第3章 公共责任、机会主义和国家审计业务体系

3章 公共责任、机会主义和国家审计业务体系

现实生活中,国家审计业务类型很多,这其中的原因是什么?究竟有哪些审计业务?国家审计作为一个国家监管机构,如何确定其业务边界?哪些是审计业务?哪些不能纳入审计业务?上述这些问题并没有得到系统的理解解释。本章按公共责任、机会主义、问责的路径来分析国家审计业务体系,随后内容安排如下:首先是相关文献的简要综述;其次是分析公共责任、机会主义行为及应对机会主义行为的治理机制;在此基础上,提出国家审计业务体系;最后是一个简短的结论。

 

一、文献综述

分析绩效审计基本要素的文献很多,一定程度上将公共责任、国家审计和绩效审计关联起来的研究有三类,一是公共责任与问责,二是公共治理与审计,三是问责与审计。

关于公共责任与问责的研究,一般认为,问责就是在其位、谋其职,并主动接受外部的监督的责任;公共责任承担者在没有履行好职责时,要承担政治、法律等方面的责任;通过问责可以建立一个有责任心的政府;问责作为责任政府的一个关键机制,其核心是责任追究制度,通过责任追究,推动责任政府建设(陈国权,2001;陈国权,徐露辉,2005;陈芳,2005;陈国权,王勤,2009)。

关于公共治理与审计的研究指出,应以建设有效政府为目标充分发挥绩效审计的增值功能(胡南薇,陈汉文,2008)。公共治理要求审计结果的使用主体多元化,通过审计公告解除受托责任,要求建立服务型审计机制(张文婧,2011)。公共治理理论的变化会引导政府职能变革,进而影响政府审计环境,在此基础上,政府审计将树立提供公共审计服务的理念,政府审计职责和职能将得到拓展,政府审计公告将更加透明(周中胜,2009)。

关于政府审计与问责有不少的研究。冯均科(2008)的观点具有代表性,他认为,国家审计问责包括审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责,由于不同国家的政治制度以及治国方式不同,国家审计问责制度及其目标也会不同。胡建国(2008)认为,问责主要由纪检、监察、公安、检察等机关进行,由于审计机关与上述机关没有很好地衔接起来,使得一些审计工作有头无尾。 王会金、王素梅(2009)认为,政府审计活动的固有功能之一就是责任监督,建立责任政府必须健全审计问责机制。

汤小莉(2010)认为,审计问责是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。

综上所述,可以看出,现有的一些研究虽然注意到了公共责任、问责和审计有一定联系,但是,对于公共责任、问责和审计之关系一直缺乏理论化的解释框架。

 

二、公共责任、机会主义和治理机制

(一)公共责任

公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供公共产品,这里的公共产品包括无形产品和无形产品。公共责任的履行机构一般称为公共责任机构,它源于委托代理关系,首先是公众与代议机构之间的委托代理关系,公众将公共资源、公共资金、公共权力交付给代议机构,要求代议机构对公共产品的提供进行顶层设计。在此基础上,代议机构将公众的托付再托付给政府来提供和配置公共产品。政府作为代议机构的代理人,将公共产品提供责任在各公共责任机构之间进行划分,同时,根据各公共责任机构承担的公共产品责任,将公共资源、公共资金、公共权力分配给各公共责任机构,公共责任机构成了政府的代理人。这样一来,就形成了多重委托代理关系,代议机构和政府既是上一层级委托代理关系的代理人,又是下一层级委托代理关系的委托人。

公共责任的内容可以分为三个方面,一是公共资源和公共资金使用责任,一般可以称为资源责任;二是公共权力使用责任,一般可以称为权力责任;三是提供和配置公共产品,一般可以称为产品责任。资源责任和权力责任是履行产品责任的基础,产品责任是公共责任的终极目标。资源责任和权力责任履行得再好,如果产品责任履行不好,则资源责任和权力责任的履行也就失去意义。因为在这种情形下,公众得不到其所期望的公共产品。当然,如果资源责任和权力责任履行不好,产品责任的履行也就失去了基础。

