第7章 国家审计是国家治理的基石和重要保障:理论框架和例证分析

7章 国家审计是国家治理的基石和重要保障:理论框架和例证分析

国家审计是国家治理的一种重要制度安排。古埃及的法老委任监督官负责对全国各机构和官员是否忠实地履行职责的情况进行检查(文硕,1998),西周时期的宰夫检查百官执掌的财政财务收支(吴泽湘,2002)。从当代来说,大多数国家的国家审计都在各国的国家治理中发挥重要作用(INTOSAI2013)。

国家审计与国家治理的关系是个大课题,涉及的理论问题较多。相关的研究已经形成了一些共识,国家审计是国家治理的重要组成部分,国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度形态(刘家义,20082009201020112012;杨肃昌,李敬道,2011;蔡春,朱荣,蔡利,2012)。然而,还有许多问题有待深入研究,本章关注国家审计与国家治理之关系的三个基本问题:地位、机制和制度差异。

本章随后的内容安排如下:首先是一个简要的文献综述,梳理相关文献;其次,就国家审计在国家治理中的地位、机制和制度差异,提出一个理论框架;在此基础上,用这个理论框架来分析中国政府审计,以一定程度上验证本章的理论框架;最后是结论和启示。

 

一、文献综述

根据本章的主题,文献综述主要涉及国家审计促进国家治理的职能及国家审计促进国家治理的路径。

关于国家审计促进国家治理的职能有多种观点,代表性的观点包括:政府审计职能是解除公共受托责任和对政府的公共管理活动进行监督评价(张立民,赵彩霞,2009);国家审计应强化监督功能,推进评价功能,提升前瞻功能(陈骏,吴青川,2009);国家审计基本功能是经济问责信息保障机制(张文秀,郑石桥,2012);国家审计促进国家治理机制的共性在于减少欺诈、浪费和滥用(李嘉明,刘永龙,2012);国家审计应充分运用监督、评价和鉴证三个职能(谭劲松,宋顺林,2012)。国家审计职能定位是在国家治理系统中发挥经济监督、经济评价和经济防御功能(邢晟,2012)。

关于国家审计促进国家治理的路径有不少的研究文献,代表性的观点包括:国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统(刘家义,200820092010);政府审计通过对信息进行证实, 可以减少信息租金, 从而促进国家治理激励制度的建设(王昊,2006);责任、秩序和效益是国家审计促进国家治理着力点的重心(孙时松,2012);开展公共政策审计是审计机关服务国家治理的重要途径(王姝,2012);国家审计通过经济责任审计、政策执行审计和审计结果公告制度等路径推动国家治理能力的提升(陈英姿,2012);国家审计参与国家治理的路径包括:地方性政府债务审计、经济责任审计、绩效审计、投资审计、跟踪审计等(审计署审计科研所,中国审计学会,2012);国家审计促进国家治理的路径包括管好权管好钱管好事(杨亚军,2013);信息认证和实施审计问责是国家审计助推公众有序参与国家治理的主要方式(陈献东,2013);协同审计是政府审计服务国家治理的新方式(王会金,2014)。

上述文献丰富了我们对国家审计与国家治理之关系的认识,然而,关于国家审计在国家治理中的地位、机制和制度差异,还是缺乏系统和深入的理论解释。本章拟建立一个关于国家审计在国家治理中的地位、机制和制度差异的理论框架。

 

二、国家审计是国家治理的基石和重要保障:理论框架

国家审计与国家治理之关系的相关理论问题较多,关健的问题有两个,一是国家审计在国家治理中的地位;二是国家审计促进国家治理的机制,也就是国家审计实现其在国家治理中地位的机制。此外,虽然在不同的国家,国家审计促进国家治理具有共性,然而,由于许多权变因素的影响,不同国家的国家审计如何促进国家治理的制度安排呈现差异性。本章主要关注上述三个理论问题。

