而,在多数情形下,特别是公共权力领域,影响代理人工作结果的因素较多,除了代理人的努力程度之外,还存在其他一些代理人和委托人都无法控制的因素(称为环境不确定性),正是由于这些因素的存在,使得代理人机会主义行为对其工作结果的负面影响与环境不确定性对其工作结果的影响交织在一起,委托人无法从代理人工作结果来判断其是否存在机会主义行为。

(二)公共权力控制的具体机制:作用机理和特征

既然公共权力领域的机会主义行为必然会发生,作为理性人的各级委托人当然会预期到这一点,建立应对机会主义行为的治理构造,也就是公共权力控制系统。公共权力控制系统的构成要素也就是公共权力控制的可能路径。从公共权力机会主义行为发生的三个条件来看,一般来说,环境不确定性是难以控制的,所以,控制代理人机会主义行为的可能路径主要是降低信息不对称和激励不相容这两个方面,具体的控制机制主要有制约机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制,其中,制约机制、监督机制、问责机制、公开透明机制主要是降低信息不对称,而激励机制和道德机制主要是降低激励不相容[1]。下面,我们来分析每种控制机制的作用机理和特征。对于控制机制的作用机理,主要从主客关系、运行方式、依靠力量、发挥作用的前提条件、作用方向、作用方式六个方面进行分析,对于控制机制的特征,主要从可选择性、经常性、民主性、时效性、有效性五个方面进行分析。

1.制约机制

权力制约也称制衡,是将权力划分成不同的权能分别交给不同的主体去行使,使这些主体之间形成一种相互牵制的链条和平衡的机制,以防止集权所带来的专制,是权力系统内部各种力量之间的相互牵制、制动和约束(魏宏,2009;高山,2005),制约是对权力的限制和约束,是两种或两种以上的权力之间的相互限制与约束的关系(杨根乔,2011)。

制约机制的作用机理表现在以上几个方面:(1)主客关系。“制约”按其本意就是限制和约束,它侧重从双向角度出发,是双方互为制约主体和制约客体,是权力之间的相互约束,在这种情况下,一般不存在不受约束的权力(王寿林,2001)。权力制约关系是双向的,不是单向的(陆德山,2000)。权力制约的实质是各个权力体系间互相独立、分离,又互相对应、互相抗衡(刘作翔,1992)。制约是多元权力主体的相互依存相互制约,控制主体和控制客体共同处于一个流程之中,是制度内部不同权利主体之间的相互控制,由于权利主体不同,控制对方是为了自身的利益,因此,具有控制的内在动力,制约是制度内部多个不同权利主体之间的相互控制,这种形式的控制是双向的,任何权利主体既是控制者又是被控制者(陈朝宗,2004)。制约是不同权力主体之间权力的相互钳制,以防止任何一方滥用权力,具有权力运行的双向性(陈国权,曹伟,2011)。权力制约是一种双向制约,对权力的制约是一种对其他权力主体的制约,制约者与被制约者之间为对等的政治关系(胡玉鸿,2009)。制约反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关系,这种关系侧重于横向性和双向性(杨根乔,2011)。(2)运行方式。制约作为一种内在的力量,主要是通过实现权力运行的制度化、程序化来规范和约束掌权者的行为,这样就可以迫使掌权者不如此作为不行,非如此作为不可,因而刚性较强(王寿林,2001)。制约作为一种内在的力量,主要是通过实现权力运行的制度化、规范化、程序化来限制和约束掌权者的行为,这就迫使掌权者不这样作为不行(杨根乔,2011)。(3)依靠力量。制约主要依靠法(或制度)的力量,通过客观性因素来约束权力,使权与法(或制度)结为一体,在法(或制度)的范围内行使,因而随意性较小(王寿林,2001)。制约主要依靠法的力量即客观性因素来约束权力掌权者,具有较强的刚性(杨根乔,2011)。(4)发挥作用的前提条件。制约行为以双方地位平等为前提(刘筱勤,2009)。(5)作用方向。制约是交互的、行为功能各自不同的权力主体在权力运行程序中的不同环节或不同阶段独立承担不同的任务,只有制约的双方彼此协作才能完成这个运行过程,因此,制约双方没有地位的上下之分,只有在程序中各自制约行为启动的先后之分(刘筱勤,2009)。(6)作用方式。制约和监督都是权力主体之间的控制关系,制约关系是双向的,是权力主体之间相互约束牵制的关系,具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中。制约是通过权力主体之间的相互钳制,防止任何一方滥用权力,同时,也意味着任何一个权力主体都无法独自完成整个事项,需要在协商与合作中进行(陈国权,周鲁耀,2013)。权力制约要求规定好每一种权力的边界,以权力制衡权力,达到权力之间相互制衡,受制约的是在行使权力过程中超限度的权力(陈建华,2007)。制约即相互控制、相互约束、相互限制,是达到权力运行平衡状态的手段和途径(高凛,2011)。职能不同的制约主体参与权力运行各是其一个环节或一个阶段,它既制约其他权力主体又被其他权力主制约,只有当程序运转到各自所司职权范围内时,制约行为才会启动(刘筱勤,2009)。

制约机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。约束是流程中必须经过的环节,不具有可选择性。(2)经常性。制约属于日常工作中因分工而产生相互约束,属于日常工作,不做就是失职,而且做的时候是分工去做,彼此构成约束(葛洪义,2007)。(3)民主性。制约是一个与分工、分权相联系的工作机制,通过工作分工,形成了一个广泛的决策参与机制(葛洪义,2007)。(4)时效性。制约由于是在权力运行机制内部起作用,其制约行为与权力运行具有同时性,因而时效性较强。由于制约是在权力运行机制内部起作用的,信息屏障较少,这就使得制约主体可以根据制约客体的行为及时采取行动,因而权力制约具有较强的时效性(杨根乔,2011)。(5)有效性。制约是两个以上主体之间的博弈,可以有效构成相互之间的约束。没有均衡的力量对比,就不可能进行有效的制约(葛洪义,2007)。制约是制度内部的自动控制,控制者可以对被控制者进行实时监控,无须外力的影响就可以控制到位,不仅控制效率高,而且控制成本低(陈朝宗,2004)。在制约主体所司职责范围内行事,越权即为别人所制,保证了行政正义(刘筱勤,2009)。

