第十一章   政府审计维护国家经济安全案例解析

 

第十一章   政府审计维护国家经济安全案例解析

在政府审计维护国家经济安全的实践中,不断形成与积累了丰富的案例,这些实战资料不仅是政府审计运行过程的真实写录,而且反映了审计人员在特定时期的审计探索及其取得的成果;它不仅生动说明了政府审计维护国家经济安全的可行性和效果性,而且在一定程度上揭示了政府审计维安护稳的运行规律,以及实际中存在的困惑与矛盾。案例解析对于政府审计维护国家经济安全研究理论和实践总结无疑具有重要的参照、借鉴作用和指导、引领意义。

 

第一节 全国地方政府性债务审计:维护财政安全 

一、案例概况

(一)案例背景

在市场经济运行过程中,政府对于国家经济安全的监管负有不可推卸的责任,当国家经济安全立于风险状态时,政府应采取积极而正确的措施,抑制危及国家经济安全的不良因素或风险事件,使国家经济从“危机区”回归“安全区”。然而,政府所采取的救助行为不仅仅是政府所部署的制度或政策安排,而且在更多的场合政府还需要投入大量的人力、物力和财力。由于我国地域辽阔,由于历史等社会原因,各地方经济发展水平差异很大,部分地方政府财政收入有限,为了完成既定的地方政治、经济和社会发展目标,地方政府不得不大量举债,导致地方各级政府的直接负债数额逐年增加;加上政府以各种形式为当地的产业发展提供的担保以及直接出面为地方社会发展促成的债务,使直接或间接的地方政府性债务居高不下,特别是2008年全球性金融危机暴发后,经济发展势头受到严重影响,金融体系的稳定性受到严重威胁,负有国家经济安全监管责任的政府不得不出手,及时给予财力上的援助,实施了积极的财政政策:一方面大幅增加政府支出,扩大内需;另一方面,经济增速放缓、减轻企业和居民税负,导致国家财政收支平衡难度加大。为了弥补财政支出的缺口,中央安排财政赤字7500亿元,比上年增加5700亿元,同时国务院同意地方发行2000亿元债券,并由财政部代理发行,列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元,占国内生产总值比重在3%以内(张庆龙、谢志华,2009)。如果加上政府以各种形式提供的担保所形成的债务和其它需要政府救助的情形,地方政府的债务呈快速上升趋势,正在成为威胁未来政府执政效果和能力的重大不利因素。如果一国财政在未来面临无法偿还到期债务、入不敷出等困难时,就会引发财政危机和经济危机,直接威胁国家经济安全。因此,从维护国家经济安全的视角考虑,亟需对政府性债务进行调查、跟踪、监测,及时发现和防范财政风险,确保国家经济社会的健康运行。在此背景下,审计署适时开展了全国地方政府性债务审计,对当前我国政府性债务资金的总量、结构、分布状况及原因进行了全面专项审计调查。

(二)审计实施情况

审计署于20113月至5月组织了全国审计机关4.13万名审计人员,花了3个多月时间,按照“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”的原则,对31个省和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府的债务情况进行了全面审计。审计范围包括所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目,共1873683笔债务。重点围绕政府负有偿还责任的债务、以及对债务人出现债务偿还困难时政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务。

(三)审计调查结果

截至2010年底,发现全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中,有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的,其中:2008年及以前年度举借31989.04亿元,占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元,占21.30%。从债务总体负担情况看:至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%1.28%[1]

