第6章 国家治理、问责机制和国家审计

6章 国家治理、问责机制和国家审计

目前,除个别国家之外,几乎所有国家都建立了国家审计制度。不同国家的审计制度各有特点,在国家治理中发挥不同的作用。如何根据本国的国家治理整体构造来构建本国的审计制度是实现国家审计目标的重要问题。然而,直接研究国家治理与国家审计关系的文献不多(李金华,2005;廖义刚、陈汉文,2012;王昊,2006;秦荣生,2007;张立民,赵彩霞,2009;吴青川,2009;尹平,戚振东,2010;刘家义,2010)。相关的研究还有两类,一是民主法治与国家审计(石爱中,2003;张立民,张阳,2004),二是宪政与国家审计(杨肃昌,肖泽忠,2004)。上述文献从不同的角度分析了国家治理对国家审计的影响及国家审计在国家治理中的作用,但是,没有将国家审计置于国家治理的整体构造中来分析国家审计,从而没有提出一个关于国家治理与国家审计的理论框架,进而也无法解释现实生活中的国家审计差异化。本章研究两个问题,第一,提出一个关于国家治理和国家审计之关系的理论框架,第二,用这个框架来解释国家审计差异化。

 

一、文献综述

相关研究文献分为三类,一是直接研究国家治理与国家审计关系的文献;二是民主法治与国家审计;三是宪政与国家审计。

关于国家治理与国家审计的关系,2004年,李金华审计长在中央财经大学中国财经法律论坛讲演时指出,国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。而连接国家审计和治理之间的桥梁,正是当今审计必须关注的责任。(李金华,2005;李金华,2005)。廖义刚、陈汉文(2012)认为,国家治理与国家审计的关系及其互动主要是透过组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础及文化与社会等四个决定制度供给的要素实现的。王昊(2006)认为,政府审计在政府组织治理机制和政府的公共治理机制中都能发挥作用,政府审计通过对信息进行证实,可以减少信息租金,从而促进国家治理激励机制的建设。秦荣生(2007)认为,政府审计作为监督和评价政府公共受托经济责任履行情况的一种形式,其作用的发挥受制于政府治理机制的完善程度。政府审计监督作为一项政府内部治理活动,通过风险监控和提供控制确认这两项基本活动参与政府治理。张立民、赵彩霞(2009)认为,以公众为中心的善治政府治理理念为政府审计职能的发挥开辟了更广阔的空间。政府审计直接和间接地成为政府治理不可缺少的有效工具。吴青川(2009)认为,国家审计作为一种特殊的权力约束机制,在国家治理中扮演着重要的角色。陈骏、吴青川(2009)认为,为了发挥国家审计在国家治理中的作用,为实现政府职能转型提供保证,我国国家审计应强化国家审计的监督功能,推进国家审计的评价功能,提升国家审计的前瞻功能。尹平、戚振东(2010)认为,不同的国家、同一国家不同时期的国家治理目标、国家的现实任务、所面临的形势等都规定了政府审计运行轨迹,而影响社会交易契约调节的成本和收益因素也对政府审计的制度安排、实践内容、实际功能作用有着重要影响。刘家义审计长对国家治理与国家审计的关系有精辟见解。他指出,国家治理结构中需要有一个环节来保障国家经济社会的健康运行,审计正是这样一个环节,充当保障国家经济社会健康运行的免疫系统,这是国家治理制度的必然安排。国家治理的需求决定国家审计的产生,国家治理的目标决定国家审计的方向。国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。国家审计作为一种制度安排,要以独立的精神和专业的水准参与国家治理,充分发挥预防和建设性作用(刘家义,20102011)。

关于民主法治与国家审计的关系,我国著名审计学家杨时展教授(1986)精辟地指出,民主是现代审计的实质,审计是民主政治的表现;民主是现代审计的目的,审计是现代民主的手段。没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这个目的;而没有现代民主这个目的,现代审计也就失去其意义。石爱中(2003)指出,从历史角度分析,现代国家审计发展的动因与其说是经济的,不如说是政治的,其真实动因应该是政治民主化。这在我国的审计实践中得到了充分的印证,我国的审计实践表明,只有将权力制约和信息公开作为其自觉意识和原动力,国家审计的内在动因才能真正得到体现,国家审计才还原了它本来面目,才真正发挥出了它应有的、不可替代的重要作用。张立民、张阳(2004)认为,国家审计既是政治民主的内在要求,也是实现政治民主的必要手段。蔡春、李江涛、刘更新(2009)认为,政府审计维护国家经济安全是公共受托经济责任拓展的现实需要。从作用机理来说,政府审计在维护国家经济安全方面发挥着五个作用,包括监测、预防、预警、控制及修复作用,通过这五种作用的发挥,达到维护国家经济安全的目标。