2.激励机制

激励机制是激励主体通过一套制度设计来调动激励客体积极性的方式。激励机制的作用机理如下:(1)主客关系。激励主体与激励客体之间不平等,激励主体是激励制度的设计者,激励客体是激励制度的接受者。一般来说,激励客体不能改变激励制度,只能选择对制度中提供的激励之满意程度。(2)运行方式。激励机制依赖一定的制度设计,所以,制度化是激励机制的基本运行方式。但是,这种制度化是业务流程之外的,不一定具有刚性,因为,同样的激励制度,对于不同的激励客体来说,其效果可能不同,对于某人来说十分有效的激励制度,对于另外的人来说,可能基本上难以有激励效果。所以,制度化的激励机制,其效果具有差异性。(3)依靠力量。激励机制依靠的力量主要是诱导因素的选择,内含于激励制度之中。对诱导因素的提取,必须建立在对激励客体之需求进行调查、分析和预测的基础上,然后根据组织所拥有的激励资源情况设计各种激励形式。如果诱导因素选择不当,则激励就缺乏力量。4)发挥作用的前提条件。激励机制要发挥作用,需要两个前提条件:第一,诱导因素选择正确,不正确的诱导因素是无法发挥激励作用的;第二,激励力度足够,即使是正确的诱导因素,如果激励力度不足以引起激励客体的兴趣,则激励机制难以发挥作用。当然,不同的激励客体的需求不同,所以,诱导因素及激励力度会有差异,这也正是激励机制设计时需要认真对待的问题,不能指望设计出对所有人都有很好效果的激励机制,而是要量身定做,设计差异化的激励机制(王丽,魏海萍,2003)。5)作用方向。在既定激励制度下,激励机制的作用方向是单向的,主要是激励主体对激励客体施加影响,而激励客体一般不就激励事项本身对激励主体施加影响。当然,激励主体可能根据激励客体的行为对激励制度进行修订,但是,这已经是下一轮激励了,不改变激励制度修订之前的激励。(6)作用方式。一般来说,激励机制发挥作用方式是,激励主体安排激励制度,激励客体在心理上对激励制度做出满意或不满意的评价,如果满意,则可能不会发生机会主义行为;如果不满意,则条件许可时,可能会发生机会主义行为。

激励机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。激励机制具有较大的可选择性。激励客体具有选择性,可以针对特定的激励客体来设计激励制度;诱导因素具有可选择性,对于特定的激励客体,有不同的诱导因素,激励主体可以根据其激励目标,选定其中的一些因素作为诱导因素;激励力度具有可选择性,对于选定的诱导因素,激励主体还可以选择不同的激励力度,从而产生不同的激励效果。2)经常性。一般来说,激励制度执行之后,这种制度的力量是持续存在的,不会时断时续,只要属于激励范围的事项,都能发挥作用。(3)民主性。一般来说,激励制度是激励主体做出的制度安排,激励客体主要是接受制度提供的激励,不能改变激励机制,所以,激励机制一般不具有民主性。(4)时效性。激励制度设计之后,对于激励客体随时都发挥作用,并且,大多数情形下,在激励客体考虑是否实施某种机制主义行为之前,激励制度已经存在,所以,激励制度具有较好的时效性。(5)有效性。激励制度是通过一定的制度安排,使得激励客体在权衡利弊之后,主动放弃其机会主义行为,其有效性的关键是激励制度能否改变激励客体的利弊得失。而要做到这一点,诱导因素和激励力度是至关重要的,正确的诱导因素和足够的激励力度是激励机制有效性的关健。

3.监督机制

监督是一个多层次的网络般的组织体系里,人们运用权威使其他的人员服从固定的法律和制度(黄百炼,1989)。监督是将掌管某一类型或具体事项的权力交给某个特定主体独立去行使,再设定一个专门机关或者建立一些必要的机制来观察其是否按照授权的既定目的精神和具体规定合法、合规、合理地履行其职责(魏宏,2009)。监督就是对权力运作状态进行监视和督查,发现其中的偏差情况,采取相应的制约措施的过程(桑东华,2001)。