二、案例解析

为了维护国家经济安全,需要及时对国家经济安全态势进行监测预警,既包括对当前状态进行“监测”,还包括对未来趋势进行“预警”,即“态势监测预警”(雷家骕,2006)。本案例中,政府审计机关在对当前经济运行状态分析研判的基础上,履行经济安全“监测”的职能,关注与收集国家经济安全的相关信息,全面、连续、动态地监测影响国家经济健康运行的各种不确定因素,结合国内外发生的重大经济事件,及时捕捉风险迹向,锁定风险源头,分析和监测全球金融危机带来的冲击和隐患以及我国财政政策执行中存在的矛盾,较早地感知到威胁国家经济安全的政府债务这一潜在风险苗头,认为地方政府债务风险不可低估,具有一定程度的普遍性,日益成为社会关注的热点、难点和疑点问题,不仅关系到地方政府财政安全运行,而且关系到经济社会健康、可持续发展,影响到国家财政安全、金融安全和社会安全;不仅具有重大的政治、经济意义,而且具有广泛深远的历史意义。于是政府审计机关及时将地方政府性债务审计列入全国审计工作计划的重点,全面开展政府性债务审计活动,以及时发现和防范财政风险及相关的其他政治、经济风险。政府审计对地方政府性债务的审计,体现了审计“监测”功能,使之成为国家安全风险和隐患最灵敏的“探头”,成为经济社会风险的“感应器”,发挥了政府审计的揭示、预防和抵御功能,真正彰显了政府审计对国家经济安全的“免疫系统”作用。

其次,政府审计机关通过开展全面审计,按照“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”的原则,获取了较为全面而且真实的系统数据,彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等重要情况,并在此基础上,对地方政府偿债能力进行分析,客观评估偿债风险,及早地提出政府债务风险的预警,指出目前政府政府债务危及国家经济安全的六大问题是:(1)地方政府举债融资缺乏规范,违规为融资平台举借债务提供巨额担保464.75亿元。(2)地方政府性债务收支未纳入预算管理,相关管理制度不健全。至2010年底,在36个省级政府中,有7个未出台地方政府性债务管理规定,8个未明确债务归口管理部门,14个未建立政府性债务还贷准备金制度,24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出,一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。该问题的发现,为进一步完善相关制度提供了基础。(3)部分地区和行业偿债能力弱,存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。审计发现2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%3.56%。由于偿债能力不足,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象,逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。(4)部分政府性债务资金未及时安排使用。一些地方举债存在一定的盲目性,有的资金投向未落实,有的项目准备不充分,还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。(5)违规取得和使用政府性债务资金金额1082.53亿元。此外还发现损失浪费19.94亿元;涉嫌经济违法违纪案件线索12件。(6)地方政府融资平台公司数量多,管理不规范。有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。

审计发现的以上问题,审计署以2011年第35号审计结果公告形式向社会进行了公告,不仅向党和政府及时报告了审计情况,而且向社会传递了风险信息,审计调查准确地摸清的“家底”,分析了债务形成和积累的过程,及时向政府提供了宏观调控所需的宝贵信息,它利于党和政府及时发现政府债务对经济健康运行可能产生的危害与威胁,及时进行整改,有力地消除其不利影响,对于潜在的或现实的风险的抵御、化解、削弱,发挥了不可替代的重要作用。

第三,政府审计机关的政府性债务审计,全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题,并对重大违法犯罪问题予以严厉查处和相应的处理处罚。例如审计中发现损失浪费19.94亿元,涉嫌经济违法违纪案件线索12件等,均得到依法查处,从而对经济领域违法经济活动产生明显的震慑作用,起到预防危害国家经济安全行为发生之效果。政府审计所具有的这种抵御功能,是国家经济安全、社会安全的屏障,能够自动隔阻、拦截、缓释风险的侵袭力和影响度,防御风险对经济发展和社会运行的袭扰、腐蚀和侵害,这是常规审计功能的扩展和延伸。

