第03章 司法机关内部审计发展状况分析

03章 司法机关内部审计发展状况分析

我国的司法机构包括公安机关、国家安全机关、人民检察院和人民法院。由于数据收集方面的原因,本章不涉及国家安全机关。就内部审计发展状况来说,一般应该包括内部审计机构、内部审计人员、内部审计业务和内部审计特征。由于数据收集方面的原因,本章的介绍可能不全面。

 

一、司法机关内部审计发展状况

本节介绍公安机关、人民法院和人民检察院内部审计发展状况。由于数据缺乏,主要是介绍机关情况。

(一)公安机关内部审计发展状况

中国内部审计协会评选先进单位,较大程度反映一个单位内部审计的状况。所以,一个行业在全国内部审计先进单位中获奖单位的数量应该可以反映这个行业内部审计整体状况。在历次内部审计先进单位评选中,银行业入选单位数量最多,公安机关第二名。20022005全国内部审计先进单位共242家,银行业27家,公安系统14家。20052008全国内部审计先进单位共256家,银行业33家,公安系统14家。20082010全国内部审计先进单位共240家,银行业16家,公安系统13家。银行业作为高风险领域,并且规模庞大,建立先进的内部审计是完全必要的。但是,公安系统的内部审计确实是引人注目,比例很大。这些信息表明,在全国各行业中,全国公安系统的内部审计总体状况是较好的。如果就行政系统本身来说,更是独树一帜。

即便如此,公安机关还在2011年开展审计整改年活动。据201112月中国纪检监察报的报道,公安部组织了对全国32个公安厅局和公安部直属单位、公安现役部队整改情况的考评验收。从初步考评验收的情况看,整改达到了预期目的。各地在整改活动中强力推进审计机构建设和人员编制落实。截至201112月,全国有26个省级公安机关独立设置了专职审计部门,专职审计人员从1467人增加到2532人。

(二)人民法院和人民检察院内部审计发展状况

1.最高人民法院和最高人民检察院内部审计发展状况

根据中国内部审计协会的问卷调查,最高人民法院和最高人民检察院所有调查项目均为空白,这是否表明这两个机构没有专职内部审计机构、没有其他部门兼职履行内部审计职能、没有专职或专职内部审计人员?还是这两个机构由于某种原因,对上述信息有意愿不披露?我们做了两方面的进一步探究。首先,从这两个机构的网上寻找,结果表明,这两个机构没有专业的内部审计机构,但是,这两个机构的网上没有关于其内部机构职责的信息,所以,无法判定是否有其他机构兼职履行内部审计职能。其次,从历次中国内部审计协会先进单位中寻找是否有这两个机构。结果显示,历次内部审计先进单位评选中,均没有最高人民法院和最高人民检察院。总之,上述三个途径的公开信息并没有显示最高人民法院和最高人民检察院的内部审计状况较好。

2.地方人民法院和人民检察院内部审计发展状况

根据中国内部审计协会的问卷调查,全国各省级人民法院和人民检察院,有机构负责内部审计职能的共20家,没有专职内部审计部门,全部都是由其他部门兼职完成内部审计职能。为了进一步了解地方人民法院和人民检察院的内部审计状况,我们做了两方面的进一步探究。首先,从这两类机构的网上寻找,结果表明,全国各省市的人民法院和人民检察院,明确说明其内部审计职能配置的仅有吉林省高级人民法院青海省高级人民法院湖北省人民检察院吉林省高级人民法院司法行政装备管理处职责中包括财务审计,青海省高级人民法院司法行政装备处职责中包括审计工作;湖北省人民检察院计划财务装备处职责中包括审计监督。除此之外,其他各省市或无信息表明何部门负责内部审计,或无法找到信息类似信息。其次,从历次中国内部审计协会先进单位中寻找是否有这两类机构。结果显示,历次内部审计先进单位评选中,均没有地方民法院和地方人民检察院。总之,上述三个途径的公开信息并没有显示地方人民法院和地方人民检察院的内部审计状况较好。

 

二、司法机关内部审计发展差异原因分析

公安机关、人民法院和人民检察院这三类司法机关的内部审计发展状况呈现很大的差异。为什么呢?根据掌握的文献有限,我们还无法分析人民法院和人民检察院内部审计状况的原因,这里仅对公安机关内部审计发展状况好的原因做些分析。