监督机制的作用机理如下:(1)主客关系。监督按其本意就是监察和督促,它侧重从单向角度出发,是监督主体向监督客体发出的行为,是一种权力对另一种权力的约束(王寿林,2001)。监督往往是权力的单向运行,是授予主体控制被授予权力的行使,以保障权力行使符合授予意图(陈国权,曹伟,2011)。对权力的监督是一种单向的(胡玉鸿,2000)。监督以授权为前提,反映的是法律地位不同的权力主体之间的约束关系,这种关系侧重于纵向性和单向性(杨根乔,2011)。(2)运行方式。监督作为一种外在的力量,主要是通过在权力运行机制外部进行监察和督促来实现对掌权者的约束,这样就有一个监督主体作不作为,监督客体接不接受的问题,因而弹性较大(王寿林,2001)。监督作为一种外在的力量,主要是在权力运行机制外部,通过进行监察和督促来实现对掌权者的约束(杨根乔,2011)。(3)依靠力量。监督主要依靠人的力量,依靠主观性因素来约束权力,其作用往往取决于掌权者的态度,取决于他们接受监督的自觉程度,即取决于人为的因素,因而随意性较大(王寿林,2001)。监督主要依靠人的力量即主观性因素来约束权力,其作用往往取决于掌权者的素质和态度,刚性较弱(杨根乔,2011)。(4)发挥作用的前提条件。监督是权力结构中上位权力对下位权力的监控,必须有双方的地位不平等为前提(刘筱勤,2009)。(5)作用方向。监督是监督者对被监督者的单向行为(刘筱勤,2009)。(6)作用方式。监督关系是非对称性的,监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促,监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程,只能对权力过程进行中止或事后追究权力主体(陈国权,周鲁耀,2013)。监督是对权力主体的控制,以保障权力行使符合委托意图,权力主体可以拥有完整事权,只有在违背委托意图时才会受到制裁(陈国权,周鲁耀,2013)。权力的监督具有过程性,其实质是对权力行使过程和行为的跟踪管理和矫正。监督的力量主要来权力结构之外的力量。不论正确行使权力还是非正确行使权力都要受到监督。对权力的正确行使进行监督,有利于更好、更正确地行使权力;对权力的非正确行使进行监督,是对其矫正或惩罚,有利于规范权力的行使(陈建华,2007)。对权力的监督是为了保证权力的正常运行而对其进行监视、检查、督促、纠正、引导,并使之制度化的活动(高凛,2011)。监督是对权力运行状况的检查、察看和反映,监督主体并不参与其中,不干预被监督主体的具体决策和执行行为,而是把监察结果反映给被监督主体及其授权者或让上级主管来追究问责,进行奖惩或督促被监督主体自身修正,因此,监督主体自身并不负决策和执行的责任(刘筱勤,2009)。

监督机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。监督不是一项日常工作,而是具有可选择性的工作(葛洪义,2007)。(2)经常性。监督具有突然性,可以出现在被监督对象毫无准备之时,监督具有可选择性,选择典型和代表性问题进行处理,惩罚个别人,教育多数人(葛洪义,2007)。(3)民主性。监督是监督者施加于被监督者的单向行为,不具有民主性。(4)时效性。由于监督是在权力运行机制外部起作用,其监督行为相对于权力行为来说,往往存在着一定的时间差,即具有滞后性,因而时效性较弱(王寿林,2001)。监督是在权力运行机制外部起作用,往往因信息不对称而存在着一定的时间差,具有滞后性(杨根乔,2011)。(5)有效性。监督不好把握监督的“度”,容易在到位与越位问题上徘徊,处理不好,会有代替有关主体正当行权之虞,监督自由裁量权太大,难以控制监督者的行为,导致应该监督的放弃监督,或者应该重点监督的反而没有受到监督等监督失灵问题(葛洪义,2007)。监督始终存在谁来监督监督者的问题,对既有监督者的监督往往只能通过继续设置新的监督机关来实现,可能导致监督权和监督机构的不断膨胀。同时,监督还存在效力递减的问题,由于权力监督关系中下级对直接上级负责,上级对直接下级有绝对的权威,但是,假如有多个权力关系叠加,那么,对于上级的上级或者下级的下级,权力的影响均会急遽削弱(陈国权,周鲁耀,2013)。监督是事后控制,是发现了滥权与渎职后再去处理。因此,监督有滞后性,监督保证了行政效率,往往牺牲了行政正义(刘筱勤,2009)。

4.问责机制

问责包括分派任务及资源、相关信息报告及回应、绩效评价、以绩效为基础的奖惩(BroadbentLaughin2003)。问责机制的作用机理如下:(1)主客关系。问责机制中,问责主体是委托人,问责客体是代理人,委托人将权力、资源和责任托付给代理人,代理人要按委托人意愿行事,并且,委托人可以有权中止委托代理关系。当然,问责机制包括很多内容,委托人可能会将其中一些问责事宜交由其他机构负责,不一定所有问责事宜都由委托人亲自实施。(2)运行方式。问责机制一般会有一些操作制度,表现为制度化。但是,问责机制本身不是代理人权力运行流程的一部分,而是在权力运行机制外部,通过进行问责的方式来实现对掌权者的约束,因而弹性较大。(3)依靠力量。问责主要依靠人的力量,这里的人包括两方面,一是委托人本身,二是委托人指派的其他负责问责事宜的人,二者统称为问责人。问责人的主观因素会影响问责的力度和效果,所以,问责主要依靠问责人的力量即主观性因素来约束权力。(4)发挥作用的前提条件。问责机制要发挥作用,委托人要真的关注代理人的行为,特别是不能容忍代理人的机会主义行为。如果委托人不介意代理人的机会主义行为,则也就没有问责需求,从而,问责也就会流于形式。(5)作用方向。问责机制作用过程是,委托人委托责任并且关注责任履行情形,并在此基础上对代理人进行奖惩;代理人接受委托人的托付,并且选择自己的目标,履行委托人托付的责任。(6)作用方式。问责机制是代理人权力运行之外的,以结果性为主,兼顾一定的过程性。结果性,主要关注责任履行和资源使用;而过程性,则主要是关注代理人是否以最大善意来完成委托人托付的事项,主要是从评估的角度关注代理人的权力运行流程是否存在缺陷,并不直接介入其权力运行。

问责机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。问责机制不是代理人权力运行过程的组成部分,具有可选择性。问责对象可以选择,问责内容可以选择,问责时机可以选择,具体负责问责事宜的机构可以选择,问责本身的权力配置可以选择,问责力度也可以选择。(2)经常性。问责机制装置于代理人权力运行机制之外,一般需要代理人工作一段时期之后才能问责,所以,问责机制一般是定期或在特定的情形下开展,所以,不具有经常性。(3)民主性。问责主要是问责人的行为,不具有民主性。(4)时效性。问责一般需要代理人履行责任一段时期之后才能进行,所以,具有事后性,如果代理人存在机会主义行为,则问责往往存在着一定的时间差,即具有滞后性,因而时效性较弱。(5)有效性。问责当然有助于代理人更好地履行其职责。但是,由于代理人职责履行结果受到多方面因素的影响,代理人的努力程度并不能完全决定其工作结果,所以,问责有效性受到一定的影响。