第四,政府审计机关通过加强对政府性债务审计发现问题的深入研究,剖析政府债务形成的原因,针对政府债务举借、管理和使用中存在的风险隐患,提出妥善处理存量债务,严格控制新增债务,防范和化解风险的三大合理化建议:(1)按照谁举债谁负责的原则,区别不同情况积极稳妥地处理存量债务,积极防范和化解债务风险。(2)继续推进融资平台公司的清理规范,坚决制止地方政府违规担保行为,切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题,严控新开工项目,防止盲目铺摊子、上项目;对在建项目,地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源,防止出现“半拉子”工程。(3)建立规范的地方政府举债融资机制,实施全口径监管和动态监控。并向政府提出研究赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推开,举债计划需经国务院审批,编制地方债务预算,纳入地方预算管理,报同级人民代表大会审查和批准,健全债务监管体系,以提高资金使用绩效等建议。上述合理化建议为党和政府高度重视,其大部分得到采纳,为完善地方政府性债务管理制度,促进国家经济健康发展,起到了显著作用。可见,政府审计具有“纠错和修复功能”,能排除经济发展和社会运行风险的隐患,系统地修复社会经济发展中的故障。“除疾”的结果是“健体”,它能够有效地改善社会经济发展系统的运行状况和运行质量,维护各系统的平衡和稳健运作,促进经济社会更加健康、有序、高效发展。

 三、案例总结

全国政府性债务审计调查是2011年我国政府审计机关的重大项目,是政府审计维护国家经济安全的有影响的项目之一。该项目从伊始便体现了政府审计机关以国家经济安全为目标,持续关注和跟踪研析经济社会中对国计民生有重要影响的难点、热点和疑点问题,从宏观着眼、从微观入手,主动发现、检测影响国家经济安全的风险源,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,确定了对当前困扰国家经济健康、可持续发展的地方政府性债务问题进行审计,将全国地方政府性债务进行了彻底盘点,摸清了家底,分析了政府性债务的存量和增量,研判了其发展变化趋势,提出了防范财政金融风险、加强政府宏观调控、强化管理减少损失等一系列建设性、前瞻性的意见和建议,为党和政府应对国际金融危机、加强宏观经济调控、稳定经济秩序、加快经济发展方式转变都起到了十分主动、积极的作用,得到党和政府以及社会的高度肯定和赞扬。可见,政府审计能够有效地为国家社会经济健康运行发挥“免疫系统”的功能,及时发现和防范威胁社会经济健康发展的风险因素,发挥防范国家经济经济安全“信息源”、“防火墙”、“检测阀”、和“预警器”的功能。

 

第二节 京沪高铁项目跟踪审计:维护国有资产安全[2]

,案例概况

(一)案例背景

近十年我国投入巨大资源开展了大规模的固定资产,特别是基础设施的建设,高速铁路是其中最具代表性的建设项目之一。铁路干线等基础设施的建设,为经济社会注了生机和活力,为国民经济长远发展产生了深远影响。值得一提的是,2008年后,遭受国际金融危机的严重冲击,中国政府为了拉动经济、增加内需、推动国民经济发展,连续投入巨额资金拯救走低的经济,其中大部分资金用于基本建设,高速铁路的建设正是在此背景下迅速升温,轰轰烈烈地超常规开展起来的。京沪高铁是当时(2010)世界上在建里程最长的高速铁路,是我国“四纵四横”客运专线南北向“主骨架”,途经我国政治经济中心地区的北京、天津、河北、山东、安徽、江苏和上海等43市,正线全长1318公里,设计时速350公里,概算总投资2176.30亿元人民币。中国铁路建设投资公司(代表铁道部)等11家单位出资成立京沪高速铁路股份有限公司(下称京沪公司),作为京沪高速铁路项目的建设单位。沿线43市地方政府负责本省、市境内征地拆迁工作,征地拆迁费用作价列入京沪公司。京沪高铁建设项目于20084月正式开工,计划工期60个月,截至2008年底,已完成69%的路基土石方、35%的桥梁、34%的隧道、75%的涵洞工程,累计完成投资584.5亿元。截至20096月底,完成永久用地征地60312亩,占用地总量的99.16%,完成拆迁677万平方米,占设计总量的97.94%。随着工程建设的分段完成,不断形成与积累了大量新增国有资产,同时建设项目的推进给铁路沿线的地方经济社会经济带来了广泛影响(如交通、供电、拆迁、征地、建设临时占地、建设用电用水用工等),已形成的新增国有资产中既有有形部分,如铁路路基、桥隧、电器设备、指挥调度系统等,也有计入新增国有资产的无形部分,如补偿、复原、修缮等。不论是有形的还是无形的,社会焦点关注的是国家资金能否形成货真价实国有资产,京沪高铁项目的建设、竣工、验收、交付使用是否按照科学标准进行,建设工程能否达到预期目标,产生预期的政治、经济和社会效益,国内外媒体不断出现各类报道,在声势浩大的建设项目进展过程中,公众急盼听到政府审计的声音,希望知情国有资产的投向和真实使用状况,所以对京沪高铁进行建设项目跟踪审计,对于保护国有资产安全完整,对于确保项目按照设计要求保质、按期完成,对于向社会公众做出重大资产投资趋向和使用状况的交待,校正社会对此可能的有偏认识,对于塑造中国高速铁路的形象,保持我国大规模基本建设的良好势头,保障其健康可持续发展,都具有十分重要的政治和经济意义。

