第2章 政府审计和公共权力的制约与监督:基于信息经济学的理论框架

2章 政府审计和公共权力的制约与监督:基于信息经济学的理论框架

党的十六大报告指出,加强对权力的制约和监督。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。党的十七大报告指出,完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十八大报告指出,健全权力运行制约和监督体系。推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。党的十八大中纪委报告指出,强化对权力的制约和监督,促进权力规范透明运行。坚持做好对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计,加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。党的十八届三中全会报告指出,形成科学有效的权力制约和协调机制。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。健全改进作风常态化制度。围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,加快体制机制改革和建设。健全严格的财务预算、核准和审计制度,着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出,健全对行政权力的监督制度强,化审计监督。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,积极推进政务公开和经济责任审计,加强对权力运行的制约和监督。

从上述文献可以看出,在党和政府的重要文献中,政府审计一直是作为权力制约和监督机制。然而,关于政府审计为什么能作为权力制约和监督机制及如何发挥对权力的制约和监督缺乏系统化的理论解释,本章的目的是在这方面做些贡献。随后的内容安排如下:首先是简要的文献综述;然后按公共权力、委托代理、机会主义和政府审计的逻辑分析政府审计为什么能及如何制约和监督权力运行;最后是结论和讨论。

 

一、文献综述

本章前面已经指出,在党和政府的重要文献中,政府审计一直是作为权力制约和监督机制。从学术研究来说,一定程度上将公共权力运行、机会主义和审计关联起来的相关研究分为三类,一是公共权力与问责,二是国家治理与审计,三是问责与审计。

关于公共权力与问责相关研究指出,问责的本质是建立一个有责任心的政府,问责是责任政府得以实现的关键机制(陈国权,2001;陈国权,徐露辉,2005;陈国权,王勤,2009)。问责的主要内容包括:在其位、谋其职,并主动接受外部监督;在没有履行好份内的职责义务时,要承担政治上的责任;承担来自政府系统内部的问责;承担来自法律法规的问责;承担来自自身的问责(陈芳,2005)。

关于国家治理与审计的相关研究指出,国家审计是国家治理的重要组成部分,在国家结构中通过发挥揭示、抵御、改进和预防等免疫功能,推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平、正义,改善国家治理(刘家义,2008201020112012)。

关于政府审计与问责有不少的研究。冯均科(2008)认为,审计问责是以国家审计监督为基础建立的规则化的问责工作体系,包括审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责。汤小莉(2010)认为,审计问责制实际上是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。张文秀、郑石桥(2012)认为,国家审计本质上属于经济问责,问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统。在经济问责系统中,国家审计基本功能是经济问责信息保障机制,当鉴定经济问责信息的真实性时,就是基于责任方认定业务;当直接提供经济问责信息时,就是直接报告业务。

综上所述,可以看出,现有的一些研究已经注意到了公共权力、机会主义和政府审计之间有一定联系,但是,关于政府审计为什么能作为权力制约和监督机制及如何发挥对权力的制约和监督仍然缺乏系统化的理论解释,上述这些问题,正是本章需要回答的问题。

 

二、公共权力运行组织架构和机制

(一)公共权力及其运行组织架构

所谓公共权力,是指在公共管理的过程中,由政府官员及其相关部门掌握并行使的,用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力,也是使用公共资源、公共资金来完成公共事务。公共权力本是公民的共同权力,为全体公民共同所有。但是,大多数的公共权力不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或代理人)来行使。从而,公众成为委托人,代表公众行使公共权力者成为代理人。由于公共权力的多层级代表,从而形成了多层级的公共委托代理关系。例如,在中国,公众将公共权力委托给人民代表大会,形成公众和人民代表大会之间的委托代理关系,这是原始的委托代理关系。而人民代表大会不可能亲自履行所有的公共权力,而是并以宪法和法律规定的形式,赋予国家机关及其工作人员行使公共权力,从而形成人民代表大会与国家机关及其工作人员之间的委托代理关系,这是派生的委托代理关系。

所以,公共委托代理关系是公共权力运行的组织构架,没有委托代理关系,公共权力将无法运行。那么,作为公共权力运行组织架构的委托代理关系,究竟包括些什么内容呢?一般来说,委托代理关系包括以下内容:

1)责任:责任是委托人要求代理人完成一定的事项,也就是委托人托付给代理人的事项。一般来说,对于这些事项,委托人可能是有明确的要求,例如,提出责任目标。在公共委托代理关系中,每个部门、每个岗位都有其明确的职责,这种职责就是该部门或岗位的责任。履行好了职责就是履行好了委托人托付的责任。各个部门和岗位职责的集合,就形成了公共责任。

2)资源:委托人会将一定的资源交给代理人,例如,安排资金预算等。委托人将资源交付给代理人时,对代理人如何使用这些资源当然会提出一定的要求。同时,更为根本的是,委托人交付这些资源的目的是让代理人使用这些资源来完成其责任,离开责任,委托人没有理由将资源交付给代理人。同时,交付多少资源也由是代理人承担的责任决定的。虽然资源的类型较多,但是,最基本的资源还是财务资源。

3)权力:权力是指委托人将一些决策权交付给代理人。如果没有权力委托,任何事宜都由委托人自己亲自决定,则委托代理关系就失去意义。所以,在委托代理关系中,委托人必然会将一些事宜的交由代理人来决定,从而产生了权力委托。对于公共委托代理关系来说,任何部门、任何岗位有什么权力,都应该有明确规定,有的甚至要通过法律予以明文规定。一般来说,权力是用来完成责任的,离开责任,委托人没有理由将权力交付给代理人。同时,交付多少权力也由是代理人承担的责任决定的。

4)信息报告:一般来说,代理人要定期向委托人报告信息,从报告的内容来说,包括代理人责任履行、资源使用和权力运用的相关信息。同时,委托人对代理人的报告责任有会一个要求,一是真实报告,即代理人不能向委托人提供虚假的责任履行、资源使用和权力运用的相关信息;二是完整报告,即代理人向委托人报告其责任履行、资源使用和权力运用的相关信息时,不能有重大遗漏;三是及时报告,即代理人要按委托人关心的时间跨度,及时地提供代理人责任履行、资源使用和权力运用的相关信息。

5最大善意:一般来说,每个人都会自己善遇自己,最大善意就是按为自己办事一样为他人办事。委托代理关系的实质是代理人为他人服务,最大善意就是代理人像为自己办事一样来完成委托人的托付。在委托代理关系中,最大善意涉及到责任、资源、权力和信息报告的各个方面,如果代理人在每个方面都像为自己办事一样来行事,则最大善意就实现。一般来说,最大善意以少包括以下三方面的要求:第一,遵守相关法律法规。因为违规违法会有负面的后果,为了避免这些后果,就需要遵守法律法规。第二,经济有效地使用资源。以财务资源使用为例,美国自由主义经济学家弗里德曼曾极为精彩地归纳出以下四种花钱方式:一是花自己的钱给自己办事,即讲节约又讲效果;二是花自己的钱给别人办事,只讲节约不讲效果;三是花别人的钱给自己办事,只讲效果不讲节约;四是花别人的钱给别人办事,不讲节约也不讲效果(米尔顿·弗里德曼,2013)。第一种方式是最大善意,其他方式都可能偏离最大善意。第三,用最有效的方式做事。完成特定事项的方法可能有很多种,代理人需要从当前的环境出发,选择最有效的方式。例如,对于公共权力运行来说,代理人需要选择最合理的运行机制。

(二)公共权力运行机制

通过上述分析,我们知道,公共委托代理关系作为公共权力运行组织架构包括责任、资源、权力、信息报告和最大善意五方面的内容。如何使得这些内容得到履行呢?这就需要公共权力运行机制。一般来说,权力运行机制是委托代理关系运行的业务流程,也就是代理人以最大善意,使用委托人托付给其的资源和权力来完成其责任的过程。对于公共权力运行机制来说,就是公共责任的承担者(也就是公共委托代理关系中的代理人)使用公共资源和公共权力来完成公共责任的过程。对于公共权力运行机制,有什么样的要求呢?党的十八大要求,推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,让权力在阳光下运行。党的十八届三中全会要求,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。这些要求可以归纳为公共权力运行机制的公正、公开、透明。此外,根据最大善意原则,公共权力运行机制还应该合理,也就是说,这种运行机制,应该是当前环境下最优的运行机制,而不是存在许多改进潜力的运行机制。例如,在信息化的今天,如果还固守以前的传统办事程序,即使这些程序符合公正、公开、透明的要求,由于其没有考虑信息化环境,也是需要改进的。所以,总体来说,公共权力运行机制要求做到公正、公开、透明、合理。

 