5.公开透明机制

公开透明是指将权力运行的依据、过程和结果及权力运行者的相关事宜向利益相关者公开,使利益相关者知悉。公开透明机制的作用机理如下:(1)主客关系。公开透明机制的权力控制主体是全体利益相关者,而权力控制客体是权力的掌握者,通过公开权力掌握者运行权力的相关信息,让利益相关者了解权力运行的相关情形。一般来说,利益相关者和权力掌握者不一定具有平等性,权力掌握者的上级、下级及权力运行的利益关联者都会关注这些信息,他们与权力掌握者的地位关系具有差异性,有些利益相关者的地位高于权力掌握者,而有些利益相关者的地位则可能低于权力掌握者。(2)运行方式。公开透明机制是权力运行之外的机制,但是,通过这种机制,利益相关者能够看到权力掌握者是如何运行权力的,有人将此喻为“金鱼缸政治”(洪晓静,蒋旻,2011)。既然是在公开透明的情形下使用权力,能一定程度上克服权力运行过程中的随意性、主观性、隐蔽性,从而控制权力掌握者的机会主义行为。(3)依靠力量。公开透明机制主体依靠人的力量,也就是说,如果通过公开透明的信息,发现权力掌握者有滥用权力的情形,如果没有人有所行动,权力掌握者可以继续我行我素,则公开透明机制就无法发挥作用。而人的力量中,权力掌握者的下级只有在特定情形下才能发挥作用,权力掌握者的上级应该是主要的行动者。由于依赖利益相关者特别是权力掌握者的上级之行动,而这些利益相关者不一定会行动,或者其行动没有适宜的力度,所以,公开透明机制的作用具有弹性。(4)发挥作用的前提条件。公开透明机制发挥作用的前提条件是利益相关者具有行动能力,能制约权力掌握者。(5)作用方向。公开透明机制的作用方向是单向的,公开什么信息、何时公开信息、如何公开信息,都是权力掌握者可掌控的,利益相关者当然可以通过一定的渠道来确定权力掌握者信息公开的上述内容,但是,在既定的制度下,利益相关者只是被动地接受作信息。在某些情形下,利益相关者可以申请权力掌握者公开某些信息,从而具有一定程度的双向性,但是,申请公开信息也具有制度安排,并且,权力掌握者具有较大的酌量权。(6)作用方式。公开透明是权力运行机制之外的,作用方式有两种,一是权力掌握者的声誉机制,在公开透明的情形下运行权力,如果实施机会主义行为,权力掌握者的的声誉会受到负面影响,为了其本人的声誉,需要抑制其机会主义行为;二是利益相关者的行动,通过公开透明的信息,利益相关者发现了权力掌握者的机会主义行为,如果采取了一定的行动,权力掌握者的后续机会主义行为也会得到抑制,或者是权力掌握者在实施机会主义行为之前预期到这种结果,从而会主动抑制其机会主义行为。

公开透明机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。公开透明机制是在权力运行机制之外,公开透明的内容、时间及方式等都具有可选择性,所以,公开透明机制对权力的控制也具有可选择性。(2)经常性。尚未公开的权力运行事宜就无法通过这种方式发挥作用。同时,即使是已经确定的公开事宜,由于公开透明机制不是权力运行机制的组成要素,公开透明并不是完成权力运行的必要程序,所以,难以做到对权力运行的经常性控制。(3)民主性。公开透明机制下,各种利益相关者都能看到相关信息,所以,具有参与的广泛性,同时,利益相关者都可以通过自己的途径来全行使对权力的控制,从而具有一定的民主性。(4)时效性。时效性与公开透明的时间相关,如果公开透明滞后,则时效性较差;如果公开透明及时,则时效性较强。(5)有效性。有效性的影响因素较多,公开透明的内容、时间及方式等影响公开透明机制的有效性。更为重要的是,如果利益相关者通过公开透明信息发现了权力掌握者的机会主义行为,其采取行动的意愿和能力是决定公开透明机制有效性的关健。权力掌握者对声誉机制的重视程度也受到利益相关者行动意愿和能力的影响。

6.道德机制

以道德制约权力就是把外在的价值准则内化为权力主体自身的价值需求和道德自律,通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志,培养起权力主体自我监督和自我约束的能力,使其自觉规避滥用权力的行为,以防止权力的异化(邓名奋,2005)。

道德机制的作用机理如下:(1)主客关系。一般来说,道德机制是一种自我约束,是权力掌握者通过自身的道德认识、道德修养和道德意志来控制其机会主义行为。当然,社会公众对道德的态度也会影响权力掌握者的道德认识、道德修养和道德意志,所以,从某种程度上来说,社会公众是道德机制的主体。同时,作为权力掌握者,其道德认识、道德修养和道德意志更会受到执政当局对道德的态度,如果执政当局重视道德,则权力掌握者也会重视道德。所以,从某种程度上来说,执政当局也是道德机制的主体。但是,从根本上来说,道德机制是一种自我约束,主要的控制主体是权力掌握者自身。(2)运行方式。道德机制在权力运行机制之外,权力掌握者可以通过道德来实行自我控制,也可以不关注道德因素。并且,不同的权力掌握者可能会具有不同的道德认识、道德修养和道德意志,从而具有不同的道德约束力。(3)依靠力量。道德机制依靠权力掌握者自身的道德力量,其自身的道德力量当然会尝到其道德认识、道德修养和道德意志的影响,所以,思想教育具有重要作用。同时,社会公众及执政当局对道德的态度会影响权力掌握者对道德的态度。(4)发挥作用的前提条件。道德机制发挥作用的前提是权力掌握者的道德自律。当然,这种道德自律会受到社会公众及执政当局对道德之态度的影响。(5)作用方向。道德机制主要是权力掌握者的自我约束,没有作用方向问题。(6)作用方式。道德机制是权力运行机制之外的自我约束机制。权力掌握者为什么会通过道德渠道进行自我约束呢?主要的原因有三个:权力掌握者自己关注道德;社会公众关注道德;执政当局关注道德。

