第4章 政府审计治理公共责任机会主义:定位、路径和需要研究的问题

4章 政府审计治理公共责任机会主义:定位、路径和需要研究的问题

机会主义就是代理人在履行其责任时偏离委托人的期望。公共权力使用者都是代理人,他们在运用公共权力履行其公共责任的过程中可能偏离委托人的期望,从而出现机会主义主义行为。现实生活中,卸责、滥用权力、面子工程等公共责任机会主义时有发生。为了应对形形色色的机会主义行为,出现了不同组合的公共治理机制。对公共权力运行及其机会主义行为的研究有不少的文献(Williamson1985;刘燕,2006;徐曙娜;2008;曾军平,2009)。本章从政府审计视角研究公共责任机会主义之治理,主要关注两方面的问题,第一,提出政府审计治理公共责任机会主义的定位;第二,在此基础上,提出政府审计治理公共责任机会主义的路径及需要进一步研究的问题。

 

一、文献综述

党的十八大报告指出“推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。中纪委十八大报告指出“强化对权力的制约和监督是有效预防腐败的关键。…坚持做好对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计,加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。”两个报告中都将政府审计作为权力运行监督机制。

从学术研究来说,政府审计的研究文献很多,一定程度上将公共责任、机会主义和审计关联起来的相关研究分为三类,一是公共权力运行与问责,二是公共治理与审计,三是问责与审计。关于公共权力运行与问责的相关研究指出,公共权力运行是政府及其机构履行公共责任的过程,问责的本质是建立有责任心的政府,做到在其位、谋其职,没有履行好份内的职责义务时,承担责任(陈芳,2005)。问责作为责任政府得以实现的关键机制,通过领导问责制度,使各级领导真正成为各级政府履责的核心力量(陈国权,2001;陈国权,徐露辉,2005;陈国权,王勤,2009)。公共治理与审计的相关研究指出,国家审计作为国家治理的重要组成部分,始终通过依法用权力制约权力,发挥揭示、抵御、改进和预防等免疫功能,在维护民主法治,保障国家安全,推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念,改善国家治理,进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用(刘家义,2008201020112012)。在公共治理理论与国家建构理论的影响下,政府职能和效能在不断变革,政府审计的政治、经济、法律环境也随之发生显著变迁(周中胜,2009)。公共治理要求审计结果的监督主体多元化,公共治理要求通过审计公告解除受托责任,公共治理要求建立服务型审计机制(张文婧,2011)。关于政府审计与问责有不少的研究。冯均科(2008)认为,国家审计问责制度是特定国家以国家审计监督为基础建立的规则化的问责工作体系。王会金、王素梅(2009)认为,建立健全审计问责机制,是国家建立责任政府、深化政治体制改革、促进社会主义民主政治的现实之需。汤小莉(2010)认为,审计问责制实际上是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。王全宝(2010)指出,无问责机制,则年复一年的审计风暴只可能是茶杯中的风暴

综上所述,可以看出,现有的一些研究已经注意到了公共责任、机会主义和政府审计之间有一定联系,但是,有三个潜在的领域值得研究,第一,公共责任究竟会有些什么样的机会主义行为?第二,在抑制公共责任机会主义治理架构中,政府审计如何定位?第三,政府审计治理公共责任机会主义的具体路径有哪些?现有路径存在哪些问题需要进一步研究?上述这些问题,正是本章需要回答的问题。

 

二、公共责任、机会主义及其治理架构

公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来完成公共事务,也就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供和配置公共产品。

从责任内容的角度,公共责任可分为三个方面,一是公共资源和公共资金使用责任,一般可以称为财务责任;二是公共权力使用责任,一般可以称为权力责任;三是完成公共事务,一般可以称为职能责任。

从责任承担主体的角度,公共责任可以划分为单位责任和个人责任,前者是指承担公共责任的单位作为一个组织机构应该承担的公共责任,政府作为一个整体承担的责任是单位责任,每个政府机构作为承担公共责任的机构所承担的责任也是单位责任。而个人责任是指公共责任单位中的个人,根据其岗位职责在单位的公共责任中应该承担的责任。从责任确定来说,单位责任是基础,个人责任是单位责任的分解,只有明确了单位责任才能确定个人责任。但是,从责任完成来说,个人责任是基础,只有每个岗位都履行了本岗位的责任,整个单位的责任才能完成。

信息经济学告诉我们,委托代理关系中由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称,再加上环境不确定性,代理人可能出现机会主义。机会主义就是代理人在履行其责任时偏离委托人的期望。公共权力使用者都是代理人,他们在运用公共权力履行其公共责任的过程中可能偏离委托人的期望,从而出现机会主义主义行为。根据公共责任的类型,可能出现的机会主义类型包括:财务机会主义、权力机会主义和职能机会主义;单位机会主义和个人机会主义。