三、公共权力机会主义行为

(一)公共权力机会主义行为出现的原因

机会主义就是在委托代理关系中,代理人偏离委托人的期望(Williamson1985)。公共权力使用者都是代理人,他们在运用公共权力的过程中可能偏离委托人的期望,从而出现机会主义主义行为(徐曙娜,2008;曾军平,2009)。为什么代理人会出现机会主义行为?或者说,为什么代理人的机会主义行为能得以实施?信息经济学告诉我们,委托代理关系中由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称,再加上环境不确定性,代理人可能出现机会主义(刘燕,2006)。

1)激励不相容与机会主义行为。激励相容是指每个理性人在正常情形下都会有自利的一面,其个人决策和行为会按自利原则来进行,如果能有一种制度安排,使代理人追求个人自利的决策和行为,正好与委托人的期望相吻合,这一制度安排就是激励相容。激励不相容是激励相容的对立面,它是指制度安排没有达到激励相容的效果,也就是说,代理人追求个人自利的决策和行为,与委托人的期望出现了差距。在公共权力领域,从公共选择理论看来,国家“有它自己的利益和野心”(曼瑟尔·奥尔森,1971),作为国家、政府的“代表”的国家人、政府人也还是个人,作为个人在非市场内行事时,似乎没有理由假定个人的动机发生了变化(詹姆斯·布坎南,1992)。因此,公共选择学派认为国家人、政府人作为个人也是经济人。既然如此,国家人、政府人也会有自利的需求,而这种需求与公共事务的委托人之期望可能不一致,从而出现机会主义行为。

2)信息不对称与机会主义行为。信息不对称是指代理人拥有委托人无法拥有的信息或拥有的信息数量或质量高于委托人。在委托代理关系中,信息不对称的存在是必然的,也就是说,代理人一定存在信息优势。因为,如果代理人不存在信息优势,就要求委托人知道代理人所知道的全部信息,如果如此,则委托人将一些事宜托付给代理人就失去了意义,因为委托人对所有的事宜都投入了几乎与代理人一样的精力,既然如此,为什么还需要代理人?从公共权力来说,由于委托人众多,不可能没有代理人。所以,信息不对称是一个客观存在。正是由于信息不对称,代理人可以利用其信息优势来谋取自己的利益。在多数情形下,委托人还不能觉察出代理人已经利用信息优势谋取了自己的利益。

3)环境不确定与机会主义行为。在信息不对称的情形下,委托人完全可以“以成败论英雄”,根据代理人的产出来评价代理人的努力程度。如果产出在某种水平之上,则代理人付出了应有的努力,如果产出在某种水平之下,则代理人没有付出应有的努力。然而,这只是理想的状态,其前提是,产出必须是代理人努力的结果,如果产出还受到其他很多重要因素的影响,则委托人无法从产出了判断代理人是否付出了应有的努力。在环境具有不确定性的条件下,产出的增加也许是代理人努力之外的因素导致,而产出的减少也可能并不是代理人不努力。正是不确定因素与代理人的努力共同决定了产出水平,而委托人又无法区分代理人努力程度在其中的份额。在这种情形下,代理人就可能将自己不努力归结为环境不利,从而出现机会主义行为。

上述激励不相容、信息不对称和环境不确定,这三个因素要联系起来考虑,失去其中之一,代理人的机会主义行为可能难以发生。激励不相容是代理人机会主义行为的动机,即使信息不对称和环境不确定存在,如果没有激励不相容,则代理人就没有动机来实施机会主义行为。信息不对称和环境不确定,是代理人机会主义行为的条件,即使激励不相容存在,如果不存在信息不对称,则代理人的机会主义行为就会被委托人发现,在这种情形下,代理人也就难以实行机会主义行为了;即使激励不相容和信息不对称存在,如果委托人能从产出中分离出代理人的努力程度,而代理人的机会主义行为就会被委托人发现,代理人也就难以实行机会主义行为了。所以,总体来说,需要激励不相容、信息不对称和环境不确定同时存在。而公共权力领域,上述三个因素恰恰同时存在,所以,公共权力机会主义行为就发生了。

(二)公共权力机会主义的类型

公共权力机会主义就是公共权力的代理人偏离了委托人的期望。所以,委托人的期望决定了代理人机会主义行为的类型。那么,公共权力的委托人有哪些期望呢?根据本章前面分析过的公共权力委托代理关系的内容及运行机制,公共权力委托人的期望可以概括为六个方面:责任履行期望、资源使用期望、权力使用期望、信息报告期望、最大善意期望、运行机制期望。与上述各种期望相对应,就可能出现不同类型的机会主义行为。下面,分别来阐述。