道德机制的特征表现在以下几方面:(1)可选择性。道德机制具有较大的选择性,不同的人具有不同的道德认识、道德修养和道德意志,从而具有不同的道德约束力。(2)经常性。道德机制是权力掌握者通过道德来自我约束时才发挥作用,所以,具有经常性。(3)民主性。道德机制主要是权力掌握者的自我约束,不具有民主性。当然,社会公众及执政当局对道德的态度会影响权力掌握者的自我约束,但是,这并不表明道德机制是民主机制。(4)时效性。道德机制存在于权力掌握者的脑海中,在预谋机会主义行为时就会发生作用,所有,具有较强的时效性。(5)有效性。道德体现的是人类精神的自律,主要靠个人的道德责任感和社会舆论来保障实施。道德机制的有效性的关键影响因素是权力掌握者的道德认识、道德修养和道德意志,如果这些方面具有足够的水准,则道德机制的有效性很强。如果这些方面的水准较低,则道德机制可能形同虚设。所以,有人提出,为了强化道德机制的有效性,需要道德法制化(齐建慧,2005)。

以上分析了各种具体机制的作用机理和特征,根据依靠力量和是否具有经常性,将分析结果归纳如表1所示。

1 具体机制特征归纳

具体机制

依靠力量来自流程内部还是外部

是否具有经常性

制约机制

流程内部

具有经常性

激励机制

流程内部

具有经常性

道德机制

流程内部

具有经常性

监督机制

流程外部

不具有经常性

问责机制

流程外部

不具有经常性

公开透明机制

流程外部

不具有经常性

(三)公共权力控制模式:具体控制机制的组合及定位

通过上面的分析知道,各种权力控制机制具有不同的作用机理和特征,为了达到权力控制的效果,必须是将各种具体的控制机制组合起来,这就产生了公共权力控制模式。所谓公共权力控制就是各种公共权力控制机制如何定位和如何组合。

系统论的核心思想是系统的整体观念,系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整体,系统中元素之间相对稳定的一切联系方式称为做系统结构,它是系统保持整体性以及具有一定功能的内在根据。系统结构具有整体性,结构内部各个元素相互联系、相互作用形成了一个有机的整体,使元素的性质和功能不同于它们在孤立存在时的性质和功能。系统结构与功能之间具有密切的关系,表面在三个方面:第一,结构与功能是相互依存的,结构是功能的基础,功能是结构的表现,一定的结构总是表现一定的功能,一定的功能总是由一定的系统结构产生的;第二,结构决定功能,同一群元素组成的系统,由于结构不同会表现出不同的功能;第三,功能可反作用于结构,在环境的变化影响下,结构虽未变化,但功能首先不断地变化,终究会引起结构的变化(钱学森,1982Beveridge1985;贝塔朗菲,1987;徐健全,1988魏宏2009)。

权力控制系统作为一个系统,其既定功能是控制权力运行机会主义,将权力运行中的机会主义控制到可容忍的范围内。这个系统的构成要素是各种具体的权力控制机制,在既定功能下,要取得权力运行控制的效率和效果,就需要对权力运行的各种具体控制机制进行组合,而首要的问题是,确定各种公共权力控制机制如何定位和如何组合,也就是选择公共权力控制模式。

前已叙及,权力控制的具体机制包括制约机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制,按其是否具有经常性和所依赖的力量,这些机制分为两类,一是对权力控制具有经常性并且主要依赖内部力量的控制机制(称为内部经常性机制),包括制约机制、激励机制和道德机制,二是对权力控制不具有经常性并且主要依赖外部力量的控制机制(称为外部非经常性机制),包括监督机制、问责机制和公开透明机制。一般来说,在对机会主义行为的控制过程中,首先是内部经常性机制发挥作用,很大程度上抑制机会主义行为,将机会主义行为消灭在萌芽之中。通过内部经常性机制发挥作用之后,可能还存在一些机会主义行为,称为剩余机会主义行为,对于这类机会主义行为,再通过问责机制、监督机制和公开透明机会来发挥作用,通过这些机制对机会主义行为的再次抑制,使机会主义行为降低到可容忍的程度。上述作用过程如图1所示。

 
  文本框: 可容忍机会主义文本框: 机会主义行为文本框: 剩余机会主义

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

根据公共权力机会主义控制的过程,公共权力机会主义行为的控制有两道防线,第一道防线是内部经常性控制机制,这道防线对机会主义行为的控制具有经常性,依赖制度、程序或权力掌握者自身力量这些内部力量;第二道防线是外部非经常机制,这些防线对机会主义行为的控制不具有经常性,依赖监督者、问责人和利益相关者这些外部力量。

所谓的权力控制模式有两个层面的问题,第一层面的控制模式是内部经常性机制和外部非经常性机制各自的内部结构。对于内部经常性机制来说,就是制约机制、激励机制和道德机制的定位和组合;对于外部非经常性机制来说,就是监督机制、问责机制和公开透明机制的定位和组合。我们将这个层面的控制模式称为微观控制模式。第二层面的控制模式是在应对机会主义行为的控制机制中,内部经常性模式和外部非经常性模式的定位和组合,也就是说,是以内部经常性模式为主,还是以外部非经常性模式。我们将这个层面的控制模式称为宏观控制模式。