关于宪政与国家审计的关系,杨肃昌、肖泽忠(2004)认为,审计制度建设与宪法相结合,或者说通过宪法制度以法治手段来强化国家审计监督,现已成为许多国家的普遍做法或早已成熟的经验。审计制度作为国家的基本政治制度已为人们所普遍接受。审计制度的产生与发展不可避免地要受到宪法思想的影响,而从审计制度中也可折射出与其相联系的宪法思想。宪法思想的发展变化不仅会促进宪法制度的完善和宪法实践的进步,而且还会影响审计制度的基本特征和审计制度的发展方向。谢志华、张庆龙(2008)认为,法治要求所有政府的权力的行使都被纳入宪法的轨道,并受宪法的制约。政府审计正是作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分,由宪法规定并确立起来的一项政治制度。从组织地位上,它具有较高的层次性、独立性与专职性,从审计手段上,具有独特性,具有其他权力监督形式不可替代的弥补作用。刘家义(2010)指出,1982年,宪法确立我国实行审计监督制度。审计法和审计法实施条例相继颁布施行及修订,标志着我国以宪法为根本依据、以审计法和审计法实施条例为核心内容、以审计准则等相关规章为基础的审计法律规范体系基本形成,审计工作逐步走上了法制化、规范化轨道。

上述文献从不同的角度分析了国家治理对国家审计的影响及国家审计在国家治理中的作用,但是,没有将国家审计置于国家治理的整体构造中来分析国家审计,从而没有提出一个关于国家治理与国家审计的理论框架,进而也无法解释现实中的国家审计差异化。所以,需要一个从国家治理整体构造为基础的关于国家审计与国家治理之关系的理论框架。这正是本章的目的。

 

二、国家治理、问责机制和国家审计:理论框架

(一)国家治理整体构架

国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式,它是一种拥有治理一个社会的权力之机构,在一定的领土内拥有外部和内部的主权。关于国家起源,有多种学说,例如,自然说、契约说、武力说、私有制说、氏族说等。无论何种学说,都承认国家三要素:当在一个固定的领土范围内居住着一定的人民,而在这个人民中又行使着一个合法的政治权力时,便存在着国家(阎孟伟,2011)。可见,国家要在领土范围内行使政治权力。如何行使政治权力呢?主要是通过国家治理。

尽管学术界对国家治理的内涵有不同观点,但可以将其概括为在一定领土范围内通过政府、市场与社会的相互协调,管理和促进资源的有效配置,从而对国家和社会事务进行整体性控制、管理和服务(俞可平,2000;刘家义,2011)。总的来说,国家治理的基本构造如图1所示,分为四个层级,第一层级是社会公众对国家治理的需求,第二层次是国家治理在政府治理、市场治理和民间治理之间的配置,第三层次政府治理、市场治理和民间治理的构造,就政府治理构造来说,区分为三大要素,第四层次是政府治理三大要素的内部构造[1]。下面,我们简要阐述四个层次的构造。

 
  文本框: 国体和政体文本框: 选举制度文本框: 政党制度文本框: 预算制度文本框: 行政问责文本框: 经济问责文本框: 党内问责文本框: 公务员制度文本框: 国体和政体,文本框: 选举制度,文本框: 政党制度,文本框: 预算制度,文本框: 行政问责,文本框: 经济问责,文本框: 党内问责,文本框: 公务员制度

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第一层级是社会公众对国家治理的需求。尽管关于国家起源有多种学说。但是,无论如何,在一个固定的领土范围内居住着的人民客观上需要一种社会机制来管理和促进资源的有效配置,从而满足社会公众的需求。这种机制可以来源君权神授,也可以来自于武力,还可以来源于选举。可见,国家治理的初衷应该是满足社会公众的需求,社会公众是国家治理的委托人,而国家治理主体是国家治理的供给者,是社会公众的代理人。当然,当国家治理主体掌控国家治理机制之后,可能背叛社会公众的利益,更多地体现自己的利益。