财务机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为,例如,不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金,将公共资源和公共资金用于为责任主体自己或他人谋求非法利益。权力机会主义是责任主体在公共权力的使用过程中滥用职权,不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益。职能机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,例如,不作为、作为不当等都属于职能机会主义。

单位机会主义是指公共责任单位对公共责任的不作为、作为不当或错误作为。这里的单位包括代议机构、政府和政府机构。个人机会主义是指履行公共责任的个人特别领导干部对公共责任不作为、作为不当或错误作为。

既然公共责任领域可能存在各种机会主义行为,委托人(包括原始委托人和派生委托人)当然会预期这些机会主义行为,并采取应对措施。这些应对措施概括起来,称为公共治理机制。公共治理机制作为一个应对公共责任机会主义行为的整体构造,需要兼顾成本和效果,既不能一味强调效果,而不惜工本;也不能只考虑成本而听任机会主义泛滥。正是由于这些要求,公共治理机制必须由制衡机制、激励机制和监督机制组合起来,首先是制衡机制和激励机制发挥作用,通过制衡机制和激励机制较大程度上抑制公共责任主体的机会主义行为。但是,从成本和效果角度考虑,不能完全指望制衡机制和激励机制。所以,制衡机制和激励机制对机会主义行为的抑制尚不能达到可容忍水平。逃过制衡机制和激励机制的机会主义行为称为剩余机会主义行为,这种机会主义行为通过监督机制来抑制(激励机制对于剩余机会主义继续发挥作用),监督机制和激励机制不可能也没有必要完全消灭剩余机会主义行为,所以,公共责任主体最终还是会有一定的机会主义行为,如果达到了委托人能容忍的水平,则称可容忍机会主义行为,委托人对这种机会主义行为不介意。上述公共治理机制构造及其对机会主义行为的抑制过程如图1所示。

 
  文本框: 可容忍机会主义文本框: 机会主义文本框: 剩余机会主义

 

 

 

 

 

 

三、政府审计治理公共责任机会主义的定位

政府审计在公共治理构造中如何定位?我们认为,政府审计是监督机制的组成部分,在公共治理构造中有两种定位,第一种定位,审计只是鉴证剩余机会主义行为是否存在,这种定位是以鉴证剩余机会主义作为审计的基本功能,在这种功能定位下,揭示代理人的机会主义行为是审计的核心,这种审计主要发挥批判性作用,称为批判性审计。第二种定位,抑制剩余机会主义行为,也就是说,在鉴证剩余机会主义行为是否存在的基础上,找出剩余机会主义行为出现的原因并协助委托人防止或预防剩余机会主义。从图1来看,找出剩余机会主义行为出现的原因也就是要找出激励机制、制衡机制及其他监督机制所存在的缺陷,因为只有上述这些机制存在缺陷,才会出现超出可容忍水平的剩余机会主义。所以,这种定位下的审计要做三方面的工作,一是鉴证剩余机会主义行为是否存在;二是对治理构造进行评价,从治理构造缺陷的角度分析剩余机会主义行为存在的原因;三是协助委托人改进治理构造的缺陷。在这种审计定位下,揭示代理人的剩余机会主义行为是审计的起点,核心问题是找出剩余机会主义行为的原因和帮助改进治理构造,进而抑制剩余机会主义行为,这种审计主要发挥建设性作用,称为建设性审计。

 

四、政府审计治理公共责任机会主义的路径及需要研究的问题

(一)政府审计治理财务机会主义的路径及需要研究的问题

财务机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为,例如,不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金,将公共资源和公共资金用于为责任主体自己或他人谋求非法利益。

政府审计抑制财务机会主义的主要路径是财务合规性审计。目前,对于以政府整体为对象的财务合规性审计主要体现为预算执行和其他财务收支审计,对于以政府机构为对象的财务合规性审计主要体现为部门预算执行和其他财务收支审计。

需要研究的问题主要有四个方面,一是审计整改,二是审计取证模式,三是审计频度,四是审计重点。审计整改存在的问题是屡查屡犯,财务合规性审计中发现的问题并没有得到有效的整改,审计决定并没有得到权威性的尊重。审计取证模式,是由于财务合规性审计不同于财务报表审计,不能直接使用风险导向审计模式,究竟何种审计取证模式是有效的模式,目前还需要进一步研究。审计频度存在的问题是审计频度太低,许多单位长期得不到审计。审计重点是对何种财务收支进行审计,目前是全面的财务收支,能否将财务审计重点和审计频度结合考虑,每年的审计重点确定为“三公经费”,以一定的年度周期进行全面的财务合规性审计。解决上述问题之后,财务合规性审计效果将显著提高,对抑制政府及其机构的财务机会主义行为将发挥更有效的作用。