(二)机会主义

公共责任是在委托代理构架下运行的。在委托代理关系中,委托人对代理人是有特定期望的,如果代理人偏离委托人的期望来追求自己的利益,这种行为称为机会主义。信息经济学告诉我们,在委托代理关系中,由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称,再加上环境不确定性,代理人可能出现机会主义行为。

就公共责任来说,由于存在多重委托代理关系,各层级代理人都可能产生机会主义行为。就机会主义行为涉及的内容来说,可能出现资源机会主义、权力机会主义和产品机会主义。资源机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为,例如,不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金,将公共资源和公共资金用于为公共责任机构自己或他人谋求非法利益。权力机会主义是公共责任机构在公共权力的使用过程滥用职权,不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益。产品机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,例如,不作为、作为不当等都属于产品机会主义。

(三)公共治理机制

既然公共责任领域可能存在各种机会主义行为,委托人(包括原始委托人和派生委托人)当然会预期到代理人的机会主义行为,进而采取应对措施,这些措施组合成为公共治理机制。公共治理机制可能包括多种构成要素,例如,制衡机制、激励机制和问责机制等等。制衡机制就是在公共责任履行的业务流程中嵌入控制措施来抑制机会主义行为。激励机制是通过一些激励制度安排来使公共责任机构主动抑制其机会主义行为。问责机制是对公共责任机构责任履行过程和结果进行监视和督察,并对公共责任机构的不当行为进行规制,这种监视和督察一般不是公共责任机构履行公共责任之业务流程的构成部分,而是置于业务流程之外,监视着业务流程及其结果,并根据公共责任机构履行公共责任履行状况进行奖励或处罚。

公共治理机制为什么要由多种要素组成起来呢?这其中的原因是,不同的治理机制具有不同的特征,从而在治理机会主义行为时有不同的成本和效果。例如,制衡机制嵌入了业务流程,治理机会主义行为的效果最好,但是,增加了流程长度和运行成本,从而有较高的制衡成本。激励机制需要公共责任机构主动放弃机会主义行为,公共责任机构会有利益的计算,只有不发生机会主义行为时的利益大于发生机会主义行为时的利益,才会主动放弃其机会主义行为。所以,只有激励力度较大时,这种机制才会的较好的效果,否则,这种机制难以发挥作用。问责机制是置于业务流程之外来监视公共责任机构的机会主义行为,它不影响公共责任人的业务流程,不会增加公共责任机构业务营运成本,从而监督成本较低。但是,由于问责机制置身业务流程之外,对公共责任机构机会主义行为的了解程度可能会降低或滞后,从而公共责任机构的机会主义行为得不到及时治理,进而影响其抑制机会主义行为的效果。

公共治理机制作为一个治理公共责任机构机会主义行为的整体构造,不能一味强调效果,而不惜工本,更不能只考虑成本而听任机会主义泛滥,而是要兼顾成本和效果。所以,需要将多种机制组合起来形成公共应对机制主义行为的治理机制。不同要素在公共治理机制中的地位不同,我们以制衡机制、激励机制和问责机制为例,来分析它们的地位。制衡机制和激励机制是第一道防线,首先发挥作用。但是,从成本和效果角度考虑,不能完全指望制衡机制和激励机制。所以,制衡机制和激励机制对机会主义行为的治理尚不能达到可容忍水平。逃过制衡机制和激励机制的机会主义行为称为剩余机会主义行为,由问责机制来治理(激励机制对于剩余机会主义继续发挥作用),委托人由于成本效益考虑,如果机会主义行为降低到了委托人能容忍的水平,则称可容忍机会主义行为,委托人对这种机会主义行为如果再进行控制,是不符合成本效益原则。上述公共治理机制构造及其对机会主义行为的治理过程如图1所示(该图中还有一些机制没有包括)。