(一)国家审计在国家良治中处于中坚地位,是国家治理的基石

国家良治(Good governance)也称为国家善治,是国家治理的一种状态。对于国家良治的核心要素有不同的认识。世界银行从1996年开始,每二年发布一次《全球治理指数》,通过治理指数来反映各国家的治理状况,这些治理指数包括六大核心治理维度:话语权和责任性;政治稳定性和暴力缺失;政府效率;规管质量;法治;腐败控制(Daniel, Krray, Mastruzzi,2003)。俞可平(2004)提出善治基本要素,包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。丁学良认为,国家良治的要素包括经济增长内生机制、一流大学制度、人才启用机制、提升政府效能、民主政治发展、多元信息机制和社会公正(龙希成,2007)。何哲(2011)提出善治的四个基本条件:政治上的竞争和退出的压力、公民偏好的表达和选择权、第三方社会契约的约束、信息透明下的分配正义。INTOSAI2013)发布的《北京宣言-最高审计机关促进良治》指出,良治是指各国政府提高绩效、增强透明度、落实问责制、维护信誉、打击腐败、提升公信力、保护公民的利益。此外,还有其他一些关于国家良治核心要素的观点(常桂祥,尹修华,2004;黄湘莲,2007;杨春福,2014)。

尽管对于国家良治的核心要素认识存在差异,但是,有些要素具有共识,这些要素包括:法治、效率、透明、责任性、廉洁[1]。这些具有共识的良治要素,每一个要素都与国家审计具有密切的关系,在每一个要素中,国家审计都发挥重要作用。下面,我们来具体分析。

法治意味着法律是国家治理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等,它既规范公民的行为,但更制约政府的行为。没有建立在法律之上的社会秩序,就没有善治。国家审计在法治中发挥重要作用,有人甚至认为审计民主与法制建设的利器(赵小明,2005)。国家审计通过对公共资金、公共资源、公共产品和公共责任的相关行为进行审计,发现和处理处罚相关机构和个人的违规行为,从而达到抑制违规行为的目的,提高法律法规制度的遵循水平;同时,通过通过违规行为追踪违规行为产生的原因,发现相关法律法规制度的缺陷,从而使得立法水平得到提高。

效率意味着国家治理要追求经济性、效率性和效果性,一方面,它要求国家治理要提供令人满意的公共产品;另一方面,它要求国家治理在以最适宜的成本来提供公共产品。国家审计通过绩效审计促进国家治理的经济性、效率性和效果性。具体来说,体现在三个方面:第一,鉴证公共机构绩效信息的真实性,让利益相关者知道,公共机构究竟提供了什么样、多少数量的公共服务,并在此基础上,与相关的标准进行比较,以判断其提供公共服务的数量、质量是否符合这个标准,通过这个比较,确定公共服务是否符合效果性;第二,鉴证公共服务过程是否缺陷,如果不存在缺陷,则表明公共服务不存在经济性方面的问题;第三,在可能的情形下,将公共服务的投入和产出进行比较,计算确定公共服务的效率性,在此基础上,将投入产出比与既定标准进行比较,以判断公共服务是否存在效率性方面的问题。国家审计通过上述三方面的工作,一方面评价国家治理的经济性、效率性和效果性,另一方面促进国家治理的经济性、效率性和效果性(郑石桥,2012)。

透明性意味着国家治理的信息公开,每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括预算、公共开支以及其他有关的信息。透明程度愈高,国家良治的程度也愈高。在国家治理透明方面,国家审计通过其信息属性,降低经济、政治和社会层面的信息风险,有效地推动完善国家治理(张立民,崔雯雯,2014)。一方面,通过国家审计,对一些拟公开信息的真实性进行鉴证,避免公开的是虚假信息,例如,财政决算、预算执行审计、公共机构会计报表审计等,都属于这类情形;另一方面,通过审计结果公开,让一些原来不公开的信息成为公开的信息,从而增加了信息公开的数量。总体来说,通过信息审计,国家审计能提升信息的质量和数量,从而促进国家治理透明度的提高。

