第5章 政府审计嵌入责任政府制度建设路径研究

5章 政府审计嵌入责任政府制度建设路径研究

责任政府就是向人民负责的政府。责任政府建设当然需要从概念、意义和原则层面来讨论,更为重要的是制度建设。本章从政府审计视角来探讨如何建设责任政府制度。目前,关于政府审计如何促进责任政府建设的探讨,主要是集中在审计问责方面(冯均科,2008)。本章以信息经济学和公共选择理论为基础,将责任政府制度分为不同类别,分析政府审计促进各类制度建设的具体路径。一般来说,责任政府的责任分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任,相应地,责任政府制度也分为政治责任制度、行政责任制度、法律责任制度和道德责任制度,政府审计促进责任政府制度建设需要分别嵌入各层级的制度。

根据责任政府制度体系,本章随后的内容安排如下:首先是一个简要的文献综述;其次是政府审计嵌入各类责任政府制度的一般路径分析;随后是政府审计嵌入各类责任政府制度的具体路径分析包括:政府审计嵌入政府政治责任政府制度的路径分析,政府审计嵌入政府行政责任政府制度的路径分析,政府审计嵌入政府法律责任政府制度的路径分析,政府审计嵌入政府道德责任政府制度的路径分析;最后是结论和启示。

 

一、文献综述

以往的文献主要从审计问责的视角来分析审计如何在责任政府建设中的发挥作用,还有少量文献讨论政府责任审计。

关于政府审计与问责有不少的研究。这些文献认为,政府审计应该发挥问责作用,通过审计问责,促进责任政府建设。但是,对于审计问责的理解是,审计问责是指通过审计,依据相关规定对该作为而不作为或乱作为的责任主体给予相应的党纪、政纪和经济方面的处罚。这样理解审计问责,与我国特定政治环境下对问责的理解相一致,但是,如果只是从对该作为而不作为或乱作为给予处罚这个角度理解审计问责,极大地限制了审计发挥作用的领域,也不符合审计的本质。代表性的观点包括:冯均科(2008)认为,国家审计问责制度是特定国家以国家审计监督为基础建立的规则化的问责工作体系,它涵盖了审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责。王会金、王素梅(2009)认为,责任监督是政府审计活动的固有功能,建立健全审计问责机制,是国家建立责任政府、深化政治体制改革、促进社会主义民主政治的现实之需。汤小莉(2010)认为,审计问责制实际上是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。胡建国(2008)认为,审计与问责没有很好地衔接起来。这主要是由于目前审计机关的工作与纪检、监察、公安、检察等机关的工作没有很好地衔接起来,审计机关查处的问题移送到纪检、监察、公安和检察等部门的不多,或者查处问题后得到监督和司法部门真正处理的不多,使得一些审计工作有头无尾。王全宝(2010)指出,无问责机制,则年复一年的审计风暴只可能是茶杯中的风暴

关于政府责任审计的研究,主要是理论性探讨,包括政府责任审计的概念、意义、原则、内容和基本理论框架,还没有涉及到制度层面的讨论。就理论性探讨本身来说,没有与政治学领域的责任政府语境对接,所讨论的政府责任主要是政治学语境中的行政责任,未涉及政治责任、法律责任和道德责任。主要的代表性观点包括:政府责任审计是国家审计机关和审计人员接受委托(或者根据授权)依法对政府部门及其公务人员强制进行的审查,通过对反映其权力使用与职能实现结果的经济及非经济活动资料的审查,最终对其承担责任的履行情况发表审计意见(李嘉明,李雷鸣,2006);政府责任审计是以有效促进政府履行职责、正确决策、提高服务效能为目标的一种绩效审计(宋保胜,2009);公共责任审计对象是公共责任机构和个人,按公共责任内容分类,公共责任审计包括财务机会主义和管理机会主义,按公共责任主体分类,公共责任审计包括单位机会主义和个人机会主义,按公共责任履行视角分类,公共责任审计包括结果机会主义和过程机会主义(郑石桥,杨婧,2013);需要从多元审计目标角度分析政府责任审计的基本理论框架(孟焰,孙永军,2013)。