第二层级是国家治理在政府治理、市场治理和民间治理之间的配置。国家治理的主体是多元的。政府治理是政府对公共事务的治理,在其治理范围与领域内具有合法强制性、公共权威性。市场治理则以自利性交易、公平竞争和经济利益激励为核心特征,体现一种横向的制度协调机制。民间治理的核心组成要素包括大量的公民社会组织、社会运动、社会关系和网络,具有非官方性、独立性和自愿性等特征(张慧君、景维民,2009)。

国家治理的构造,事实上是国家治理责任和治理权限在政府、市场和民间之间的配置。尽管政府治理、市场治理和民间治理形态不同、功能各异,但它们决非各自独立、互不相关,也并不处于平等地位,而是在国家治理这个大的治理构造中相互协调、相互支持,形成共生与互补的关系形态(张慧君、景维民,2009)。从地位来说,在国家治理构造中,政府治理具有主导地位。第一,市场治理和民间治理在整个国家治理构造中的地位是由政府治理来决定的,也就是说,政府治理事实上是国家治理三分天下的分配者。也正是因为这一点,不同国家的政府在社会经济生活中的作用不同,出现所谓强政府和弱政府国家。同一国家在不同时代,政府的作用也不同,例如,我国的计划经济时代,市场治理和民间治理基本上不起作用,政府治理几乎包打天下。第二,政府治理还需要为市场治理和民间治理提供法律及其实施的保障系统(包括立法及公安、检察和法院),为国家治理的平稳有效运行创建了一个基本的制度环境。如果没有这个基本的制度环境,市场治理中就会出现大量违约、欺诈以及损害公共安全的各种机会主义行为,民间治理也会成为利益集团俘获政府治理的工具。

Kornai2001)告诫我们,在国家治理的构造上,要警惕三个谬误。第一个谬误是对政府治理的过度迷信。因为政治家的有限理性,官僚机构的自利行为,政府科层结构固有的信息、决策、激励等低效,使政府无法将经济推至帕累托最优的效率边界,用政府替代市场可能带来更大损失。第二个谬误是对市场的过度迷信。由于规模经济、外部性、信息不对称以及收入分配等问题,所以市场自发的资源配置和秩序治理能力内在不足。第三个谬误是对公民社会、非政府组织、非赢利机构以及社会资本的过度迷信。这些组织大多既需要市场资金,又需要政府在法律和政治上的支持,因此,公民社会不能脱离经济与政治、市场与政府(张慧君、景维民,2009)。

第三层次的构造是政府治理、市场治理和民间治理的内部构造。根据本章的主题,我们这里仅分析政府治理的内部构造。所谓政府治理构造,简单地说,就是界定包括政府部门在内的利益相关各方权利的一系列制度安排。这个制度安排由政府治理权力配置及运行系统、任务确定及资源分配系统和问责系统组成。政府治理权力配置及运行系统主要关心三个问题。首先,建立政府治理主体,如国家和政府首脑、国家和政府机构;其次,将政府治理的权力及职责分配给不同的治理机构;第三,为各种政府治理主体选择或配置人员。任务确定及资源分配系统主要包括两个功能:一是任务确定,即确定政府治理主体使用公共资源具体做什么,明确各政府治理主体的任务;二是资源配置,将公共资源合理地分配到各个政府治理主体。问责系统主要是了解各政府治理主体任务完成及资源使用情况,并以此为基础,对政府治理主体进行奖励或处罚。政府治理的三个子系统并不是平等的地位,政府治理权力配置及运行系统事实上也就是治理权力分配,它是其他两个子系统的基础,其他两个子系统的运行质量很大程度上决定于权力配置子系统。不恰当的权力配置,可能导致任务确定及资源分配系统从属于权力配置系统,可能导致问责系统徒有虚名。