责任性意味着国家治理体系中的某一特定职位或机构必须履行其职责及相应的义务,没有履行或不适当地履行应当履行的职能和义务,就是失职,或者说缺乏责任性。公职人员和管理机构的责任性越大,表明善治的程度越高。国家审计由于其技术属性,在国家治理责任性方面能发挥重要作用。一方面,通过审计,搞清楚公共资金、公共资源的真实使用情况,使得公共资金和公共资源按既定的预算来使用,避免挪用;另一方面,通过审计,搞清楚公共产品的真实提供情况,使得公共机构和个人职责及相应的义务履行情况得以昭然。所以,国家审计能约束公共机构和个人能按预算使用公共资金、公共资源并提供预算确定的公共产品,从而促进国家治理的责任性水准之提高。

廉洁意味着国家治理相关机构和个人奉公守法、不以权谋私。廉洁程度愈高,国家良治的程度也愈高。廉洁的对立面是腐败,审计工作的诸多优势决定其成为腐败治理的重要力量。腐败行为大多涉及金钱,审计工作由于主要关注公共资金、公共资源、公共产品和公共责任,所以,审计成为反腐的重要战场(胡志勇,2005)。在《联合国腐败治理公约》中,审计被认为是国家腐败治理的“四大支柱”之一,在“透明国际”提出的由11个制度支柱支撑的国家廉政体系中,审计就是其中之一(彭华彰,刘晓靖,黄波,2013)。《世界审计组织战略规划(20112016)》明确要求各国最高审计机关在坚定反腐方面不断努力,以展示最高审计机关在国家治理中的重要作用。我国的一项全国性的民意调查结果显示,有85.35%的民众认为,“反腐倡廉已成为国家审计的一项重要内容和成果”(彭华彰,刘晓靖,黄波,2013)。

通过上述分析,我们发现,国家审计在国家良治的主要核心要素中都具有重要的作用,国家审计在国家治理中处于中坚地位。在一个系统中发挥中坚作用的事物,就是该系统的基石,就国家审计在国家治理中的地位来说,由于它已经处于国家治理的中坚地位,所以,国家审计是国家治理的基石。

(二)国家审计通过保障机制来促进良治,是国家治理的重要保障

国家审计在国家良治的多个核心要素中都发挥重要作用,尽管在不同的良治要素中发挥作用的具体审计业务类型及工作方式可能可在差异,但是,国家审计在国家良治各要素中发挥作用的机制具有共性,归纳起来,就是通过保障机制来促进良治。我们这具体分析保障制度的机理。

习近平总书记指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系[2]。根据国家治理的上述界定,国家良治的实现机制包括两个方面,一是良好的制度,二是良好的执行。制度是由国家治理职责承担者来制度的,也是由国家治理职责承担者来执行的。他们能否制定良好的制度呢?能否执行良好的制度呢?

在经典的传统政治学、行政学看来,国家和政府是社会公共利益的代表者,不会有自己的独立利益,所以,国家人、政府人不是经济人,能够自觉地履行其责任。然而,观察到的事实并非完全如此,所以,公共选择理论则认为,国家有它自己的利益和野心(曼瑟尔·奥尔森,1971),作为国家、政府的代表的国家人、政府人也是人,也具有自利的动机(詹姆斯·布坎南,1992)。因此,公共选择学派认为,国家人、政府人也具有自利本性,作为个人也是经济人。由于国家人、政府人的自利本性,在国家治理体系的构建及执行过程中,都可能出现机会主义倾向,偏离公共利益,追求自己的利益。

另一方面,国家人、政府人除了自利外,还是有限理性。决策者无法寻找到全部备选方案决策者也无法完全预测全部备选方案的后果决策者还不具有一套明确的、完全一致的偏好体系以使它能在多种多样的决策环境中选择最优的决策方案(Simon1955;西蒙,2002)。威廉姆森接受了西蒙的有限理性学说,指出经济协约人在接收、存储、检索、处理信息以及语言运用等方面的认知能力不足会影响人的抉择(Williamson1975)。在有限理性理论看来,人的行为是有意识地理性,但这种理性又是有限的。也就是说,人并不能在任何情形下都做出最优选择。