本章以信息经济学和公共选择理论为基础,将责任政府制度分为不同类别,根据政府审计本质,分析政府审计促进各类制度建设的路径。

 

二、政府审计嵌入责任政府制度建设的一般路径分析

从本质上来说,政府是一个委托代理链。首先,公众与代议机构之间的委托代理关系,公众将公共资源、公共资金、公共权力委托给代议机构,代议机构根据公众的托付再托付政府来完成公共事务,提供和配置公共产品。进而,政府作为代议机构的代理人,要完成其承担的公共责任,必须建立一定的政府机构,将公共资源、公共资金、公共权力分配给各政府机构,同时将公共事务在各政府机构之间进行划分。如此一来,政府就形成了多重委托代理关系,代议机构和政府既是上一层级委托代理关系的代理人,又是下一层级委托代理关系的委托人。

责任政府的关键就是一个责任心,只有当一个政府能够很好地转变了政治观念,明确了政府在各项工作中的责任,在实践中认真地实现这些责任,并能建立起严格的责任追究制度的时候,这个政府才能称得上是责任政府(李景鹏,2003)

然而,作为代理人的各级政府机构能否做到认真地实现其责任呢?在经典的传统政治学、行政学看来,国家和政府是社会公利的代表者,不会有自己的独立利益,所以,国家人、政府人不是经济人,能自觉地履行其责任。然而,公共选择理论则认为,国家有它自己的利益和野心(曼瑟尔·奥尔森,1971),作为国家、政府的代表的国家人、政府人也还是个人,作为个人在非市场内行事时,似乎没有理由假定个人的动机发生了变化(詹姆斯·布坎南,1992)。因此,公共选择学派认为国家人、政府人作为个人也是经济人。

信息经济学告诉我们,委托代理关系中由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称,再加上环境不确定性,代理人可能出现机会主义行为(刘燕,2006)。就政府来说,可能出现多个层级的机会主义行为,例如,政府对代议机构的机会主义行为,政府机构对政府的机会主义行为,政府机构各部门对政府机构的机会主义行为。

政府审计如何嵌入责任政府制度来抑制机会主义行为呢?这由审计本质所决定。1972年美国会计学会(AAA)发布《审计基本概念公告》,对审计的定义是审计是客观收集和评价与经济活动及事项有关的认定的证据,以确定其认定与既定标准的符合程度,并将其结果传递给利害相关者的系统过程Auditing Concepts Committee1972)。INTOSAI1977年发布的《利马宣言》指出,审计是控制体系不可缺少的组成部分,这种控制系统的目的是要及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象(INTOSAI,1977)。国际内部审计协会(IIA)于2009年发布的International Professional Practice FrameworkIPPF)指出,内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统、规范的方法,评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果,帮助组织实现其目标。尽管三大国际组织对审计本质的界定略有不同,但是,从技术逻辑来看,都强调两个事项,第一,强调以独立、客观和系统的方法搞清楚客观事实的真相;第二,将客观事实与既定标准相对照,判断二者之间的相符程度,并就二者的相符程度发表意见。将上述两方面概括起来,审计的技术逻辑就是查明事实真相并判断客观事实与既定标准的相符程度,简而言之,就是查明客观事宜是否存在与既定标准不一致的情形。

在各类责任政府制度中,凡是存在既定标准和客观事实的制度,政府审计都可以嵌入,基本的路径是通过搞清楚各种责任主体的实际行为,然后与既定标准进行对照,并发表意见。主要有两种情形,一种情形是责任主体对自己的行为有信息报告时,此时,政府审计的任务是鉴证这些信息是否反映了责任主体作为的真实状况,并将核实之后的真实状况与既定标准相对照,对二者的相符程度发表意见,这种审计业务一般称为基于责任方认定业务;另外一种情形是责任主体没有关于自己行为的信息报告,此时,政府审计机关提供信息时,这种审计业务一般称为直接报告业务。