政府治理权力配置及运行系统的第四层级构造有两个基本问题,一是政府治理主体的建立和权责分配,最基本的问题是国体和政体;二是为各种治理主体选择或配置人员,包括政治家的选择和工作人员的选择。国体就是国家的性质,也就是社会各阶级在国家中所处的地位。一般来说,统治阶级所具有的性质决定着国家的性质。政体一般指一个国家政府的组织结构和管理体制,国体相同的国家,可能采取不同的政体,例如,资产阶级国家有君主立宪制、民主共和制(内阁制和总统制)等不同政体。中华人民共和国的政体是人民代表大会制。国体和政体结合起来,决定了政府治理的方式。根据公众在政府治理中话语权的多寡,分为民主和独裁两种方式;按政府治理过程中政治家作用的大小,分为法治和人治。这两个维度结合起来,形成四种治理方式:A-独裁人治、B-独裁法治、C-民主法治、D-民主人治,如图2所示。其中,只有C治理方式是民主与法治兼备,是狭义的治理,其他三种治理方式,则可归结为统治,不属于狭义的治理。因此,人类历史上的政府治理方式有统治和治理两种模式。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

上述四种治理方式只是理论上的推导,现实中如何呢?根据The World Justice Project公布的2011法治指数(Rule of Law Index)和《经济学家》杂志公布的2010年世界民主指数(Democracy Index),同时具备这两个数据的64个国家在散点图中的分布状况如图3所示。图中显示,对大部分国家来说,民主与法治显著正相关,只有少数国家出现民主与法治的背离。所以,理论上推导的四种国家治理方式中,CA是主导方式,而BD只是个别国家采用。

3 民主与法治组合

 

 

为各种治理机构选择或配置人员包括选择政治家和工作人员。关于政治家的选择,也就是由谁来使用权力,在两千多年的政治史上,人类尝试了许多的解决方式,其中主要有暴力、血缘继承和选举。目前,除少数政治家还采用血缘继承外,绝大部分政治家都是采用选举方式产生。工作人员的选择方式,历史上曾出现过任命、抽签和考试和公选,当前的主要方式是考试和公选(马骏,2010)

任务确定和资源分配子系统的第四层级构造,包括两个方面,一是任务确定,二是资源配置。任务确定是资源配置的基础,资源配置支持任务的确定。大多数国家的任务确定和资源配置都体现在财政预算中。而我国有些特殊,资源配置体现在财政预算中,而任务确定体现在国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划中,财政预算也要体现其要求。预算基本程序有编制、审批、执行和决算四个阶段,也就是四种预算权。一般情况下,这四种预算权不能由一个政府治理主体来行使,应该有效分离。由此体现出任务确定及资源配置系统受政府治理权力配置及运行系统的制约。一般来说,预算审批是立法部门的权限,而预算执行和决算是行政部门的权限,预算编制也应该是行政部门的权限。目前在行政部门内部,预算编制和预算执行分离有两种模式,一种是在行政部门内部由不同的部门来负责预算编制和预算执行,这种模式以美国为代表,预算管理局负责预算编制,财政部负责预算执行。另一种是预算编制和预算执行由同一个行政部门负责,我国是这种模式的代表,财政部负责国家预算的编制和执行。但是,由于我国的任务确定和资源配置有一定的分离,所以,我国的预算编制事实上是国家发展与改革委员会和财政部共同负责。总体来说,国家预算制度是政府治理内部立法机构与行政机构划分财政权限,并且由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束和决定的一种制度。

(二)问责机制

问责机制是国家治理构造的第三层级中的一个子系统,根据本章的主题,我们对它进行单独分析。对于问责机制有不同的观点(宋涛,2005;唐斌,2010),不少人认为,问责是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况,实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。也就是说,问责是对不作为、错误作为等进行的处罚。国内第一个行政问责规章《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》称,行政问责制是指市人民政府对现任市政府领导,市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围故意或者过失地不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。