通过上述分析可知,承担国家治理职责的国家人、政府人,既可能由于自利而产生机会主义倾向,也可能由于有限理性而产生次优问题。所以,他们制定的制度完全可能不是良好的,他们也可能不执行良好的制度。

怎么办呢?在国家治理构造中当然会有一系列的制度安排来应对机会主义倾向和次优问题,国家审计是其中之一。国家审计通过揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制,抑制机会主义倾向和次优问题,从而保障制度的良好及制度的良好执行(郑石桥,安杰,高文强,2013)。各种保障机制具体分析如下:

第一,揭示机制。国家审计对国家治理职责承担者是否执行了既定的国家治理制度进行审计,发现偏离既定国家治理制度的各种问题,纠正已经发生的偏离行为,从而保障既定的国家治理制度得到良好执行。揭示机制源于审计的技术属性,在这里,既定的国家治理制度就是既定的标准,国家审计就是要搞清楚各种执行行为(包括数据或信息的生产和报告,下同)的真实情况,并在此基础上,判断执行行为是否符合既定的标准。对于偏离行为,一方面要纠正,另一方面,还要直接或推动对相关责任者进行处理处罚。只要这样,才能真正发挥抑制偏离行为的目的。如果没有处理处罚,甚至没有纠正,则行为人以后可能还会继续发生类似行为,抑制偏离行为的目标难以达成。

第二,威慑机制。威慑机制是指国家治理职责承担者由于敬畏国家审计,而主动放弃其偏离行为。威慑机制的实现要求国家治理职责承担者对国家审计具有足够的敬畏。如果他们对国家审计没有足够的敬畏,对于国家审计做出的决定或建议可以置之不理,则威慑机制无法发挥作用。一般来说,要使国家治理职责承担者对国家审计有足够的敬畏,就要使得有偏离行为者产生严重的负面后果,国家审计惩罚制度的建立是产生负面后果的主要制度安排。当然,并不是所有的审计惩罚都能产生威慑作用,只有惩罚对象感到严重的后果才能产生威慑作用。当然,威慑机制也离不开揭示机制,如果国家审计对于偏离行为难以发现,则行为人自然不会敬畏国家审计,国家审计也就无从发挥威慑作用。

第三,预警机制。预警机制的实现要求能及早地查出偏离行为,防止星星之火成为燎原之势。如果等到偏离行为很严重时才发现这种行为,则已经造成了较严重的后果,此时,抑制偏离行为的目标就没有较好地实现。如何才能及早地查出偏离行为呢?一般来说,能较好实现预警作用的审计方式有两种,一是跟踪审计,二是持续审计。跟踪审计强调过程性、时效性和预防性,强调过程性是指注重对审计事项的业务过程进行审计;强调时效性是指在发现和纠正问题时注重及时性,使问题能够及时得到有效解决;强调预防性是指将审计事项分成多个阶段,对各个阶段进行事中或事后监督,从而发挥预防作用。由于跟踪审计具有上述特征,这种审计方式切实提高了审计效率和效果(时现,朱尧平,薛蓓儿,2006;郑石桥,2012)。持续审计是一种基于审计人员预定的标准,持续的监控和测试交易并确定需要执行进一步测试的异常例外情况的系统化方法,具有审计过程的连续性、审计信息的及时性和审计程序的自动化这些特征。正是由于持续审计具有上述特征,可以对偏离行为进行及时跟踪,从而为预警机制的实现可奠定基础(张文秀,刘雷,2012)。当然,预警机制也离不开揭示机制,如果国家审计对于苗头性的偏离行为不能及早发现,也就无从发挥预警作用。