(二)政府审计治理权力机会主义的路径及需要研究的问题

权力机会主义是责任主体在公共权力的使用过程中滥用职权,不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益。政府审计抑制权力机会主义的主要路径是业务合规性审计,这种审计主要关注审计对象是否遵循了现行法律和法规以及专业和行业标准或合同责任的要求,以确信审计对象是否遵守了法定要求。

目前,政府审计主要开展三类业务合规性审计,一是金融机构审计时,开展金融业务合规性审计;二是国有企业审计时,关注国有企业对党和政府重大方针政策的执行情况;三是公共工程审计中,关注建设单位及相关单位是否遵守工程建设相关法律法规。

我们主张对政府机构开展业务合规性审计,为此,需要研究如下两个问题:第一,政府机构业务合规性审计取证模式问题,能否借用金融审计、国有企业审计、公共工程审计中的业务合规性审计取证模式?第二,如何处理好政府审计与行政监察的关系。设置监察机构对国家公务员滥用职权的调查是许多国家的通常做法。但是,由于权力责任与财务责任、职能责任密切相关,所以,一些国家实行监审合一的模式,此时,权力机会主义也就成为审计监察的内容。

(三)政府审计治理职能机会主义的路径及需要研究的问题

职能机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,也就是提供的公共产品数量和质量方面存在问题,例如,不作为、作为不当等都属于职能机会主义。

政府和政府机构都有法定职责,并且制定履行职责的长期规划和年度计划。一般来说,政府的长期规划和年度计划是其法定职责的具体体现,要经过同级人大批准,而体现政府机构法定职责的长期规划和年度计划要经过本级政府或政府首长批准。这些规划和计划就是政府和政府机构履行其职责,提供公共产品的书面承诺。这些规划和计划的实施情况,就是其工作绩效。反映其规划和计划的实施情况的书面总结就是其绩效报告。

政府审计抑制职能机会主义的主要路径是绩效审计。目前,政府审计开展的绩效审计主要有两种类型,一是公共工程项目绩效审计,二是行政事业单位绩效审计。我们认为,要以政府和政府机构的长期规划和年度计划为绩效标准,开展对政府和政府机构的绩效审计。需要研究的问题包括:第一,政府和政府机构绩效标准如何选择,是以长期规划和年度计划为绩效标准,还是另行开展绩效标准?第二,无论如何选择,政府绩效标准中,肯定有一些非财务数据,如何对非财务数据进行鉴证?第三,如何协调政府绩效审计与绩效管理的关系。

(四)政府审计综合治理各类机会主义的路径及需要研究的问题

以上分别介绍了政府审计如何治理财务机会主义、权力机会主义和职能机会主义。事实上,在一次审计中可能同时考虑多种类型的机会主义行为,这就产生了综合审计。

目前,政府审计主要从两个角度开展综合审计,第一,在财务合规性审计中,主要关注财务机会主义,一定程度上也关注权力机会主义和职能机会主义;第二,经济责任审计是以单位主要领导为对象的综合性审计。

需要研究的问题是,第一,对个人的综合审计,主要是经济责任审计的优化,已经开展的经济责任审计已经显示了其显著作用。但是,还有许多的问题需要解决,例如,经济责任审计的内容究竟应包括什么?经济责任评价标准究竟如何确定?经济责任审计与其他类型的审计业务如何协调?经济责任审计何时开展?经济责任审计中的非财务数据如何审计?经济责任审计结果如何运用?经济责任审计结果是否要公开?集体责任和主要领导责任如何区分?前任领导责任和后领导责任如何区分?第二,对单位的综合审计,在什么情形下、对什么样的单位要开展综合审计?在综合审计中,财务机会主义、权力机会主义和职能机会主义如何选择,是并列还是偏重?对单位的综合审计与对个人的经济责任审计如何协调?

 

五、结论

本章从政府审计视角研究公共责任机会主义之治理。机会主义就是代理人在履行其责任时偏离委托人的期望。公共责任承担者都是代理人,他们在履行公共责任的过程中可能偏离委托人的期望,从而出现财务机会主义、权力机会主义和职能机会主义。财务机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为,不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金,将公共资源和公共资金用于为责任主体自己或他人谋求非法利益都属于这类机会主义。权力机会主义是责任主体在公共权力的使用过程中滥用职权,不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益。职能机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,不作为、作为不当等都属于职能机会主义。

委托人预期到这些机会主义行为,会建立由制衡机制、激励机制和监督机制组合起来的治理机制。政府审计是监督机制的组成部分,在公共治理构造中有两种批判性定位和建设性定位,治理财务机会主义的的主要路径是财务合规性审计,治理权力机会主义的主要路径是业务合规性审计,治理职能机会主义的主要路径是绩效审计,也可以开展针对个人或单位开展综合审计,以综合治理各类机会主义行为。为了提高政府审计治理公共责任机会主义的效果,无论是财务合规性审计、业务合规性审计,还是绩效审计和综合审计,都存在许多问题需要做进一步的研究。

 

参考文献

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