 

三、政府审计嵌入政府政治责任制度建设的具体路径分析

(一)政府政治责任及其制度安排

政府政治责任是指政府制定符合人民利益和意志的公共政策和决策并推动其实施,主要包括两方面的内容,一是指政府的所作所为,必须合乎人民的利益、权利和福利,其决策必须合乎人民的意志和利益,否则,就要承担责任;另一方面,政府机关的首长要负责决策得到有效的贯彻执行,否则,就要承担责任(高秦伟,2002;蔡放波,2004)。

如何才能使得政府制定符合人民利益和意志的公共政策和决策并推动其实施?当然是需要相应的制度安排来保障其实施。在一些三权分立的国家,政府政治责任主要通过议会来监督并实施,主要的制度安排包括:(1)政府预算和决算的审查和批准;(2)国情咨文;(3)询问和质询;(4)重大问题调查权;(5)倒阁权;(5)弹劾。我国是议行合一的国家,政府政治责任主要由人民代表大会及其常务委员会来监督并实施,主要的制度安排包括:(1)听取和审议人民政府的工作报告;(2)审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;(3)审查行政法规、地方政府规章;(4)对法律的实施进行检查监督;(5)询问和质询;(6)特定问题调查;(7)罢免和撤销政府组成人员的职务;(8)人民代表大会代表对政府部门的工作进行评议;(9)人民代表大会常务委员会对政府组成人员进行述职评议(陈素慧,2010)。

(二)政府审计如何嵌入政府政治责任制度

政府审计如何嵌入政府政治责任制度呢?本章前面已经指出,审计的技术逻辑就是判断客观事实与既定标准之间的相符程度,在实际审计中,就是查明客观事宜是否存在与既定标准不一致的情形。在我国的各项政府政治责任的制度安排中,存在既定标准并对将客观事实与既定标准进行对照的有三个领域,政府审计可以通过三个路径嵌入政府政治责任制度:国民经济和社会发展计划执行审计,财政预算执行审计,政府政策执行评估。下面,我们分别来具体分析。

1.国民经济和社会发展计划执行审计

每个年度,各级政府的发展与改革委员会,都要代表本级政府向本级人大报告上一年度国民经济和社会发展计划执行情况及下一年度计划的建议。在此之前,各级政府的统计部门都会发布本级政府的《国民经济和社会发展统计公报》,公布上一年度本级政府负责的国民经济和社会发展的各项指标。

从责任政府角度出发,各级人大审议通过的年度国民经济和社会发展计划,可以看作本级人大要求本级政府完成的工作,也就是本级政府对本级人大的承诺,一般可以称为事业责任。而政府统计部门发布的《国民经济和社会发展统计公报》是对本级政府承诺实际履行情况的报告,也就是对事业责任履行情况的报告。这里可能存在的问题是,统计部门公布的《国民经济和社会发展统计公报》可能存在有意或无意的虚假。具体来说,有两种情形,一是计划中的一些指标未能完成,为了有个较好的结果,甚至是领导人的政绩之需要,通过虚假手段,使得这些指标表现为已经完成;二是有些指标已经超额完成计划,但是,如果实际反映,则下年度基数较高,为此,调低本年度实际数值。上述两种情形都是没有真实反映国民经济和社会发展计划的执行情况。

从审计的视角来看,事业责任履行情况可以作为审计业务。人大审议通过的年度国民经济和社会发展计划事实上就是既定标准,而《国民经济和社会发展统计公报》是本级政府对既定标准履行情况的一个报告。所以,审计部门可以对《国民经济和社会发展统计公报》进行鉴证,做两方面的工作,一是通过系统方法获得审计证据,对《国民经济和社会发展统计公报》的真实性发表意见;二是根据鉴证之后的国民经济和社会发展指标,对年度国民经济和社会发展计划执行情况发表意见。当然,由于《国民经济和社会发展统计公报》中大量宏观指标,并且是非财务指标,要对这些指标进行鉴证,需要与传统审计不同的方法。以数据关联为主的分析性程序及重新计算等可能是主要的方法。