 
  文本框: 公共责任机会主义文本框: 剩余机会主义文本框: 可容忍机会主义文本框: 公共责任机会主义,文本框: 剩余机会主义,文本框: 可容忍机会主义

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

三、问责机制和国家审计业务体系及其边界

(一)问责机制

对于问责机制有不同的理解,有一种观点认识,问责是对负面后果承担责任(胡建国,2008)。这是对问责的狭义理解。从公共责任视角来看,一般来说,问责机制包括三方面的含义,一是了解公共责任机构的公共责任,二是获取公共责任机构公共责任履行情形的信息(一般称为绩效报告),三是评价公共责任机构公共责任履行情况,并根据评价结果给予奖励或处罚。问责机制主要是通过抑制代理人机会主义行为的前提条件来发挥作用的。首先,问责机制通过公共责任机构报告其责任履行情况,减少信息不对称程度;其次,问责机制根据公共责任机构的业绩进行奖励或处罚,可以减少公共责任机构的激励不相容程度。

问责机制是治理机会主义的手段,但是,不能指望公共责任机构自己来完善和执行问责机制,这是公共责任委托人的责任。现实生活中,一些机会主义很严重的公共责任领域长期不能得到抑制,主要原因是公共责任委托人不作为或没有作为能力

(二)国家审计业务体系及其边界

在治理公共责任机构机会主义的整体构造中,国家审计处于何种地位呢?显然,国家审计不属于激励机制。一般来说,国家审计也不宜介于公共责任机构履行公共责任的具体业务流程中,所以,也不是制衡机制。一般来说,国家审计属于问责机制。国家审计在问责机制中干什么呢?这里的关键问题是,公共责任问责机制是否真的能起作用?公共责任机构可能提供虚假信息或者不提供完整信息,使公共责任委托人无法了解其公共责任履行的真实状况。本章前面指出,公共责任包括资源责任、权力责任和产品责任,相应地,可能出现资源机会主义、权力机会主义和产品机会主义。如果公共责任机构存在机会主义行为,则其向委托人报告责任履行情况时,有两种选择,一是当委托人明确提出要其报告信息时,公共责任机构提供虚假信息,掩盖其机会主义行为;二是在委托人没有明确提出要其报告信息的领域发生机会主义行为。公共责任机构通过虚假信息或不提供信息来掩盖其机会主义行为。所以,信息虚假或不完整,既是问责机制正常运行的关键,也是机会主义行为的藏身之处。

公共责任委托人如何解决这些信息问题呢?国家审计是解决问责信息问题的制度安排。公共责任机构所提供的信息是否真实,通过审计可以得到鉴证,这就形成基于责任方认定的审计业务;对于公共责任机构没有提供而委托人又关心的信息,委托人也可以通过审计途径获得,这就形成直接报告业务。如果没有审计,一方面,公共责任机构可能会给委托人提供虚假信息;另一方面,委托人问责所需要的一些信息可能无法获得。由于问责信息的真实性和完整性没有保障机制,问责机制可能也会陷入困境。所以,从动因上来说,国家审计是基于公共责任问责信息需求而产生的,要么鉴定公共责任机构提供的问责信息的真实性,要么直接提供问责信息。当鉴定问责信息的真实性时,就是基于责任方认定业务;当直接提供问责信息时,就是直接报告业务。由于信息虚假或不完整既是问责机制正常运行的关键,也是机会主义行为的藏身之处,审计作为问责信息保障机制,事实上是通过信息鉴证的方式来确认公共责任机构是否存在机会主义行为。

公共责任包括资源责任、权力责任和产品责任,各方面都可能出现机会主义行为,从而都需要问责,进而都需要审计来提供问责信息保障。

资源责任可能出现三方面的机会主义行为,第一,不按法律法规和预算的规定使用资源,由于资源主要是财务资源为主,这种机会主义一般可以称为财务违约机会主义;第二,不珍惜资源,甚至挥霍浪费资源,这种机会主义一般可以称为财务投入机会主义;第三,虚假报告资源使用状况,由于资源主要是财务资源为主,资源使用报告主要是财务报告,这种机会主义一般可以称为财务报告机会主义。鉴证就是通过信息鉴证的方式来确认公共责任机构是否存在机会主义行为,鉴证财务违约机会主义的审计称为财务合规性审计,鉴证财务投入机会主义的审计称为经济性审计,鉴证财务报告机会主义的审计称为财务报表审计。