第四,抵御机制。抵御机制的实现要求能改进相关的国家治理制度。一方面,国家审计对于发现的偏离行为要追踪其原因,从而找到国家治理制度的缺陷,提出建议并推动这些缺陷得到整改,从而避免同类偏离行为再度发生,实现国家治理制度的优化。另一方面,可以直接以国家治理制度为对象,进行制度审计,评价国家治理制度是否存在缺陷,如果存在缺陷,则提出建议并推动这些缺陷得到整改,从而达到国家治理制度的优化。刘家义(2008)将抵御机制形象地比喻为“强身壮体”,增加其抵御“病毒”的能力。审计建议及其实施是抵御机制最核心的内容,体现这些核心内容的制度安排包括三个部分,一是审计建议,也就是如何提出高质量的审计建议;二是审计建议实施机制,也就是相关各方如何协同来采纳和实施审计建议;三是后续审计制度,也就是在审计建议提出之后,审计方自己要单独做的事宜是如何实施的。

(三)制度差异:权变因素对国家审计制度构建的影响

以上分析了国家审计促进国家治理的五大领域及四大机制,这个结论应该是国家审计促进国家治理的共性,在不同国家之间具有共性。然而,国家审计促进国家治理还要依赖于具体的国家审计制度构建。既然国家审计促进国家治理的五大领域及四大机制具有共性,是否意味着国家审计制度会呈现较大的共性呢?各国的国家审计实践告诉我们,国家审计制度虽然存在共性,但是,国家审计的差异化是很明显的。既然国家审计促进国家治理的五大领域及四大机制具有共性,为什么国家审计制度会呈现明显的差异化呢?

我们来分析其原因。将国家审计促进国家治理的五大领域和四大机制组合起来,形成表1所示的20个节点,例如,通过揭示机制,在法治领域发挥作用是一个节点,通过抵御机制在廉洁领域发挥作用也是一个节点。

1 良治要素与工作机制的组合

国家良治

要素

工作机制

揭示机制

威慑机制

预警机制

抵御机制

法治

效率

透明

责任性

廉洁

★表示可能有这种组合

对于国家审计促进国家治理的五大领域和四大机制组合形成的20个节点,是否每个国家都会同等重视呢?回答是是否的。在五大服务领域中,不同国家甚至同一国家在不同时期,对于不同领域的重视程度会不同,从而,在国家审计制度构建中,对于不同的服务领域给予不同的关注程度。例如,美国GAO对于效率、透明、责任性等给予较高程度的重视,而一些发展中国家则对法治、廉洁给予较高程度的重视。当然,不同国家审计制度构建中,为什么对于不同服务领域给予不同的重视程度,由于审计资源所限制,不可能对于所有领域都给予相同的重视程度,由这个国家的治理制度及其执行所决定的某一方面的问题越是严重,则该方面给予重视的程度可能越高。在四大机制中,由于功能各异,所以,不同国家甚至同一国家在不同时期,对于不同机制的重视程度会不同。同时,由于各国的国家治理权力配置不同,揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制中,揭示机制一般完全在国家审计制度中,而威慑机制、预警机制和抵御机制不一定全部都体现在国家审计制度中,可能配置给其他的国家治理机构,从而使得国家审计制度呈现差异化。当然,各国的国家治理权力配置为什么同,这是个大课题,主要应该是由该国的政治、经济、历史、文化等因素共同形成的,这已经超越本章的主题。

 

三、国家审计是国家治理的基石和重要保障:我国政府审计分析

本章以上提出了国家审计与国家治理之关系的地位、机制和制度差异的理论框架,下面,我们用这个理论框架来分析我国政府审计,以一定程度上验证这个理论框架。

(一)我国国家审计促进国家良治的主要领域

本章分析了国家审计在国家良治的五大领域都能发挥发作用。那么,我国政府审计在哪些领域发挥了作用呢?