2.财政预算执行审计

财政预算是对未来一定时期内政府收支安排的预测、计划。经过人大审查和批准的年度财政预算是政府安排财政收支的依据。现行制度规定,每个年度,各级政府的财政部门,都要代表本级政府向本级人大报告上一年度财政预算执行情况及下一年度财政预算的建议。同时,本级政府财政部门还要向本级人大常委会常委会做财政决算报告,本级政府的审计机关要代表本级政府向本级人大常委会常委会做预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

从责任政府视角出发,经过人大审查和批准的年度财政预算就是政府向人大的资金使用承诺,按预算使用资金是政府向本级人大和人民负责的重要内容,一般可以称为财政责任。而预算执行情况报告和财政决算则是报告这种财政责任履行情况。这里可能出现的问题是,财政部门的财政预算执行情况报告和财政决算可能存在有意或无意的虚假。例如,实际财政财务收支中没有执行人大审查和批准的年度财政预算,而通过编制虚假的财政预算执行情况报告,表现为执行了人大审查和批准的年度财政预算。

从审计视角出发,财政责任履行情况可以作为审计业务。人大审查和批准的年度财政预算就是既定标准,而财政预算执行情况报告和财政决算是本级政府对既定标准履行情况的一个报告。审计可以对财政预算执行情况报告和财政决算草案进行鉴证,并发表对既定标准执行情况的意见。目前,现行制度规定有预算执行审计和决算草案审计,预算执行审计是指政府审计机关代表本级政府,依据本级人大审查和批准的年度财政预算,对本级财政及各预算执行部门和单位,在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的所进行的审计。决算草案审计目前主要是对下级政府实施,对于本级政府的财政决算草案审计制度还在探索之中,审计署在“十二五”审计工作发展规划中明确提出了在建立决算草案审计制度。

预算执行审计和决算草案审计都具有鉴证财政预算执行情况报告的作用,两种审计业务应该融合,重点应该是人大审查和批准的年度财政预算的实际执行情况,通过系统方法收集审计证据,对财政决算草案的真实性发表意见,在此基础上,根据鉴证之后的财政决算草案,对财政预算执行情况发表意见。

3.政府政策执行评估

各级政府为了执行国民经济和社会发展计划,为了执行财政预算,也就是,为了履行事业责任和财政责任,需要制定一些负责任的政策。每项政策都有一定的政策目标,并且还需要一定的资源投入。从责任政府视角来说,一般可以称为政策责任。对于各项政策的执行情况,政府可能有政策执行评估,也可能没有政策执行评估。无论是否有政策执行评估,可能出现的问题是,政府有意或无意在政策执行结果上弄虚作假。因为,如果政策的效果不好,对政策制定者和执行者都可能有负面后果,为了避免这种负面后果,可能对政策执行效果进行粉饰。

从审计的视角来看,政策执行效果,也就是政策责任履行情况可以作为审计业务。这里的既定标准就是政府制定政策时所确定的政策目标和资源投入,而需要审计鉴证的是,政策的实际效果和实际投入。从一般意义的政策评估来说,包括价值层面和事实层面两个方面,价值层面是以特定的价值标准来判断政策的影响,而事实层面评估的目的是向人们说明一些事实,不涉及价值冲突。比如,政策结果是什么?政策目标是否达到?该政策是否是该结果的原因?政策的成本有哪些?是否有效率?等等。从审计角度来看,由于价值层面在选择既定标准时可能存在困境,所以,主要是从事实层面进行评估,对政策执行的效果和成本进行鉴证,并在此基础上,将实际与政策预期进行对照并发表意见。