权力责任可能出现两方面的机会主义行为,第一,不按法律法规使用权力,而是滥用权力,由于权力使用一般与业务运行有关,所以,这种机会主义一般可称为业务违约机会主义;第二,虚假报告或不报告权力使用状况,这种报告在现实生活中很少存在,一般是权力运行相对人在受到不公正待遇时,会以举报的方式进行。一般来说,第二种机会主义行为,是由行政监察来应对,审计应对业务违约机会主义,此时的审计业务称为业务合规性审计。当然,有时候,滥用权力也可能由监察来应对,从而出现审计业务和监察业务的交叉。

产品责任机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,也就是没有按委托人期望的数量和质量提供公共产品。在这种情形下,公共责任机构会采取两种策略来报告其公共产品提供情况:第一,弄虚作假,对公共产品数量和质量做出与事实不符合的报告;第二,不提供公共产品信息。针对上述各方面的信息鉴证就是效果性审计。在有些情形下,如果投入和产出都能计量,还会将财务投入机会主义和产品责任机会主义联合起来,从而出现效率性审计。

以上分析的公共责任、机会主义、问责和国家审计业务构造归纳起来如表1所示。

1 公共责任、机会主义、问责和国家审计构造

公共责任

机会主义

问责

国家审计

资源责任

资源机会主义

财务违约机会主义

经济问责

财务合规审计

财务投入机会主义

经济问责

经济性审计

财务报告机会主义

经济问责

财务报告审计

权力责任

权力机会主义

业务违约机会主义

经济问责/行政问责

业务合规性审计/监察

举报查处

行政问责

监察

产品责任

产品机会主义

经济问责

效果性审计

财务投入机会主义和产品机会主义的联合

经济问责

效率性审计

 

四、结论

现实生活中,国家审计业务类型多样化、国家审计边界模糊化。这些问题并没有得到系统的理论解释。本章按公共责任、机会主义、问责的路径来分析国家审计业务体系。公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供公共产品,公共责任机的履行形成多重委托代理关系。在公共委托代理关系中,代理人偏离委托人的期望来追求自己的利益,出现机会主义。根据机会主义行为涉及的内容,可能出现资源机会主义、权力机会主义和产品机会主义。

公共治理机制是应对机会主义的治理构造,包括制衡机制、激励机制和问责机制等要素。由于不同的治理机制具有不同的特征,从而在治理机会主义行为时有不同的成本和效果。所以,需要将多种机制组合起来形成公共应对机制主义行为的治理机制。

一般来说,国家审计属于问责机制,是解决问责信息问题的制度安排,主要是通过信息鉴证的方式来确认公共责任机构是否存在机会主义行为。公共责任包括资源责任、权力责任和产品责任,各方面都可能出现机会主义行为,从而都需要问责,进而都需要审计来提供问责信息保障,鉴证财务违约机会主义的审计称为财务合规性审计,鉴证财务投入机会主义的审计称为经济性审计,鉴证财务报告机会主义的审计称为财务报表审计,鉴证业务违约机会主义的审计业务称为业务合规性审计,鉴证产品责任机会主义的审计称为效果性审计。在有些情形下,如果投入和产出都能计量,还会将财务投入机会主义和产品责任机会主义联合起来,从而出现效率性审计。

 

参考文献

陈 芳,公共责任与官员问责制,东南学术,20052):3944

陈国权,论责任政府及其实现过程中的监督作用,浙江大学学报(人文社会科学版),20012):28-34

陈国权,徐露辉,责任政府的法治基础与政治架构,江海学刊,20053):100- 105

陈国权,王 勤,责任政府:以公共责任为本位,行政论坛,20096):1620

张文婧,从公共治理视角看我国审计结果公告制度,现代审计与经济,20116):1011

胡南薇,陈汉文,我国政府审计功能的多维立体观-公共治理理论下的解读,当代财经,20089):3034

周中胜,公共治理理论视角下的政府审计环境,审计与经济研究,20093):3539

冯均科,国家审计问责制度目标设定探微,财会月刊,200811):3536

汤小莉,国家审计问责制度解析-于审计问责要素视角,审计与经济研究,201011):1417

王会金,王素梅,建立健全政府审计问责机制研究,财经科学,20091):120124

胡建国,当前我国国家审计制度存在的问题及对策研究,审计与经济研究,20085):1417