组成政府治理的三个子系统具有逻辑关系。政府治理权力配置及运行系统的主要功能是建立治理主体,并划分治理权力和责任;任务确定及资源分配系统的主要功能是确定各治理主体的任务,并在此基础上进行资源配置。上述两个系统组成了一个闭循环。然而,由于人是具有机会主义本性的,这种本性可能会影响这两个系统的正常运行,政府治理主体可能不完成确定的任务、不恰当地配置和使用资源、滥用职权、损公利己,出现权力异化(卢梭,2003)。因此,政府治理需要第三个子系统——问责机制。问责机制是针对机会主义行为的。从政府治理构造来说,当然可以在前两个系统中设置制衡机制来抑制机会主义行为,但是,不能完全信赖制衡。问责是在制衡的基础上建立的以剩余机会主义行为为对象的机制,在政府治理构造中,问责主要包括行政问责、经济问责和政党问责。行政问责是针对政府治理权力配置及运行子系统的问责,主要关心是否正确地履行职责和使用权力。经济问责是针对任务确定及资源配置子系统的问责,主要包括确定治理主体的责任目标及资源配置、获取相关信息、评价并给予奖励或处罚(Moncrieffe1998;陈芳,2005;刘秋明,2005;吴建南,阎波,2010;郑石桥,陈丹萍,2011)。在行政问责和经济问责之外,还存在政党问责,因为国家一般要通过政党行使国家政权。这种问责是党内问责,不能与行政问责和经济问责混淆。但是,对于执政党来说,党内问责往往与行政问责和经济问责密切相关。

(三)国家审计

国家审计在问责体系中处于何种地位呢?国家审计的问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统,属于经济问责。在经济问责系统中,针对信息的真实性,通过审计可以鉴证政府治理主体所提供的信息是否真实,就形成了基于责任方认定的审计;对于政府治理主体没有提供而委托人又关心的信息,委托人也可以通过审计获取,就形成了直接报告业务。所以,从本质上来说,国家审计是经济问责信息保障机制,鉴定政府治理主体提供的经济问责信息的真实性,或者直接提供经济问责信息。(杨时展,1986;陈志斌,2003;张琦,2007;郑石桥,陈丹萍,2011)。

因此,如果委托人需要抑制政府治理主体的机会主义行为,就需要经济问责机制;如果委托人不相信政府治理主体的业绩报告,就需要国家审计。即使政府治理主体的机会主义存在,若委托人不介意,就不需要经济问责机制;即使经济问责机制存在,若委托人相信政府治理主体的业绩报告,也不需要国家审计。如果将经济问责系统中的其他职能配置给国家审计,则产生国家审计的辅助功能。

 

三、国家治理、问责机制和国家审计:差异化解释

国家审计制度大致有四种情形:审计机关隶属于立法部门、审计机关属于司法系列、审计机关属于行政系列、审计机关不隶属于任何权力部门。不同审计制度下的国家审计,隶属关系不同,业务重点不同,地位不同,权力也不同。下面用本章建立的理论架构来分析差异化的原因。

(一)国家审计的地位

根据本章的国家治理整体构造,国家审计的地位有二个问题,一是国家审计在审计体系中的地位,二是国家审计在问责机制中的地位。

关于国家审计在审计体系中的地位,一般来说,审计体系由国家审计、民间审计和内部审计组成。在审计发展的历史上,最先出现的是国家审计,其次是民间审计,最后是内部审计。从当今现实来看,在审计体系构造中,有的国家是国家审计起主导作用,有的国家是民间审计起主导作用。为什么会出现差异化呢?其主要原因是国家治理中的政府治理、市场治理和民间治理的构造不同,如果政府治理在国家治理构造中是主力,则国家审计当然是审计体系中的主力,我国当前处于转轨经济时代,政府治理仍然强势,所以,国家审计在三大审计体系处于强势地位。如果市场治理和民间治理在国家治理构造中发挥主力作用,则民间审计就会在三大审计体系中处于主力地位,以美国为代表的市场经济发达国家就属于这种情形。所以,需要从国家治理的整体构造中来理解国家审计在审计体系中的定位,而不是片面强调某种类型的审计要处于什么地位。

关于国家审计在问责机制中的地位,前已叙及,国家审计属于经济问责,因此,国家审计在问责机制中的地位取决于经济问责的地位。在行政问责、经济问责和党内问责这三大问责中,因为行政问责的对象主要是权力配置及运行系统,而这个系统在政府治理三大子系统中处于核心地位,所以,行政问责处于问责构造的核心地位。我国是中国共产党执政,党与政府治理在较多领域具有密切关系,党内问责与行政问责密切相关。经济问责的地位则决定于问责主体的需求程度或重视程度,如果重视程度高,则经济问责的地位也高。