 

四、政府审计嵌入政府行政责任制度建设的具体路径分析

(一)政府行政责任及其制度安排

行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责和义务,即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的责任。对政府及其官员来说,承担行政责任的过程,其实就是承担为国民服务的过程。国家权力主体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务,政府则通过自身的再分配,将宏观的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人员通过任务的完成来履行所承担的责任。从这个意义上说,完成工作任务的过程就是履行责任的过程(高秦伟,2002;蔡放波,2004)。

关于政府行政责任的制度安排,尽管各国政府体系存在差异,但在保证落实行政责任的内部机制上,皆有许多共通的方式,如指挥、指导、请示、指示、确认、批复、备案、审核、撤销、变更、废止、强制执行、奖惩、管理考核等等,这些内部机制事实上也就是本单位的业务流程,由于其大多数与责任单位和岗位的权力及其运行相关,也称为权力清单。除了权力清单制度之外,行政责任制度建设包括行政机构工作责任制、行政首长负责制和政府绩效评估制等方面(陈素慧,2010)。

(二)政府审计如何嵌入政府行政责任制度

政府审计如何嵌入政府行政责任制度呢?本章前面已经指出,审计的技术逻辑就搞清楚事实真相,查明客观事宜是否存在与既定标准不一致的情形。只要存在既定标准,就可以作为审计业务。政府行政责任的各项制度安排,都存在既定标准,审计都可以嵌入这些制度,具体的路径包括:行政机构绩效审计,行政机构内部控制评估,行政机构首长经济责任审计。下面,我们分别来具体分析。

1.行政机构绩效审计

政府行政责任制度中的行政机构工作责任制要求政府机构履行法律法规规定的行政机构责任,行政机构如果完成了这些责任,则就是履行了其行政职责,这些责任事实上就是行政机构的事业责任,这种责任是政府政治责任中的事业责任之基础。为了履行自己的事业责任,各行政机构一般都会有年度工作计划,这里的年度工作计划,经过上级批准之后的年度工作计划,可以认为是上级对下级的要求,也可以认为是下级对上级的承诺。在年度结束之后,每个行政机构会对自己的年度工作进行总结,这个总结实际上是对年度计划执行情况的一个报告,也就是年度事业履行报告。这里存在的问题是,这个年度事业履行报告可能存在虚假,例如,有些年度计划中确定的指标可能没有较好地完成,而有些指标则可能超额未完成,这些超额完成的指标为下年度事业计划确定了一个难以继续超越的基数,上述这些情形都可能会通过虚假的手段来调整指标报告值。

从审计视角出发,行政机构的年度工作计划就可以作为既定标准,而年度工作总结则是这个计划的执行报告。审计可能通过系统的方法,搞清楚年度工作计划中所确定的主要指标的真实情况,并与年度计划相对照,发表审计意见。对行政机构的绩效指标进行审计,当然需要与传统审计不同的方法,例如,英格兰及威尔士审计委员会要求相关国家审计机关对公共部门的绩效指标进行审计,由于这些绩效指标大多数是非财务指标,这些审计机关采用的工作方法是,不对数据本身进行审计,而是对数据产生流程进行审计,并公布对这些流程的审计结果(Bowermna1995)。

此外,政府审计还可以嵌入政府行政责任制度中的政府绩效评估制。尽管政府绩效评估有不同的制度,包括的内容也比较复杂,但是,有二点可以肯定,第一,政府机构的绩效评估内容应该包括法律法规规定的行政机构责任,也就是行政机构的事业责任;第二,纳入绩效评估的行政机构的事业责任会量化为一些指标。事实上,行政机构的绩效评估本身就应该以行政机构的事业责任为基础,评估的主要内容应该是事业责任,脱离事业责任的绩效,不是行政机构应该有的绩效。行政机构的年度工作计划,本质上就应该是其绩效计划,行政机构的年度工作总结,本质上就应该是其年度绩效报告。基于此认为,行政机构绩效审计包括包涵了对行政机构关键绩效指标的审计。