(二)审计实施情况

审计署于20095月至7月,对京沪高速铁路建设项目进行了阶段性(届时项

目正在进行中)跟踪审计。由于审计期间,京沪高铁项目进度过半,审计对于了解项目进度,掌握建设信息,发现设计、施工、财务、技术、组织、管理、协调等方面存在问题,指导后续建设,具有重要作用。故审计署将该项目审计列为本年度重要审计项目之一,投入了较多的人力物力,以确保审计项目的成功。当然,对京沪高铁建设项目的跟踪审计不是一次性完成的,后续审计在建设项目进展到一定程度以及在工程全面完成后再陆续进行,此次跟踪审计仅仅针对前期已经开展的工程项目以及已经完成的固定资产投资额,如征地、拆迁、补偿等在工程前期进行的工作量,工程设计与技术研发须早于工程施工、有一个提前量的基础性工作,规章制度建设要先于工程推进等,较早地进入了审计监督的视野;有些随着工程建设逐步推进才能开展审计的建设内容,如工程质量检查验收、建设项目决算等临未列入本次审计范围。由于京沪高铁项目建设规模大、投资量多、建设周期长、涉及内容广,审计人员在审计过程中较多采用审计抽查的方法,着重对重要部位、重点项目、重大资金进行审计监督。

    (三)审计调查结果

经过审计,对京沪高铁建设前期项目的基本情况作出了全面了解,掌握了建设工程的第一手资料。审计结果表明:铁道部、沿线各省市地方政府、京沪公司和各参建单位按照“精心组织、精心设计、精心施工、精心管理”的要求,狠抓制度建设、工程质量、科技创新等工作,较好地完成了京沪高铁阶段性建设任务,具体表现在:

1.征地拆迁和异地安置工作总体进展顺利。京沪高铁工程启动以来,北京、天津、河北、安徽等沿线43市地方政府高度重视征地拆迁工作,以维护群众合法权益为出发点,制定了相关政策,明确了补偿标准,完善了资金管理和使用办法,成立了专门的组织协调机构,做了大量勘测、评估、补偿、拆迁和安置工作,积极推进征地拆迁进程,保证了工程建设按照计划实施。

2.项目管理制度比较健全,执行较好,工程质量和工期总体可控。京沪公司作为项目法人主体,建立了标准化管理目标责任体系,梳理和规范了合同管理、招投标管理等13个管理流程,制定完善了计划财务、工程管理等5大类55项建设管理办法,建立了京沪公司、指挥部和参建单位三级安全质量控制网络,采取建立问题库、质量责任档案和试验先行、样板引路等多项措施,以确保工程质量;建设过程中,持续优化设计、优化施工组织和资源配置,采用多项先进工艺和现代化施工设备,加速了工程建设进度。审计中未发现影响运输安全的重大工程质量问题。