1)责任履行期望及其机会主义行为:责任履行期望就是委托人期望代理人完成委托人所托付的责任,通俗地说,就是期望代理人做好应该做的事情。在公共权力领域,就是做好公共事务。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务,例如,不作为、作为不当等都属于机会主义行为,这种机会主义行为称为责任履行机会主义。

2)资源使用期望及其机会主义行为:资源使用期望就是委托人期望代理人按委托人的要求来使用资源。在公共权力领域,最根本的是,期望代理人按法律法规、预算将这些资源来完成其责任。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金,将公共资源和公共资金用于为代理人自己或他人谋求非法利益,这种机会主义行为称为资源使用机会主义。

3)权力使用期望及其机会主义行为:权力使用期望就是委托人期望代理人按委托人的要求来使用权力。在公共权力领域,最根本的要求是使用赋予的权力来完成公共责任。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,在公共权力的使用过程中滥用职权,不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益,这种机会主义行为称为权力使用机会主义。

4)信息报告期望及其机会主义行为:信息报告期望就是委托人期望代理人按委托人的要求来报告信息。这些要求包括:真实报告、完整报告和及时报告。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,在上述三个方面出问题,从而出现机会主义行为,这种机会主义行为称为信息报告机会主义。一般来说,信息报告可以分为财务信息报告和非财务信息报告,所以,信息报告机会主义又可以区分为财务信息报告机会主义和非财务信息报告机会主义。现实生活中的虚假财务报告属于财务信息报告机会主义,虚假统计报告或工作业绩报告属于非财务信息报告机会主义。

5)最大善意期望及其机会主义行为:最大善意期望就是委托人期望代理人像为自己工作一样为委托人工作,至少有三方面的要求:遵守相关法律法规;经济有效地使用资源;用最有效的方式做事。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,违规违法、损失浪费资源、业务流程简陋都属于这种情形,这些机会主义行为分别称为遵纪守法机会主义、资源使用机会主义、业务流程机会主义。

6)运行机制期望及其机会主义行为:运行机制期望就是委托人期望代理人以最大善意,使用委托人托付给其的资源和权力来完成其责任。就公共权力领域,就是要求公共权力运行的业务流程做到公正、公开、透明、合理。但是,代理人可能偏离委托人的这种期望,业务流程不公正、不公开、不透明、不合理,从而出现机会主义行为,这种机会主义称为业务流程机会主义。

以上所述公共权力运行组织架构、运行机制、机会主义行为之间的逻辑关系归纳如表1所示。

1 公共权力运行组织架构、运行机制和机会主义

公共权力运行组织构架和机制

委托人的期望

机会主义行为类型

公共权力

组织构架

责任

责任履行期望

责任履行机会主义

资源

资源使用期望

资源使用机会主义

权力

权力使用期望

权力使用机会主义

信息报告

信息报告期望

财务信息报告机会主义

非财务信息报告机会主义

最大善意

最大善意期望

遵纪守法机会主义

资源使用机会主义

业务流程机会主义

公共权力运行机制

公正、公开、透明、合理期望

业务流程机会主义

 

 

四、政府审计

以上分析了公共权力运行的委托代理关系和机会主义行为,面对代理人的可能机会主义行为,委托人如何应对呢?对策是建立治理机制。然而,应对公共权力代理人机会主义行为的治理机构如何构造呢?政府审计在其中如何发挥作用呢?