2.行政机构内部控制评估

权力清单制度要求明文规定行政机关及其公职人员的权力及其履行程序。从责任政府角度出发,这些权力及其履行程序的规定必须符合以下要求:第一,符合国家相关的法律法规,要根据相关的法律法规来确定权力,凡是法律法规没有明文规定的,不能确定其为本行政机构的权力;对于权力的履行程序,凡是法律法规有明文规定的,必须按法律规定的规定来确定程序,对于法律法规没有明文规定权力运行程序的,要按最大善意原则来确定履行程序,也就是说,这种运行程序,应该是当前环境下最优的运行程序,而不是存在许多改进潜力的运行程序。上述要求可以归纳为合法、合理。第二,党的十八大要求,推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,让权力在阳光下运行。党的十八届三中全会要求,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。这些要求可以归纳为公共权力运行机制的公正、公开、透明。因此,总体来说,公共权力运行机制要求做到公正、公开、透明、合法、合理。上述这些要求主要是与政府行政责任履行程序相关,也可以称为程序责任。

然而,权力清单制度是否真的能促使行政机构成为负责任的机构呢?这里存在两方面的问题,一是权力清单本身就不符合公正、公开、透明、合法、合理的要求;第二,符合公正、公开、透明、合法、合理要求的权力清单,没有得到执行,只是写在纸上,没有付诸行动,实际中存在越权或权力运行不符合公正、公开、透明、合法、合理的要求。如果上述问题出现,则行政机构的程序责任就没有很好地履行。

从审计视角出发,行政机构的程序责任可以作为审计内容,具体包括权力清单审计和权力清单执行审计,前者相当于内部控制设计评估,后者相当于内部控制符合性测试。就权力清单审计来说,法律法规对行政机构权力及其履行程序的规定就是既定标准,同时,最大善意原则也是一个既定标准。审计机关以系统方法收集证据,对于权力清单从三个方面进行判断,第一,权力清单是否符合相关法律法规的规定;第二,权力清单中是否存在没有法律法规没有明文规定的权力;第三,对于没有法律法规中没有明文规定履行程序的权力,权力清单规定的程序是否符合最大善意原则,也就是,是否是当前环境下最优的运行程序、是否存在许多改进潜力。由于权力清单审计类似于内部控制设计评估,可以采用内部控制设计评估的各种方法。权力清单执行审计来说,主要关注权力清单的各项规定是否得到执行。由于权力清单执行审计类似于内部控制符合性测试,可以采用内部控制符合性测试的各种方法。当然,无论是权力清单审计还是权力清单执行审计,其最终目的都是使得权力及其运行符合公正、公开、透明、合法、合理的要求,所以,针对审计中发现的问题,还需要提出审计建议。无论行政机构是否有权力清单制度评估报告,审计机构都需要自己以系统方法获得证据,对权力清单及其执行的公正、公开、透明、合法、合理进行独立判断,所以,这些审计业务都直接报告业务。

3.行政机构首长经济责任审计

《中华人民共和国国务院组织法》规定,国务院实行总理负责制;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。所以,总体来说,我国行政机构实行的是首长负责制。各层级首长都是在党的领导下,由人大选举或任命的。所以,这些干部都党所直接管理的干部。从责任政府视角出发,对于这些干部,党关注他们在本职岗位上如何作为,重点关注三个问题,第一,领导本地区的经济社会发展如何、领导本部门履行部门职责如何?第二,这些干部做出的重点决策质量如何?第三,这些干部是否存在滥用权力。针对党所关注的上述问题,从审计视角出发,党和人大的期望及与行政机构首长相关的法律法规成为既定标准,根据这些既定标准,行政机构首长经济责任审计重点关注三方面的内容,第一,地区经济社会发展或部门绩效,通过系统的方法收集证据,搞清楚地区经济社会发展或部门绩效的真实情况,在此基础上,与地区经济社会发展计划或部门工作规划进行对照;第二,对行政机构首长做出的重大决策进行评估,关注决策过程的规范性及该决策的产生的效果;第三,调查行政机构首长是否存在滥用权力,特别是财务资源的使用方面是否存在以权谋私。