公安系统内部审计发展好的原因主要有二个方面,一是领导重视,二是从公安业务特征出发,有一整套好的工作思路和办法。

(一)公安系统领导重视内部监督

我国的公安机关从性质上讲不同于一般行政机关,它既是执法机关,又是行政机关。正是由于这个特征,公安机关是权力集中部门。受经济利益驱动,执法过程中乱罚乱扣等现象可能出现,这是产生执法不公、贪赃枉法、徇私舞弊等问题的直接原因,也是长期以来民警职务违法违纪问题居高不下的原因,直接造成警民关系紧张,影响了公安形象。在这些背景下,公安机关系统特别重视权力监督,确定了公安纪检监督“六条理念”,一要不断加深对公安机关不同于一般行政机关的理解,牢固树立公安监督必须与公安执法权力相适应的理念,切实提高做好公安机关反腐倡廉工作特殊重要性的认识;二要高高举起人民公安为人民的旗帜,牢固树立强化执法监督、保障执法为民的理念,始终把解决人民群众反映强烈的突出问题作为根本出发点和落脚点;三要始终保持查办违法违纪案件的强劲势头,牢固树立从严治警、以惩促防的理念,注重把治标的成果及时转化为治本的措施;四要深刻把握监督的本质就是关爱这一根本属性,牢固树立以人为本、注重预防的理念,着力构建有公安特色的惩防体系;五要充分发挥监督工作重在围绕中心抓落实这一职能作用,牢固树立服从服务于公安工作大局的理念,确保政令、警令畅通;六要坚决贯彻反腐败是全党一项重大的政治任务这一重要战略思想,牢固树立强烈的忧患意识、责任意识,不断完善公安机关反腐倡廉领导体制和工作机制。

在这种监督理念指导下,公安系统非常重视内部审计。1983年,公安部设立了独立的审计机构。此后,各级公安机关基本上都建立了独立的内部审计机构。特别需要指出的是,在我国现行政治生态环境下,上级机关的行为对下级机关具有很大的影响力,公安系统内部审计之所以是全国都好,主要的原因之一是公安部重视,正是在公安部的推动下,全国公安系统才出现了整体都好的状况。人民法院和人民检察院系统中,最高人民法院和人民检察院都没有独立的内部审计机构,也没有成为全国内部审计先进单位,所以,地方人民法院和地方人民检察院也就缺乏标杆。

(二)与公安业务特征相匹配的一整套好的工作思路和办法

从公安机关特征出发,公安系统探索了一整套与之相适应的工作思路和办法,主要体现在以下三个方面,一是制度建设,二是业务思路,三是工作抓手。

从制度建设来说,公安部内部审计机关一开始就重视制度建设。1992年就颁布《公安内部审计工作规定》,对审计机构和审计人员、审计范围和职权、审计工作程序、审计纪律都做出了明文规定。此后,随着公安内部审计工作的创新,又颁布了一系列的规章制度。例如,《公安部机关及直属单位领导干部经济责任审计暂行规定》、《公安边防消防警卫部队领导干部经济责任审计实施办法》等。

从业务思路来说,由公安机关业务特征所决定,公安机关内部审计业务具有典型的行业特征。根据张亚琴(2009)的归纳,表现在如下几个方面:

(1)在执法环节,以涉案财物管理的合法性为审计重点,促进严格、规范执法,以维护社会的公平、正义。根据法律规定,公安机关拥有行政执法权和刑事司法权。公安机关依据《刑法》和《治安管理处罚法》办理各种刑事案件和治安案件。公安机关在履行职责过程中,涉及到经济事项的措施有扣押财物、查封、冻结、没收财产,取保候审保证金、交通事故处理押金、罚没款等等。由于公安机关管辖的案件较多,而所行使的权力既直接关系着当事人的人身,也关系着当事人的财产。因此,无论是治安行政管理中还是刑事案件侦查中涉案财物的管理,都必须严格依法进行。公安内部审计必须与公安执法权力相适应。在执法环节,必须以涉案财物管理的合法性为审计重点,针对不同警种和群众反映较多的执法部门开展专项审计,重点检查扣押财物和保证金在收取、存放、上缴、退还、没收、移交等环节存在的问题,着力解决在办理刑事和治安案件中保而不侦、以保代侦、违规没收保证金和保证金管理混乱问题。高度关注乱收滥伐、乱拉赞助款等伤害群众感情、侵害群众利益的问题,切实维护人民群众的合法权益,促进严格规范执法,以维护社会的公平、正义。