(一)公共权力机会主义治理构架

作为应对公共权力机会主义行为的治理机制,由制衡机制、激励机制、监督机制和问责机制组成(郑石桥,安杰,高文强,2013)。制衡机制就是通过在业务流程中嵌入控制措施,通过这些控制措施来抑制机会主义行为。在制衡机制中,如果不考虑抑制机会主义,则不需要这种控制措施,增加这种措施的目的就是为了抑制机会主义行为。激励机制就是通过一定的制度安排改进代理人与委托人之间的激励相容程度,从而使得代理人主动放弃其机会主义行为。激励机制是代理人主动放弃其机会主义意图,放弃的原因,是代理人不实行机会主义行为比其实施机会主义行为更为有利。所以,激励机制的关键是激励相容的制度设计。监督机制是对某一特定行为、环节﹑过程进行监视和督促,使其结果能达到预定的目标。一般来说,这种监视和督察一般特定行为、环节﹑过程的构成部分,所以,不是业务流程的构建要素,而是置于业务流程之外,监视着业务流程结果,并根据偏离既定目标的情况进行督促。在政治学和公共管理领域,一些学者将问责界定为报告和解脱受托责任。问责在本质上是分配、认可和接受责任,并为政府及其所提供公共物品的行为和立场而有效地履行职责,并有义务对自己的行为做出说明、交代(Ingraham2005)。问责机构的基本要素包括:一是明确代理人的责任目标及资源配置和权力配置;二是获取代理人责任目标履行及资源使用和权力使用信息;三是评价代理人责任目标的实现程度及资源和权力使用情况,并根据评价结果给予奖励或处罚(郑石桥,马新智,2012)。

为什么应对代理人机会主义行为的治理构造要包括制衡机制、激励机制、监督机制和问责机制呢?这是基于治理机会主义的成本和效果考虑,不同的治理机制有不同的治理成本和效果。从治理效果来说,激励机制是代理人主动放弃其机会主义行为,效果最好;制衡机制由于是业务流程的组成要素,其效果次之;监督机制和问责机制效果居于最后。但是,从治理成本来说,而是激励机制最高,制衡机制次之,而监督机制和问责机制成本最低。作为应对代理人机会主义行为的治理机制作为一个整体,应该是综合考虑治理成本和治理效果,既不能只考虑治理效果而不顾治理成本,也不能片面强调治理成本,而不考虑治理效果。正是由于要综合考虑治理成本和治理效果,所以,具有各种不同治理机制的组合。

(二)政府审计是公共权力问责信息保障机制

在应对公共权力代理人机会主义行为的治理机制中,政府审计属于何种机制呢?审计不是激励机制,这是大家的共识。然而,对于审计与制衡机制、监督机制和问责机制的关系,则有不同的观点。首先,审计是否属于制衡机制呢?例如,有人指出,事前审计是业务开展之前的审计,防患于未然,审计成为业务流程的一部分,所以,属于制衡机制(夏寒,2013)。我们认为,独立性是审计的灵魂,如果离开独立性,审计成为业务营运的当事人或当事人之一,则审计就可能成为自我审计,审计本身就难以对业务营运中是否存在机会主义行为进行判断。所以,一般来说,审计不宜成为业务流程的一部分,从而也就不宜成为制衡机制。其次,审计是否属于监督机制呢?前面已经指出,监督是对某一特定行为、环节﹑过程进行监视和督促,使其结果能达到预定的目标,所以,监督强调的是监视和督促,审计一定程度上具有这种属性,但是,这不是审计的基本属性。从各类审计的共同本质来说,审计是以系统和客观的方法获取证据对认定和既定标准之间的一致性进行判断,并将判断结果传达给相关者(Auditing Concepts Committee1972)。我们认为,审计属于问责机制,在问责机制中发挥信息保障作用。为什么呢?本章前面指出,问责机制包括三方面的内容:一是明确代理人的责任目标及资源配置和权力配置;二是获取代理人责任目标履行及资源使用和权力使用信息;三是评价代理人责任目标的实现程度及资源和权力使用情况,并根据评价结果给予奖励或处罚。这个机制有效运行的关键问题是信息,一方面,代理人可能会给委托人提供虚假信息;另一方面,委托人问责所需要的一些信息可能无法获得。由于问责信息的真实性和完整性没有保障机制,问责机制可能也会陷入困境。审计是问责信息保障机制,要么鉴定代理人提供的问责信息的真实性,要么直接提供问责信息。代理人所提供的信息是否真实,通过审计可以得到鉴证,这就形成了基于责任方认定的审计;对于代理人没有提供而委托人又关心的信息,委托人也可以通过审计途径获得,这就形成了直接报告业务。

就政府审计来说,是公共权力问责机制的信息保障机制。那么,需要提供一些什么信息呢?站在公共权力委托人的角度,委托人托付给代理人的事宜包括:责任、资源、权力、信息报告、最大善意。代理人为了完成上述事宜,还需要建立运行机制。委托人的问责是针对上述各要素,为了有效问责,委托人必须了解代理人在上述各方面的真实情形,这就需要真实、完整的信息。上述各种信息中,一般来说,关于权力方面的信息属于监察的范围,其他各方面的信息属于审计。