 

五、政府审计嵌入政府法律责任制度建设的具体路径分析

(一)政府法律责任及其制度安排

政府责任要加强政府的法制建设和法律监督,促使政府依法行政,责任政府与法治是紧密联系在一起的,在健全的法治国家,必然会促使政府切实履行宪法和法律赋予政府的职责。责任政府是法治国家的必然要求,也是依法治国的必然结果(陈国权,2001)。责任政府应该按照发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的基本要求和目标,以政府执掌社会公共权力的有利地位,积极推进依法治国的进程(王邦佐,桑玉成,2003)。责任政府要求政府权力法定,要求政府的政治权力转为法治化权力,才能从根本上增强政府的责任心(唐代望,唐朝阳,2007)。所以,在现代民主时代,责任政府必然是法治政府,违法行政要承担相应的行政法律责任和损害赔偿责任(青维富,2010)。

行政法律责任是指行政主体和行政人因违反行政法规范而依法必须承担的法律责任,它主要是行政违法引起的法律后果。根据行政权力的作用范围不同,可以将行政法律关系分为内部行政法律关系与外部行政法律关系,内部行政法律关系是行政主体与内部相对人,即行政主体与公务员之间形成的法律关系,外部行政法律关系是行政主体与公民、法人或者其他组织之间发生的行政法律关系。与此相对应,行政法律责任也可以分为内部行政法律责任和外部行政法律责任。目前,我国的行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政许可法等一系列法律的通过和实施,都为行政法律责任的追究提供了可行的途径。

(二)政府审计如何嵌入政府法律责任制度

政府审计如何嵌入政府法律责任制度呢?本章前面已经指出,审计的技术逻辑就搞清楚事实真相,查明客观事宜是否存在与既定标准不一致的情形。只要存在既定标准,就可以作为审计业务。政府法律责任的核心是依法行政,规定行政机构及其工作人员如何行政的法律法规课题既定标准,而行政机构及其工作人员如何行政就是可以通过审计手段搞清楚的客观事宜,所以,政府行政法律责任履行情况可以作为审计业务。具体来说,包括二个具体的路径:权力清单审计,行政执法考核审计。关于权力清单审计,本章前面已经有阐述,这里不再重复。下面,我们重点分析行政执法考核审计。

为了推进依法行政,不少地方建立了行政执法考核制度。行政执法考核是对行政机构依法行政的量化考核,确定考核内容,明确考核标准,分解量化考核分值,从而对行政执法进行考核的一种制度。行政执法考核制度的关键是采用科学的方法收集行政执法人员在行政执法的主要活动中的行为事实,并按照统一程序和标准,对行政执法人员的有关属性进行检查与评判的过程(青维富,2010)。

从审计的视角来看,行政执法考核中的量化指标可以作为审计业务。行政执法考核制度中规定了量化的计算方法,这就可以作为既定标准,审计机构可能系统方法收集证据,搞清楚这些量化指标的真实状况,对指标的真实性进行鉴证,从而保障行政执法考核制度能真正发挥促进依法行政的作用,而不会被虚假数字所迷惑。

 

六、政府审计嵌入政府道德责任制度建设的具体路径分析

(一)政府道德责任及其制度安排

从根本上来说,责任政府就是对人民负责的政府,但是,究竟对人民负什么责任、如何为人民负责任,虽然较大程度上可以通过法律法规做出明文规定。但是,由于公共事务的复杂性,可能现出两种情形,一种情形是法律法规暂时还没有做出明文规定,另外一种情形是法律法规有明文规定,但是,给予了执行者自由裁量权。在这两种情形下,确保对人民负责就主要依靠道德了。行政机构及行政人员应当把维护公共利益作为不可移易的目标,任何脱离这一目标的行为,都是对其责任的背离,即使得不到法律的惩罚的话,也应受到道德的谴责(陈素慧,2010)。行政道德责任是指行政机构及行政人员依法行使国家公共权力、从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道义责任,它要求政府及行政人员的行为应当符合社会善良的风俗、习惯。