3.加大技术创新和成果转化力度。京沪公司借鉴京津城际铁路等客运专线技术成果,大力开展自主研发和自主创新,在高速铁路深水大跨桥梁建造技术、深厚松软土地基沉控制技术、无砟轨道制造和铺设技术等重大技术课题上加大攻关力度,取得了重要的阶段性成果,并成功应用于工程实践,不仅提高了施工效率,而且实现了我国高速铁路技术的新突破。

.案例解析

这些任务的完成,确保了国家投资的重点建设项目按照既定的标准和要求有序实施,保证了国有资金的投资安全且完整地转换为优质的国有资产,说明了京沪高铁项目进展的主流是正常的、健康的,国有资金(产)是整体是安全的——这是经过审计加以证实的。

但是在审计中也发现了京沪高铁建设中存在一些有碍国有资金(产)安全、完整和高效的若干问题,主要是:

1.个别分项目投资控制不严。一是审计抽查发现,截至2008年底,京沪高铁124标段及上海虹桥站部分工程超进度验工计价,累计617 亿元;14标段及上海虹桥站、天津西站存在未按规定调减工程计价、超范围调增自购材料价格等问题,多计工程款共137亿元。二是京沪公司将铁道部经济规划研究院负责的通用参考图动态跟踪和技术服务工作中的部分内容,重复委托给中铁工程咨询集团有限公司,增加工程成本2200万元。三是勘察设计后期费等计费依据不充分,审计发现,设计单位铁道第三勘察设计院集团有限公司、中铁第四勘察设计院集团有限公司采用未经批准的内部测算系数,调整原国家计委、建设部发布的《工程勘察设计收费管理规定》(计价格[2002]10号)中相关取费标准,计取勘察设计后期费30.35亿元,计费依据不充分;在鉴修概算中,计列的“外方监理费”6472万元和“咨询费”3019.3万元,计费依据不充分。

2.少数分项目承发包不够规范。在京沪高铁正线、上海虹桥站、南京南站和大胜关长江大桥等工程的招投标过程中,京沪公司、上海铁路局等建设单位存在标书审核不严、未按规定招标等问题,个别施工单位违反招投标相关规定,将工程分包给无相应资质的单位。在对中国水利水电建设集团公司投标书中的118位专业技术人员的审计抽查时发现,有54人的专业技术职称和职业资格与实际不符;上海铁路局在上海虹桥站的建设中,将应招标的工程咨询和桩基第三方检测项目化整为零,规避招投标;中国交通建设股份有限公司、中铁六局等9家单位未经建设单位批准,违规分包工程合计3.12亿元,部分工程被分包给不具备相应资质的单位。

3.部分施工单位使用不符合国家规定的发票入账结算。在材料采购、货物运输、机械设备租赁等业务中,中水集团、中铁十六局等17家施工单位项目部使用不符合国家规定的发票入账结算,总金额达5.2亿元人民币。

这些问题的存在,尽管相对京沪高铁建设全局来说是局部的和个别的,其金额相对总投资来说是小比例的;尽管这些问题远不能抹杀京沪高铁建设的巨大成绩,不能在主体上动摇国有资产整体上的安全性和完整性,但是对其危害亦不容小视,它所涉及的范围虽小,但对全局有幅射性和传染性,如果将这些局部的问题迭加到一起就足以影响京沪高铁项目的全局;上述问题涉及的金额相对数虽然不大,但绝对数不小,少则上千万元,多则上亿元;对国有资产的安全完整依然形成较大威胁,如不加以制止、纠正,对京沪高铁项目的后续建设将产生严重影响;所以政府审计维护国有资产的安全完整的揭示、预警是完全必要的、非常及时的。