(二)政府治理权力配置及运行系统构造与国家审计隶属关系

从隶属关系来看,国家审计有多种模式。总的来说,现代国家可分为两类,一类是分权治理,即实行立法、司法和行政分权治理;另一类是议行合一,即从立法权派生出行政权和司法权,立法权对行政权和司法权有监督权,而不是三权相互制衡。在分权制衡的国家制度中,由于三权地位一致,所以对于行政权力的问责应该来自于行政权力之外,这就产生了立法型、司法型和独立型审计模式[2]。在议行合一的国家制度中,理论上立法机构当然可以成为行政权的问责主体,但是,这种国家制度中一般都是行政权强势,立法机构作为问责主体对行政权进行问责的效果不一定好,行政权内部问责往往更加有效,于是产生了行政型审计模式。在分权治理的国家,国家审计隶属于行政权之外,为什么还会有多种模式呢?一般来说,这与立法、司法和行政分权的构造相关。如果立法权强势,国家审计就会隶属于议会,美国、英国、澳大利亚等立法型国家属于这种情形。如果立法、司法和行政势均力敌,则可能出现独立模式或司法模式,德国、法国、日本等属于这种情形。

(三)问责内容与国家审计业务类型

既然审计是基于问责而生产的,为什么会有合规性审计、财务审计、绩效审计等多种审计业务类型呢?这是因为审计业务类型由问责内容决定。委托人的问责内容一般包括:真实报告相关信息、遵守国家相关法律法规、财产安全、有效使用财产。其中,真实报告相关信息、遵守国家相关法律法规和财产安全是最基本要求,主要与财务会计相关,可以称之为财务责任。有效使用财产的含义比较模糊,杨时展教授(1986)认为,有效使用财产就是最大善意地使用财产,由于这主要与代理人的管理相关,因此可称之为管理责任。如果委托人主要关心财务责任,则审计业务就是财务审计和合规性审计。如果委托人的问责内容主要是管理责任,则审计业务是绩效审计。而不同国家的审计业务类型之所以不同是缘于问责主体的问责内容需求不同。如果问责主体主要关心财务责任甚至是财务责任的某一方面,则审计业务就是以真实性、合法性审计为主;如果问责主体主要关心管理责任,则绩效审计会成为主要审计业务。可是,为什么不同问责主体的问责内容会不同呢?通常来说,委托人越不满意代理人在某些方面的表现,这些方面就越可能成为问责内容。当然,委托人也可能还没有指出某些问责内容,于是就没有这种问责,也就没有这种审计业务。

国家审计业务的差异化也可用上述原则来解释。美国等发达国家以绩效审计为主,而我国国家审计目前还是以真实性、合法性审计为主。这是因为,美国等发达国家的国家审计比较成熟,已经历较长时间的真实性、合法性方面的财务问责,问责主体对此的不满意程度已经较低,而是更加关心经济性、效率性和效果性等管理责任,所以,这些国家的审计以绩效审计为主。而我国现代国家审计开展尚不足三十年,改革开放过程中还伴随大量的制度变迁,因此,对以真实性、合法性为主的财务问责具有较强的需求,财务审计自然就成为重要的审计业务类型。然而,这并不意味着公共部门的管理责任没有问题,而只是在现有审计资源条件下,国家审计资源要优先配置于最迫切的领域。所以,国家审计围绕党和政府的中心工作开展,就是审计业务根据公共责任委托人的问责需求而确定的体现。

(四)问责机制构建与国家审计权限

国家审计的权力在不同国家之间也有差异,其主要原因在于,尽管审计基于问责,但是审计只是问责机制的一个组成部分,问责机制还包括审计以外的要素,如委托人。在构建问责机制时,委托人如果赋予审计的权力较多,审计的权限就较大;如果赋予审计的权限较少,审计在问责机制中就可能只是一个问责信息的保障机制。下面从经济问责机制包括的三个含义来分析权力配置可能性。

第一,确定治理主体的责任目标及资源配置,这是委托代理关系中的重要环节。一般来说,委托人不会与国家审计分享这种权力。所以,国家审计一般要以委托人确定的既定责任目标及资源配置方案作为工作的逻辑起点。当然,在某些情形下,委托人可能没有明确确定对治理主体的责任目标,此时,国家审计需要理解并推导委托人的需求,并经治理主体的认可。