政府道德责任得到实施的制度安排包括:(1政治制度的道德化,就是政府的法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等都必须贯彻公平、正义、平等的原则和具有充分的道德合理性。(2)道德责任的制度化,就是以制度化的道德及道德责任追究机制对行政人员进行约束和监管,对违规者予以惩罚,从而达到强迫行政主体和行政人员遵守行政道德的目的。(3)行政人员的道德化,就是通过加强对行政人员加强道德责任教育,提高其道德素质和道德水准(陈国权,2001;郑振宇,2002)。

(二)政府审计如何嵌入政府道德责任制度

政府审计如何嵌入政府道德责任制度呢?从审计的技术逻辑出发,凡是存在既定标准之处,审计就可以发挥作用。在政府道德责任中,政治制度的道德化和道德责任的制度化都存在既定标准,审计都可以嵌入,具体的路径有制度道德审计和道德责任制度执行审计。我们分别来分析。

制度道德审计就是对制度本身是具有充分的道德合理性进行审计。任何一个时代,都有其公认的公平、正义、平等的原则,都有其主流道德价值观,这些道德原则和道德价值观就可以作为既定标准,根据这些既定标准,就可以判断特定制度是否体现了这些道德原则和道德价值观。

道德责任制度执行审计就是对制度化的道德及道德责任追究机制的执行情况进行评估。将政府道德责任制度化是强化政府行政道德责任的重要措施,但是,制定的制度不一定能得到执行。从审计视角来说,制度化的道德及道德责任追究机制就是既定标准,审计机构可以通过系统的方法,搞清楚这些制度的实际执行情况,并在此基础上,判断二者的相符程度,发现重大偏离。

 

七、结论

责任政府就是向人民负责的政府,如何从制度层面来建设责任政府是其中的关键之一。

本章以信息经济学和公共选择理论为基础,探讨政府审计如何嵌入责任政府制度。

责任政府的关键就是一个责任心。作为代理人的各级政府机构能否做到认真地实现其责任呢?在信息经济学和公共选择政府看来,政府机构及其人员都可能出现机会主义行为。政府审计如何嵌入责任政府制度来抑制机会主义行为呢?这由审计本质所决定。审计的技术逻辑就是查明事实真相并判断客观事实与既定标准的相符程度。在各类责任政府制度中,凡是存在既定标准和客观事实的制度,政府审计都可以嵌入,基本的路径是通过搞清楚各种责任主体的实际行为,然后与既定标准进行对照,并发表意见。主要有两种情形,一种情形是责任主体对自己的行为有信息报告时,此时,政府审计的任务是鉴证这些信息是否反映了责任主体作为的真实状况,并将核实之后的真实状况与既定标准相对照,对二者的相符程度发表意见,这种审计业务一般称为基于责任方认定业务;另外一种情形是责任主体没有关于自己行为的信息报告,此时,政府审计机关提供信息时,这种审计业务一般称为直接报告业务。

一般来说,政府责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面,政府政府可以分别嵌入上述四种责任的相关责任制度中。政府审计嵌入政府政治责任制度的具体路径包括:国民经济和社会发展计划执行审计,财政预算执行审计,政府政策执行评估。政府审计嵌入政府行政责任制度的具体路径包括:行政机构绩效审计,行政机构内部控制评估,行政机构首长经济责任审计。政府审计嵌入政府法律责任制度的具体路径包括:权力清单审计,行政执法考核审计。政府审计嵌入政府道德责任制度的具体路径包括:制度道德审计和道德责任制度执行审计。

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