三、案例总结

近年来,随着经济社会的快速发展,我国各级政府不断加大对基础设施、农业、社保、环保等领域的投入力度,为了提高资金使用效益、有效防止重大的投资项目、重大民生工程、重大生态环境建设项目搞劳民伤财、形象工程、政线工程和“豆腐渣”工程,我国审计界探索形成了“跟踪审计”这一崭新的审计类型。跟踪审计区别于传统的事后审计监督,它的特点是提前介入,掌握动态信息,重在预防与控制,全过程跟踪检查,及时反馈要情,旨在加强内部控制和管理,及时发现业务过程中的问题和矛盾,尽早采取措施加以化解,以减少损失、防范风险、提高绩效。本案例中审计人员正是针对国家重大投资建设项目,采用跟踪审计的方式,对京沪高铁项目进行事前、事中性审计监督,通过审计发现问题,及时通报审计结果,促进被审计单位加强整改,强化管理,提高效益,确保国有资产的安全、完整和有效。

在本例中,审计结果发布后,形势完全按照审计机关所希望的方向发展:对于审计发现的问题,铁道部、京沪公司及各参建单位高度重视,多次组织专题会议,认真研究制定整改方案,及时纠正审计发现的问题,并完善了规章制度。据京沪公司提供的资料,截至20098月底,对超进度验工计价6.17亿元的问题,建设单位已全部纠正;对多计工程款1.37亿元和重复委托增加工程成本2200万元的问题,建设单位正在采取措施整改;对勘察设计后期费30.35亿元、鉴修概算中“外方监理费”6472万元和“咨询费”3019.3万元计费依据不充分的问题,铁道部正在调研计费定额,研究制定整改措施;对少数项目承发包不规范的问题,建设单位清理了违规分包的施工队伍,并进一步研究完善总承包管理,加强对招投标和施工单位分包行为的监管;对使用不符合国家规定发票入账结算5.2亿元的问题,施工单位已纠正4.56亿元,其余0.64亿元正在整改,相关违法人员已移送司法机关处理。可见,经过审计达到了维护国有资产安全、完整和有效的目标。

也许有人会认为,当下我国基本建设领域出现上述类似问题已司空见惯,京沪高铁项目不是生长在真空,出现这样那样的问题不值大惊小怪,审计监督能够查处一部分问题,但是终不能治本,不能彻底断绝问题产生的社会根源。的确,上述问题是当前社会经济生活的真实写照,折射出我国基本建设领域的若干共性现象和倾向性问题,说明在固定资产投资建设领域造成国有资产显性或隐性流失已经比较多见,要彻底堵塞国有资产多渠道流失,需要社会上上下下的齐抓共管,需要党和政府立法、执法和追究违法,政府审计是维护国有资产安全的系统工程中重要的一环,政府审计从国有资产价值流入手,进行跟踪监督、发现异常、及时反馈,发挥预防、监督、纠正的“免疫系统”的功能。大量审计实践证明,加强对基本建设领域的审计监督,对于维护国有资产的安全和完整是完全必要的和非常及时的,这方面的审计监督不是多了、审计监督介入是早了,而是审计监督的少了、审计介入得迟了,所以面对我国持续进行的大规模基本建设,政府审计履行维护国有资产安全职责任重而道远,社会对此充满期待。

第三节 “哈龙” 产品整体淘汰项目审计:维护环境安全[3]

一、案例概况

(一)案例背景

 “哈龙”是一种旧制式的消防产品,在我国消防产业中具有较大的市场份额,因为其价廉物美、操作简便、容易贮运、保质期长,一度受到消费者的肯定和欢迎,曾是我国消防系统的主打产品之一,市场销路旺盛。与此相对应,国内消防产业形成了一定规模的生产能力,市场供给能力保证了国内消费和一定数量的出口。但是,近十年随着科学技术的迅猛发展,越来越多的实验证明,“哈龙”产品的化学成分呈非稳定性,在其生产和使用过程中会产生诸多对人体的侵害,特别是经过医学实验证实,该产品中含有明显的致癌物质,在使用过程中,“哈龙”会产生大量气体将火焰与空气隔绝进而达到灭火效果,但是该气体具有顽固性,长期滞留于大气中难以消散也不易稀释,对农业生产、城市环境和人体健康造成直接的危害,对国家环境安全构成一定威胁。世界主要发达国家经过十几年的努力,已先后淘汰了“哈龙”产品,取代之于更加清洁、安全和环保的消防制剂。我国政府经过周密的论证,决定分批、分步骤地实施“哈龙产品”更新改造。上个世纪未,我国政府与世界银行签署了ODS4项目协议及世界银行2000年度“哈龙”项目审计工作大纲,决定分批对“哈龙”产品生产施行配额,对其销售和出口给予限制,并逐步减少其产销,同时推行新型灭火产品,最终实现“哈龙产品”整体淘汰,世界银行还就此项目给予我国经济援助,支持“哈龙”生产厂商限产、停产和转产。