第一,让我们以审计署为例,从审计绩效来分析其作用领域。2010年,审计署统一组织审计项目31项(类),查出违规问题金额599.4亿元。投入产出比为1792011年,审计署统一组织审计36项(类),查出主要问题金额866.8亿元,投入产出比为1962012年,审计署统一组织审计25项,可用货币计量的审计工作成果1282亿元,投入产出比为11162013年,审计署统一组织的26个审计项目,可用货币计量的审计工作成果2752亿元,投入产出比为1252。从上述绩效数据可以看出,行为合规性是主要的审计业务,并且,查出的违规金额是逐年增长,审计机关的投入产出比是逐年提高。所以,根据上述绩效数据,国家审计在法治领域发挥了重要作用

第二,从我国30年的审计实践看,国家审计在腐败治理重点做了三项工作,一是揭露查处腐败行为,每年国家审计机关都要司法纪检监察等部门移送大量案件线索,2008年以来,仅通过经济责任审计,就查出领导干部涉嫌以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等问题,被审计领导干部及其他人员共2580多人被移送纪检监察和司法机关处理(张通,2014);二是针对一些行业、领域普遍存在的问题,相继开展专项活动,有力地揭露和纠正了一些行业不正之风;三是通过查处违法违规问题,分析背后的深层次原因,提出解决办法和建议,促进建立健全反腐倡廉机制(彭华彰,刘晓靖,黄波,2013)。根据国家审计在反腐败方面的上述绩效,可以认为,国家审计在廉洁领域发挥了重要作用

第三,2003年,审计署年发布第一份审计结果公告,审计署每年都发布审计结果公告,2011年公告38份,2012年公告35份,201332份,2014年(截止128号)已经公告22份。与此同时,省级和省级以下各级审计机关发布的公告数量也逐年快速增加。截至201212,省级审计机关已经发布的审计结果公告超过500份(郑小荣,尹平,2013)。这些数据表明,我国国家审计在透明方面已经发挥了一定的作用。

第四,我国政府审计开展了以主要领导干部为对象的经济责任,2008年以来,全国共审计22多万人次,其中:省部级领导干部160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次,查出被审计领导负有直接责任的问题金额1000多亿元。经济责任审计在加强干部管理监督、促进经济社会科学发展等方面发挥了积极作用(张通,2014)。可见,国家审计在促进责任性方面发挥了重要作用。

第五,我国政府审计主张“立足建设性,坚持批判性”,对于发现的问题,一般需要追踪其原因,查找体制、机制和制度方面的缺陷,并在此基础上提出优化制度的建议。所以,我国政府审计几乎对在每个项目中都会提出审计建议。2008年以来,仅通过经济责任审计,就向各级党委、政府提交报告和信息32万多篇,提出审计建议51万多条,促进健全完善制度2万多项。由此可见,我国国家审计促进效率方面发挥了重要作用。

综合上述分析,我们发现,我国国家审计在国家良治的五大领域都发挥了作用,但是,主要的作用领域还是法治和廉洁。我国国家审计为什么做出这种选择呢?我们认为,最根本的原因是我国的国家治理还未能实现现代化,“牛栏关猫,进出自由”的现象还屡见不鲜,社会经济生活中,各种违规及不合理行为还较多。在这种背景下,针对这些违规行为的审计自然成为主要的审计主题。

(二)我国国家审计保障国家良治的主要机制

本章分析了国家审计保障国家良治的四大机制。那么,我国政府审计各种机制如何呢?

第一,揭示机制揭示源于审计的技术属性,其核心是查找问题。我国国家审计机关以信息化手段为基础,不断地进行审计技术创新,甚至提出了数据式审计模式(石爱中,孙俭,2005)。然而,我国国家审计还就已经发表的事实发表有限保证意见,并不能就总体发表合理保证审计意见。目前,国家审计人员的审计取证还主要依赖经验判断,已经颁布的《中国国家审计准则》是原则导向的准则,对于具体的审计取证并没有详细的指南。当然,这其中的主要原因是我国政府审计主要以行为是否合规合理作为重要的主题,而行为审计由于其审计载体等原因,还没有成熟的审计取证模式。所以,我国国家审计揭示机制有许多的技术创新,然而,还没有形成成熟的审计取证模式。

第二,威慑机制的核心审计惩罚制度。我国法律法规明文规定审计机关具有处理处罚权,并且是实行双罚制。但是,许多的审计对象并没有形成对审计的足够敬畏,审计处理处罚决定执行还存在较大的空间,屡查屡犯的现象还比较突出。这其中的主要原因是审计处理处罚决定的执行缺乏相关各方的协同。