下面,我们来分析权力控制模式的可能情形及其特征。内部经常性控制模式的微观构造是指制约机制、激励机制和道德机制的定位和组合。激励机制的作用是让人主动放弃自己的机会主义动机。这个机制要发挥作用,必须是行为人不实施机会主义行为比实施机会主义行为更合算。这就需要激励机制具有足够的力度,没有一定的力度,激励机制难以改变行为人的利弊得失,难以做到使得行为人主动放弃其机会主义行为动机。例如,如果代理人的劳动结果与其本身的状况无关,则代理人不会主动放弃缷责的动机。官员的工作业绩与其报酬或升迁无关,则官员不会努力工作。如果官员待遇很差,则一定会想办法谋取利益,明朝朱元璋时代的官员这是这种状况。所以,无论选择何种内部经常性控制模式,一定的激励机制是必须的,缺乏基本的激励机制,其他机制难以发挥作用或发挥作用的成本很高。道德机制依赖权力主体自身的道德力量发挥作用,如果权力主体具有较高的道德水平,则其他所有的机制都不需要了。然而,道德力量在权力主体的脑海中,外人无法在事先知道。所以,道德机制的效果具有不确定性。制约机制是在权力运行过程中对权力的控制,是权力相等的力量之间的制约,所以,其效果具有确定性。由于三种控制机制各自的作用机理存在差异,各自具有不同的特征,一般来说,内部经常性控制模式需要在一定的激励机制之上来构建,大体有两种情形,要么以制约机制为主,要么以道德机制为主。如果选择以制约机制为主,则分权制衡就非常重要;如果选择以道德机制为主,则对权力掌握者的道德教化就非常重要。由于道德机制的效果具有不确定性,所以,一般来说,只有在确信权力主体具有较高的道德水平时,才能主要依赖这种机制。如果确实如此,这种控制模式的效果会好,并且成本会低。我国历史上的法家思想和儒家思想大体上就是这两种控制模式的典型,法家强调法律形式的制约机制,而儒家则强调道德的力量。

外部非经常性控制模式的微观构造是指监督机制、问责机制和公开透明机制的定位和组合,这种控制模式具有多种情形:以监督机制为主,以问责机制为主,以公开透明机制为主,各种机制并重。当以监督机制为主时,关注的重点是特定的事和特定的人,监督力度、监督内容和时机都具有选择性,对于监督者关注的领域,机会主义行为有可能得到查处。但是,可能出现的问题是,为监督而监督,过分注重监督对象的行为及过程,而对监督对象本身应该履行的职责可能忽略。当以问责机制为主时,对于问责对象特定的行为和特定的事项可能不太关注,注意力集中到职责履行的结果是否符合委托人的期望,职责的履行过程是否存缺陷,具有整体观。但是,可能忽略代理人个别特定的违规行为。当以公开透明机制为主时,利益相关者是否有行动意愿和能力及权力掌握者本身对声誉的重视程度是主要的作用力量。而这些力量本身具有不确定性,所以,公开透明机制的效果也具有不确定性。由于上述三种模式各有利弊,一般来说,监督机制、问责机制和公开透明机制并重的效果较好,成本也会较低。

宏观控制模式是内部经济性控制模式和外部非经常性模式的定位和组合,有二种情形,一是内部经常性模式为主,二是外部非经常性模式为主。内部经常性模式由制约机制、激励机制和道德机制,这些机制的共同特征是依靠权力运行机制的内部力量,并且,具有经常性。如果以内部经常性模式为主,则控制有力度,效果较好。外部非经常性模式由监督机制、问责机制和公开透明机制组合构成,这些机制的共同特征是依靠权力运行机制的外部力量,并且,不具有经常性。如果以外部非经常性模式为主,则控制有力度较弱,效果较差。

 

三、国家治理现代化对公共权力控制模式的要求

什么国家治理现代化呢?江必新(2013)认为,国家治理体系和治理能力的现代化,就是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。虞崇胜、张静(2013)认为,国家治理体系是管理国家的制度体系,这些制度紧密相连、相互协调,国家治理能力是运用国家制度的能力,国家治理体系和治理能力现代化,就是不断改革创新体制机制法律法规,实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化。李军鹏(2013)认为,国家治理体系现代化就是要实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化。俞可平(2013)认为,国家治理体系和治理能力,其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。衡量一个国家的治理体系是否现代化有五个标准:一是公共权力运行的制度化和规范化;二是民主化;三是法治;四是效率;五是协调。根据以上文献,国家治理表现为制度体系,国家治理体系就是制度体系,国家治理能力就是制度执行能力,国家治理现代化就是制度及其执行能力现代化。

本章前面指出,公共权力控制有各种不同的机制,包括:制约机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制。制度是机制的实现形式,所以,从本质上来说,制度也就是机制,上述六类机制也就是六类制度。从公共权力控制视角来看,国家治理现代化,也就是这些制度体系及其执行现代化,进一步讲,也就是公共权力控制模式现代化。

国家治理现代化对公共权力控制有什么要求呢?换句话说,也就是,什么样的公共权力控制模式是现代化的呢?根据系统论思想,系统结构与系统功能相互影响,一定的系统功能要求一定的系统结构来实现。同时,一定的系统结构也只能实现一定的系统功能。现代化的公共权力控制体系作为一个系统,首先必须能够有效地抑制机会主义行为,这是国家治理现代化对公共权力控制系统的系统功能要求,如果公共权力控制系统不能有效地抑制机会主义行为,就说明这个系统是不符合国家治理现代化要求的,从而也不是现代化的公共权力控制系统。接下来的问题是,系统功能不能满足要求的原因是什么?根据系统论的思想,系统功能由系统结构来实现,系统功能不能满足要求,其原因在于系统结构,要提升系统功能,必须改造系统结构。公共权力控制系统不能有效地抑制机会主义行为,说明公共权力控制系统的系统结构存在问题,需要对系统结构进行优化。