第二,获取治理主体责任目标运行及资源使用信息。获取这些信息有两种方式:一是代理人直接提供财务报告和非财务报告;二是代理人不提供或不便于提供报告。在财务报告下,委托人要求代理人建立适当的会计系统,并赋予国家审计以鉴证会计信息质量的权力,形成基于责任方认定的国家审计业务。委托人也会对代理人提出非财务报告要求,但是,能否赋予国家审计鉴证其信息质量的权力,还会受到审计技术的限制,只有在审计技术能实现的非财务领域,才能形成基于责任方认定的审计业务。若委托人需要某些信息而代理人不提供报告或不便于提供报告,委托人可能会赋权国家审计采用直接报告业务的方式来提供这方面的信息。如绩效审计和专项审计调查就是这种审计业务。

第三,评价治理主体责任目标的实现程度及资源使用效率并据此奖励、建议、纠正或处罚。奖励权一般由委托人独享;建议权,委托人往往会赋予国家审计;纠正权和处罚权配置的主要决定因素是国家审计隶属关系。如果国家审计隶属于立法机构,立法一般是有严格程序的,立法机构不会将立法权与国家审计分享,同时,纠正权和处罚权一般不属于立法权,所以,纠正权和处罚权不会配置给国家审计;如果国家审计隶属于行政机构,由于行政机构本身具有行政处理处罚权,所以,可能给国家审计配置纠正权和处罚权;如果是国家审计属于司法系列,则国家审计本身就具有司法权,所以,国家审计配置纠正权和处罚权是情理之中的事;如果国家审计是独立的,则不具有立法权、行政权、司法权三种权力中的任何一种,所以,一般不会有纠正权和处罚权。

 

四、结论和讨论

不同国家的审计制度各有特点,在国家治理中发挥不同的作用。如何根据本国的国家治理整体构造来构建本国的审计制度是实现国家审计目标的重要问题。本章沿着国家治理整体构造、问责机制到国家审计这一逻辑路径,探究国家审计的本质,并在此基础上对国家审计差异化进行解释。

国家治理基本构造分为四个层次,第一层次是社会公众对国家治理的需求,第二层次是国家治理在政府治理、市场治理和民间治理之间的配置,第三层次是政府治理、市场治理和民间治理的要素构造,第四层次是要素的内部构造。政府治理是国家治理三分天下的分配者,政府治理还需要为市场治理和民间治理提供法律及其实施的保障系统。政府治理权力配置及运行系统、任务确定及资源分配系统、问责系统共同组成政府治理构造。其中,政府治理权力配置及运行系统是另外两个子系统的基础,其他两个子系统的运行质量很大程度上决定于权力配置子系统。

国家审计属于经济问责,问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统,问责内容主要包括:确定治理主体的责任目标及资源配置、获取和评价相关信息,并给予奖励或处罚等。在经济问责系统中,国家审计是经济问责信息保障机制,基于责任方认定业务是鉴证经济问责信息的真实性;直接报告业务是直接提供经济问责信息。如果经济问责系统中的其他职能配置给国家审计,则产生国家审计的辅助功能。

不同审计制度下的国家审计出现差异化,国家审计在问责体系中的地位不同,隶属关系不同,业务重点不同,权力也不同。本章建立的理论架构可以解释上述差异化的原因。各国的国家治理整体构造不同,问责机制构造也不同,所以,不同国家的审计会出现较大的差异。最适宜的,才是最好的。如果不考虑国家治理整体构造,不考虑问责机制构造中的其他要素,盲目借鉴其他国家的审计制度,这种制度很可能与本国的国家治理整体构造不相适应,从而出现东施效颦,邯郸学步。

本章的研究表明,必须从国家治理的整体构造中来理解国家审计,如果脱离这个前提,就国家审计论国家审计,则无异于瞎子摸象,只会得到片面的认识。国家审计制度的完善,需要大手笔,需要从国家治理整体构造的视角来进行战略性思考,决不能只在国家审计的范围内孤芳自赏。

 

参考文献

杨时展,审计的发生和发展,财会通讯,19864):811

俞可平主编,治理与善治,社会科学文献出版社2000年版,115页。

石爱中,现代国家审计发展的真实动因,中国审计,2003.17

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[1] 事实上,还有司法问责,我们将其作为政府治理给市场治理和民间治理提供法律及其实施的保障系统的一部分。

[2] 国家审计模式的区分有不同的观点,这里要表述的是,这些审计模式的问责主体都是在行政权之外。