政府审计从何种角度来保障公共权力委托人关于代理人在责任、资源、信息报告、最大善意和运行机制的真实状况之信息需求呢?基本的路径是鉴证代理人是否存在机会主义行为,也就是说,鉴证代理人在责任、资源、信息报告、最大善意和运行机制方面是否存在偏离委托人期望的行为。最通俗地说,审计就是鉴证代理人是否存在机会主义行为,政府审计就是鉴证公共权力代理人是否存在机会主义行为。对于Auditing Concepts Committee1972)的定义,这里的既定标准就是委托人期望代理人期望及希望其遵守的各项规则或水平,而这种的认定,就是关于代理人在责任、资源、信息报告、最大善意和运行机制方面的真实状况之信息。

大家知道,全世界范围来说,政府审计业务类型主要包括报表审计、合规审计和绩效审计(GAO2011),这些审计与本章前面分析过的公共权力机会主义行为之间的关系如表2所示。绩效审计针对责任履行机会主义、资源使用机会主义和业务流程机会主义,就责任履行机会主义来说,就是鉴证代理人是否完成了其既定工作职责;就资源使用机会主义来说,就是鉴证代理人是否有效地使用了经济资源,是否存在损失浪费;就业务流程来说,就是鉴证代理人是否建立了合理的业务流程,在公共权力领域,业务流程还需要鉴证业务流程是否公正、公开、透明。绩效审计当然可以只关注上述三种机会主义行为的某些方面,但是,一般来说,绩效审计需要同时关注上述三种机会主义行为。合规审计针对遵纪守法机会主义,主要是鉴证代理人是否存在不遵守相关法律法规的行为。由于合约也具有很强的约束性,所以,对于代理人是否存在合约,有时也纳入合规审计。报表审计针对的信息报告机会主义,就财务信息报告机会主义来说,就是鉴证代理人提供的财务报表是否存在具有重要性的虚假;对于非财务信息报告机会主义来说,就是监督各种非财务信息是否存在具有重要性的虚假。所以,总体来说,政府审计业务类型与代理人的机会主义行为之间存在一定的对应关系,正是代理人机会主义行为的类型催生了不同的审计业务类型。

2 政府审计业务类型和公共权力机会主义类型

政府审计业务类型

机会主义行为类型

绩效审计

责任履行机会主义

资源使用机会主义

业务流程机会主义

合规审计

遵纪守法机会主义

报表审计

财务信息报告机会主义

非财务信息报告机会主义

2中列出的审计业务类型,没有经济责任审计。而党的十八大报告和十八大中纪委报告都强调了经济责任审计。如何认识这个问题呢?我们认为,我国的经济责任审计是对党政领导干部为对象的,事实上是以某一特定的领导干部为对象所进行的绩效审计和合规审计,也就是说,经济责任审计本质上是要鉴证领导干部作为个人在责任履行、资源使用、业务流程和遵纪守法方面是否存在机会主义行为。这是对现有审计业务类型的组合。

 

五、结论

在党和政府的重要文献中,政府审计一直是作为权力制约和监督机制。本章以信息经济学为基础,按委托代理关系、机会主义、治理机制和政府审计的逻辑顺序,分析政府审计为什么能够和如何对公共权力进行制约和监督。

公共权力及其运行离不开委托代理关系,公共权力委托代理关系的内容包括责任、资源、权力、信息报告、最大善意,此外,还需要建立公正、公开、透明、合理的运行机制。由于信息不对称、激励不相容和环境不确定,公共权力机会主义必然出现。在应对公共权力机会主义的治理机制中,政府审计的基本属性是公共权力问责信息保障机制,其基本功能是鉴证公共权力机构在责任履行、资源使用、信息报告、最大善意和运行机制方面是否存在机会主义行为。绩效审计针对责任履行机会主义、资源使用机会主义和业务流程机会主义,合规审计针对遵纪守法机会主义和合约,报表审计针对的信息报告机会主义。总体来说,政府审计业务类型与代理人的机会主义行为之间存在一定的对应关系,正是代理人机会主义行为的类型催生了不同的审计业务类型。

需要说明的是,现实生活中,有些国家的政府审计具有处理处罚的职能,并不只是发挥鉴证职能,这是因为不同国家在构造公共权力问责机制时对政府审计的定位不同。这个现象并不影响政府审计的基本属性是公共权力问责信息保障机制这个结论。

 

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