本章前面指出,公共权力控制模式分为宏观和微观两个层面,这事实上是不同层面的系统结构,也可以称为宏观结构和微观结构。

从公共权力控制系统的宏观结构来说,主要是内部经常性控制模式和外部非经常性控制模式的定位和组合。如果以外部非经常性控制模式为主,重视监督机制、问责机制和公开透明机制,而不重视制约机制、激励机制和道德机制,则这种系统结构的功能势必不能有效地抑制公共权力机会主义,因为外部非经常性控制模式是权力运行机制之外的力量来控制权力机会主义,并且这些控制都不具有经常性,难以做到有效地抑制机会主义行为。相反,如果以内部经常性控制模式为主,重视制约机制、激励机制和道德机制,并且辅以监督机制、问责机制和公开透明机制,就能有效地抑制公共权力机会主义行为。因为制约机制、激励机制和道德机制的共同特征是依靠权力运行机制的内部力量,并且具有经常性。当然,公共权力控制系统现代化要求将各种控制机制有效地组合起来,应该以内部经常性控制模式为主体,辅以外部非经常性控制模式。

公共权力控制系统的微观结构主要是内部经常性控制模式和外部非经常性控制模式各自的内部构造。我们先来看内部经常性控制系统的微观构造。它由制约机制、激励机制和道德机制组合而成,这个系统如果要达到现代化的标准,首先是其系统功能定位必须是在公共权力控制系统中发挥主要作用,是抑制公共权力机会主义行为的主力军,而不是配角。没有这种系统功能的内部经常性控制模式就不是现代化的。怎么才能实现这个系统功能定位呢?就是要求内部经常性控制模式的系统结构来支持这个功能定位。内部经常性控制模式的系统要素包括制约机制、激励机制和道德机制,如果制约机制是主体要素,激励机制和道德机制达到一定的水准,则就能有效地抑制机会主义行为,这种系统结构就能支持这个系统所需要的系统功能。反之,如果以激励机制或道德机制为主,不重视制约机制建设,则这个控制系统的系统结构不可能支持该系统在整个权力控制系统中发挥主力作用。当然,如果具有制约机制,激励机制和道德机制不达到一定的水平,则制约机制也是独木难支,这个系统结构下的系统功能也不可能作为整个权力控制系统的主力。

外部非经常性控制系统由监督机制、问责机制和公开透明机制组成,这个系统的现代化,首先是其功能定位。如果定位为公共权力控制系统的主力军,则要求具有非凡的系统结构来支持。事实证明,难以找到这种系统结构,所以,如果系统功能定位无法找到相应的系统结构来支持,则这种系统功能定位应该是不科学的。所以,从一定意义上来说,这个系统的现代化,首先要求其功能定位恰当,只有恰当的功能定位,才是现代化。我们认为,外部非经常性控制系统在整个公共权力控制系统中应该定位为辅助作用。系统功能定位之后,需要一定的系统结构来支持,监督机制、问责机制和公开透明机制是外部非经常性控制系统构成要素。系统结构就是它们三者的定位和组合。从外部非经常性控制系统现代化来说,应该是三者并重,偏颇某一方面,都不是现代化的控制系统。其原因是,这三种机制种有其不同的作用机理和特征,三种机制并重就做到了优势互补和扬长避短。

总体来说,国家治理现代化对公共权力控制模式有如下要求:内部经常性控制模式为主,外部非经常性控制模式为辅;内部经常性控制系统中,制约机制为主,激励机制和道德机制达到一定的水准;外部非经常性控制系统中,监督机制、问责机制和公开透明机制并重。

 

四、公共权力控制模式理论框架的应用:中国反腐败效果分析

本章前面提出的理论框架是否正确呢?我们通过用这个理论框架来分析中国的反腐败问题,以一定程度上验证这个理论框架。

中国共产党执政之后,一直重视对公共权力的控制,并在不同历史时期进行了艰辛的实践和探索。然而,腐败已成为我国面临的一个十分突出的社会和政治问题,腐败不断滋长蔓延乃至愈演愈烈的发展势头,涉足腐败行为的公职人员无论在层级和数量上均呈上升趋势,反腐败力度不断加大,但腐败案件增长势头有增无减,被称之为"不正之风"的行业性、部门性以权谋私的腐败现象和用公款进行奢侈性消费和挥霍浪费的各种不正之风愈演愈烈。日益猖獗的腐败对改革开放和现代化建设大业的危害也愈来愈突出。

在这种背景下,无论是党和政府还是人民群众对日益严重的腐败问题的关注程度都愈来愈高,反腐败的力度也在不断加大,在抓紧查办大案要案的同时,旨在从源头上治理腐败的制度建设的一些重大举措也相继出台,中国正在探索一条适合自身特点的反腐败路子(熊光清,2011;过勇,2013)。从实际出发灵活地制定反腐败具体方针政策和确立体制机制党的十三届四中全会以来,特别是党的十六大以来,我们党反腐倡廉的基本思路逐步走向“标本兼治、综合治理”的新思路,提出要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系(邵景均,2011)。

然而,我国的反腐败效果为什么不能令人满意呢?根据系统论思想,反腐败体系作为一个系统,系统功能没有达到预期目标,需要从系统结构中寻找原因。我国的反腐败系统的结构存在什么问题呢?根据本章前面提出的公共权力控制模式理论框架,我们认为,我国的反腐败系统宏观结构和微观结构都存在缺陷。