(2)在行政经费管理方面,在真实性、合法性的基础上,注重效益审计,促进行政工作的经济、效率、效益。随着国家经济社会和公安事业的不断发展,国家对公安机关的经费投入不断增加,全国公安机关经费收入总教逐年增长,各种公安专项资金投入不断加大,如中央补助地方公安机关专项经费、金盾工程建设、三基工程重点项目建设以及对中西部装备的采购配发等。公安机关经费物资管理使用情况、使用效益如何,是否足额到位,是否用在了刀刃上,有无挤占挪用问题;专项经费是否合理使用,能否转化为实实在在的装备物资和现实的战斗力,进而推动基层基础建设;各级公安机关的领导干部是否具有科学发展观、正确政绩观,是否只注重发展速度不注重发展质量,公安审计需要对此做出全面、真实、客观的评价,确保公安经济活动健康、规范运行,推动公安工作又快又好发展。公安机关效益审计的重点要放在揭示决策失误和装备物资采购、工程建设、公务消费等活动中的损失浪费问题,关注决策、项目和资金使用效率、效果、效益,关注经济效益、社会效益和政治效益的统一。

(3)对所属单位的审计,区别不同情况,有重点地开展审计工作。从单位构成情况看,公安机关所属单位既有企事业单位,还管理各种非营利组织社团以及基金会等。这些单位财务状况如何,资产管理使用情况如何,资金使用效益如何,既影响着公安机关的形象,也影响着对公安机关的服务和保障程度。对于所属企事业单位的审计,要注重效益情况。注意查处由于决策失误、管理不善等造成的国有资产损失,促进企事业单位加强内部管理,降低成本,促进各种节约型经济体的形成。对于各类社会团体、基金会的审计,重点关注支出的合理性和公益性。

从工作抓手来说,主要是上级推进下级的工作,主要是公安部审计推进地方公安机关的内部审计工作。例如,每年一度的“全国公安机关审计工作会议”,公安部主要领导都有讲话,对公安内部审计工作提出明确要求。与此相一致,不少的省市也召开全省公安机关审计工作会议。这种会议,对于提高各级公安机关领导对内部审计的认识和支持具有重要任用。

又如,为了推进公安机关内部审计建立的贯彻执行,2011年,全国公安机关开展审计整改年。公安部201134在北京召开全国公安机关开展审计整改年活动电视电话会议。公安部副部长、纪委书记刘金国出席会议并讲话)。他强调,开展审计整改年活动涉及全局,关系重大,全国各级公安机关要采取有力措施,打好审计整改的攻坚战,切实把活动抓紧抓实抓出成效,努力促进公安执法管理工作和队伍建设迈上新的台阶(丘勋锐2011

刘金国指出,在全国公安机关集中开展审计整改活动,是公安内部审计工作开展以来的第一次,具有很强的现实意义和长远意义,要集中整改一批审计中发现的老大难问题,切实纠正违反财经法纪的行为,进一步完善制度、规范管理。要充分运用好审计成果,有针对性地建立健全内部控制和财务管理制度,坚决维护审计的严肃性和权威性,提高审计工作的质量和成效,推动公安事业健康发展。各地审计中发现的问题要通报给有关公安机关主要负责人。对存在的问题,要逐一分析、研究、解决。要进一步加大督导整改的力度,并建立资金监管的长效机制(丘勋锐2011)。

刘金国强调,这次审计整改的重点,主要是2008年以来审计发现的问题,包括各级公安审计部门和国家审计机关审计发现的问题。各单位、各警种要结合实际,确定具体的整改范围和重点,强力推进整改。各级公安机关要对审计整改问题进行认真梳理,由审计整改工作领导小组向被审计单位发出督办通知书,提出办理要求,限期整改。各级公安机关要建立健全审计整改报告制度、责任追究制度、跟踪检查制度、公告制度等,逐步建立单位主要领导负责、上级主管部门督办、本级职能部门落实、有关部门协作配合、纪检监察部门问责、广大民警舆论监督的审计整改长效机制(丘勋锐2011)。

刘金国要求,各级公安机关要把开展审计整改年活动作为加强公安工作和队伍建设的重要举措,摆上重要位置,给予高度重视。各级各单位一把手要亲自过问,亲自研究,及时掌握工作进展情况。要结合实际,认真制定本地本单位的活动方案,精心安排,周密部署。整改工作必须要高标准、严要求,坚决防止搞形式、走过场。对被审计单位不按规定期限和要求进行整改的,领导小组成员单位要根据各自职能进行责任追究。要按照方案要求,制定严格的审计验收标准,对纳入这次整改的问题,逐一进行严格检查验收。审计整改结果要作为评价领导干部工作业绩、职务任免、奖惩的重要依据之一纳入绩效考核,作为有关部门和单位年度绩效评估工作的重要内容(丘勋锐2011)。

201112月中国纪检监察报的报道,公安部组织了对全国32个公安厅局和公安部直属单位、公安现役部队整改情况的考评验收。从初步考评验收的情况看,整改达到了预期目的。

(本章作者:郑石桥,许宝)