第三,预警机制的核心是能及早地发现问题苗头,主要方式是跟踪审计和持续审计。对于跟踪审计,我国政府审计具有较大的创新,但是,目前还处于继续探索阶段。对于持续审计,由于我国社会主义经济制度的原因,在获取数据方面具有一些优势。我国国家审计机关也探索了一些的经验,但是,总体来说,还处于继续探索阶段。

第四,抵御机制的核心内容是审计建议及其实施。我国国家审计在优化体制、机制和制度方面发挥了重要的作用。然而,关于如何提出审计建议、如何使审计建议得到实施,并没有成熟的模式。屡查屡犯问题的存在,从一个方面表明,产生问题的体制、机制和制度并没有得到有效的整改。

综合上述分析,我们发现,在国家审计保障国家良治的四大机制中,我国国家审计都已经建立,但是,总体来说,都还需要进一步优化,在四大机制中,揭示机制和预警机制有较多的创新,威慑机制和抵御机制还需要大力改进。审计保障机制形成这种局面的原因主要有两个方面,第一,由于我国国家审计将国家良治的法治和廉洁领域作为重点,所以,相应的审计保障机制也就有所偏重;第二,对体制、机制和制度的缺陷进行整改不是审计机关所能主导的,需要相关的主管部门行动起来。如果这些部门不重视,则体制、机制和制度优化建议难以实施。

四、结论和启示

国家审计是国家治理构造中的重要制度安排,国家审计与国家治理的关系是个大课题,涉及的理论问题较多。本章关注国家审计与国家治理之关系的三个基本问题:地位、机制和制度差异。

法治、效率、透明、责任性、廉洁是国家良治的核心要素。国家审计在国家良治的主要核心要素中都具有重要的作用,国家审计在国家治理中处于中坚地位。在一个系统中发挥中坚作用的事物,就是该系统的基石,就国家审计在国家治理中的地位来说,由于它已经处于国家治理的中坚地位,所以,国家审计是国家治理的基石。

国家审计在国家良治各要素中发挥作用是通过保障机制来促进国家良治,国家审计通过揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制,抑制机会主义倾向和次优问题,从而保障制度的良好及制度的良好执行。

国家审计促进国家治理的五大领域及四大机制具有共性,然而,国家审计制度会呈现明显的差异化。主要的原因是,在五大服务领域中,不同国家甚至同一国家在不同时期,对于不同领域的重视程度会不同,从而,在国家审计制度构建中,对于不同的服务领域给予不同的关注程度;在四大机制中,由于功能各异,所以,不同国家甚至同一国家在不同时期,对于不同机制的重视程度会不同。

我国国家审计在国家良治的五大领域都发挥了作用,但是,主要的作用领域还是法治和廉洁。国家审计保障国家良治的四大机制,我国国家审计都已经建立,但是,总体来说,都还需要进一步优化,在四大机制中,揭示机制和预警机制有较多的创新,威慑机制和抵御机制还需要大力改进。

本章的发现启示我们,国家审计与国家治理之关系既有共性,也有个性。在完善和发展我国国家审计制度时,一方面要尊重共性,将国家良治的核心要素作为国家审计的主要服务领域,发挥国家审计在国家治理中的基石作用,同时,构建揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制;另一方面,要注重自己的个性,中国是一个具有自己特色的社会主义国家,国家治理要求国家审计为之服务的核心领域会有自己的特色,也正是因为这个原因,国家审计促进国家治理的机制也会自己的特色。盲目自信,片面强调我国特色,置他人的审计经验于不顾,是不正确的态度;民族虚无,盲目追捧别人的审计经验,同样是不正确的。

参考文献

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[1]这里的良治五要素也许不全面,可能还有其他要素,但是,增加一些要素,并不影响本章的分析结论。

[2]近平,在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话,中央人民政府网站,2014.2.17