从宏观结构来说,我国的反腐败系统是教育、制度、监督并重,教育是基础,制度是保证,监督是关键。教育、制度、监督是反腐败系统的三个构成要素,它们的地位是并重。这种系统结构存在三个方面的问题:第一,各要素的含义过于广泛。权威文献没有对“教育、制度、监督并重”中的三者含义作出解释。一般来说,对于教育和监督的理解不困难,困难在于对制度如何理解。一种观点认为,这里的“制度”是一种反腐败的方式,它与原来的“运动式反腐败”相对称,其含义是反腐败的制度化和经常化,事实上,这里的“制度”是反腐败的制度(柴存喜,2003)。另外一种观点认为“制度”有三个层面,一是以制度创建“不能贪”的监控环境;二是以制度树立“不想贪”的为官动机;三是以制度构成“不敢贪”的巨大压力(许道敏,陈正云,1999)。从本质上来看,两种观点对“制度”的理解无差异,只是角度不同,“制度”所涵盖的内容都包括本章前面提出的各种具体的权力控制机制。然而,将各种不同的权力控制机制综合起来称为“制度”,实在是过于广泛,淹没了不同机制的特征和作用机理。第二,特别严重的问题是,教育、制度、监督不能并重。本章前面已经提出,内部经常性控制系统应该是权力控制的主力军,外部非经常性控制系统应该是辅助力量。监督是外部非经常性机制,不能作为权力控制的主力军。如果不重视制约,过于重视监督,则权力控制效果肯定不好。

从微观结构来说,我国的反腐败系统存在二个问题:第一,要素残缺。本章前面提出,权力控制系统包括制约机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制,这六种机制各有特征,权力控制的效果也各不相同。如果有实现权力的有效控制,必须是各种机制组合起来。而我国的反腐败系统中,笼统地称为“制度”,并有区别各种具体的机制,从而使得一些具体的机制没有得到重视。例如,激励机制、问责机制、公开透明机制就处于很基础的水准。第二,要素定位不确定。本章前面的分析指出,反腐败的各种要素中,在激励机制和道德机制要达到一定的水准之后,制约机制是主力,监督机制、问责机制、公开透明机制是辅助,而我国的腐败系统中,监督机制成了主力。权力控制系统的这种要素定位,势必难以满足其系统功能的要求。

总体来说,我国的反腐败体系作为一个系统,其系统构造中要素定位及组合都存在问题,所以,其系统功能难以达到预期目标。要有效地抑制腐败,必须建立健全各种机制,同时,确定制约机制的主力地位。

 

五、结论和启示

中国共产党执政之后,一直重视对公共权力的控制,然而,以腐败为代表的公共权力运行失范仍然是我国一个十分突出的社会和政治问题。公共权力运行失范的存在,表明我国的公共权力控制效果没有达到预期目标。影响公共权力控制效果的一个重要原因是公共权力模式,也就是各种公共权力控制机制如何定位和如何组合。本章以系统论为基础,研究公共权力控制模式及国家治理现代化对公共权力控制模式的要求。

从表面来看,公共权力控制的直接对象是公共权力。然而,在控制公共权力时,关注的焦点是权力掌握者是否存在滥用公共权力的情形。所以,公共权力控制的直接对象或实质对象是公共权力机会主义行为。

控制代理人机会主义行为的可能路径主要是降低信息不对称和激励不相容这两个方面,具体的控制机制主要有制约机制、激励机制、监督机制、问责机制、公开透明机制和道德机制,其中,制约机制、监督机制、问责机制、公开透明机制主要是降低信息不对称,而激励机制和道德机制主要是降低激励不相容。各种具体的控制机制有各自的作用机理和特征,总体来说,制约机制、激励机制和道德机制对权力的控制具有经常性,并且控制力量来自于权力运行系统内部,一般称为内部经常性控制;监督机制、问责机制和公开透明机制对权力的控制不具有经常性,并且控制力量来自于权力运行系统外部,一般称为外部非经常性控制。

正是由于控制机制有各自的作用机理和特征,要取得权力控制的预期效果,必须确定各种控制机制的定位并对它们进行组合,这就是所谓的权力控制模式问题。权力控制模式有两个层面的问题,第一层面的控制模式是内部经常性控制机制和外部非经常机制各自的内部结构,称为微观控制模式。第二层面的控制模式是在应对机会主义行为的控制机制中,内部经常性模式和外部非经常性模式的定位和组合,称为宏观控制模式。

国家治理表现为制度体系,国家治理体系就是制度体系,国家治理能力就是制度执行能力,国家治理现代化就是制度及其执行能力现代化。从本质上来说,公共权力控制的各种机制也就是公共权力控制制度体系。现代化的公共权力控制体系作为一个系统,就系统功能来说,必须能够有效地抑制机会主义行为。就系统来说,内部经常性控制模式为主,外部非经常性控制模式为辅;内部经常性控制系统中,制约机制为主,激励机制和道德机制达到一定的水准;外部非经常性控制系统中,监督机制、问责机制和公开透明机制并重。

我国腐败问题不能得到有效抑制,说明反腐败体系作为一个系统的系统功能没有达到要求,系统功能不能实现的原因是系统结构存在问题。反腐败系统要素不清晰,一些要素残缺,要素定位不准确,正是这些问题的存在,系统功能无法达到预期目标。

党的十八届三中全会做出了全面深化改革若干重大问题的决定,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。就公共权力控制系统来说,我国目前还没有实现现代化,而要实现公共权力控制系统的现代化,从控制结构来说,必须树立以制约为主的策略,同时,要打组合拳,要建立健全包括制约机制、激励机制、道德机制、监督机制、问责机制和公开透明机制在内的各种制度。

 

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[1]Eisenhardt(1989)认为解决代理问题,存在两个主要的机制:一是激励薪酬合同,旨在协调双方的经济利益;二是信息系统,旨在监督代理人的行动、实现双方之间的信息对称。