对“哈龙”产品产销的限制直到淘汰,是保护生态环境和人民生命健康、维护环境安全的重大工程,但是该措施实施的结果是,关停并转部分消防产品生产企业,最终不可避免地会触及到一些地区、部门、行业和企业的经济利益,直接减少了某些地区一定时期的财政收入,是一次利益格局的大调整,涉及到人员安置、新品开发、企业转产、设备更新、工艺调整等程序,所以该项目又是一项重大民生工程;推行政府与世界银行的“哈龙”项目的一揽子计划无疑存在较大困难,可能会出现不少阻力和障碍。因此在项目实施伊始,政府除了完善项目方案,给予各地方生产企业政策倾斜及更多的财力和技术支持外,还配置了审计力量,以审计作为项目实施跟踪监控和检查落实的手段,将政府审计作为保障政府环保、民生项目具体落实的延伸性和补充性手段,同时为世界银行等外援单位提供公正性信息,为政府政策的实施提供信息保障。

(二)审计实施情况

受国家环保总局的委托,审计署外资运用审计司(以下简称外资司)于20011月至6月在全国范围内组织了13个省、(直辖)市、自治区地方审计机关对6家“哈龙”灭火剂生产企业2000年度“哈龙”灭火剂产量和项目执行情况,21家中标灭火器生产厂家“哈龙”消费量和2000年度项目执行情况,以及4家技术援助项目单位的10个分项目2000年度执行情况进行了审计。

外资司以独立监督者的身份,对执行“哈龙”项目的国家环保局、公安部消防局和众多相关厂家进行了审计监督。审计的范围是根据世界银行审计工作大纲的要求制定的,对有关技术指标严格按照我国项目各方、世界银行和蒙特利尔多边基金组织共同达到的定义,审计内容包括对国家环保局外经办和公安部消防局“哈龙”项目办公室项目管理和执行情况、相关灭火剂生产厂商产量限控和项目执行情况、相关灭火器厂“哈龙”产品淘汰和项目执行情况以及有关援助单位项目执行情况等。具体内容为:

 ――“哈龙”项目办公室项目管理和执行情况:

·制定的政策

·采取的措施

·项目管理情况

·项目进度

·世界银行批准的年度计划的执行情况

·赠款拔付情况

――灭火剂生产厂商限产和项目执行情况:

·被审计年度“哈龙”灭火剂的产量

·被审计年度的生产配额

·被审计确定产量是否控制在配额以内

·“哈龙”产品生产、原材料耗用和设备等情况

·被审计年度有关的生产财务指标

·销售情况,关注有无违规销售,重点关注出口销售

·审计中标灭火剂生产厂的关厂情况,赠款到账及使用情况

――灭火器厂家淘汰“哈龙”产品和项目执行情况:

·投标和授标情况

·被审计年度“哈龙”产品的淘汰量

·被审计年度“哈龙”赠款及执行情况

·被审计年度“哈龙”转产、停产情况

·项目进度

·赠款使用情况

――有关技术援助项目单位:

·投标和授标情况

·项目单位的人员、技术、经验等能力情况

·合同签署情况

·项目内容和条款

·赠款到位及使用情况

·项目进度

·评估项目执行情况

审计机关聘用了两位全国有权威性的技术专家,并直接利用其专业工作成果。“哈龙”审计技术专家是由审计署外资司根据国家环保总局外经办“哈龙”项目工作组的推荐聘请的。根据世界银行的审计指南,技术专家作为审计组成员协助审计人员工作,并提交专家技术报告。聘请的两位专家分别被派往浙江省东阳化工厂等五家“哈龙”生产企业参与审计,并要求其在审计报告中附有技术专家编写的、经过汇总的“哈龙”产量审计的工作总结。

(三)审计调查结果

经过对国家环保总局和公安部以及相关企业的审计结果显示,管理部门对“哈龙”生产的管理和控制总体上说是有效的,整体淘汰方案符合中国国情,是一项决策正确、预期效果良好的环境保护工程,所采取的措施和保障手段是有力的和有针对性的;已颁布的规章制度和采取的措施符合项目实际情况,淘汰工作的整体设计以及程序、进度安排具有科学性和可行性,取得的环境保护的效益是直接的和明显的;具体为:

截止20001231日,有关管理部门所制定的政策和法规主要有:公安部2000218日下发的《关于1998年度“哈龙”淘汰执行项目企业停止生产和销售“哈龙”产品的通知》(公消[2000]071号文),要求有关171998年度“哈龙”淘汰企业从200031日起停止涉及“哈龙”产品的生产,并尽快清理库存,自200041日起停止销售“哈龙”产品,同时要求所有灭火剂生产厂商自200031日起禁止向这些企业出售“哈龙”灭火剂。国家环保总局2000323日颁发的《关于发放2000年度“哈龙”灭火剂生产配额许可证的通知》(环控发[2000]8号文),核定了20006家“哈龙”灭火剂厂的生产配额。这些文件是政府为环境保护所实施社会管理性标准,也是该项目具体执行的依据,也是审计执行检查的实施准则。

按照世界银行和“哈龙”项目工作组的要求,对6家配额的“哈龙”灭火剂生产企业2000年度的“哈龙”灭火剂产量和项目执行情况进行审计,以下情况得以核实确认:2000年度6家生产厂的产量全部控制在配额以内,“哈龙”灭火剂生产厂商的总产量为4406.096吨,基本实现了2000年度消防行业整体淘汰项目的生产淘汰的阶段性目标。另一方面,“哈龙”灭火剂生产线关闭情况良好,截止20001231日,本年度共关闭生产线4条,尚存生产线19条,也正在按计划准备分批关闭或正在关闭。对所有关闭生产线的企业,国家环保总局外经办都按照与关厂企业签署的合同支付了赠款。审计结果表示,赠款到位情况良好,基本按照合同规定拔付到位。对北京市消防局、公安部上海消防研究所等7家承担“哈龙”技术援助的单位,审计人员抽查了其中410个子项目,审查结果显示,有关执行技术援助项目的业务范围、人员素质、技术水平和管理能力等均满足了项目要求,项目单位具备从事技术援助项目的条件、资金申请、拔付和使用等基本符合项目协议的要求。也就是说,“哈龙”淘汰项目正式启动后,从总体上看正按预定的路线前行,实施顺利,进展正常,效果良好,正逐步接近既定目标,得到了社会公众和国际社会的认同和赞扬。

二、案例解析

“哈龙”产品的更新不是一般的市场行为,也不是企业根据利益导向自行决定的产品更新换代,它是政府从人民长远利益出发做出的维护环境安全的重要举措,是强制性实施的系统社会工程,所以不能在市场机制作用下自行完成,政府尽管做出了很大努力,从世界银行获得了资金和技术支持,同时也向世界银行做出了相应的承诺,但是政府的决策是否能够得到完全落实,存在很大的不确定性,政府审计跟踪监督、评估、反馈,提出合理化意见和建议,是这一环境安全工程真正落到实处的保障措施之一。实践证明,经过审计,审计人员发现了一些问题,具体是:

1.本年度“哈龙”灭火剂生产厂商共销售“哈龙”灭火剂3988606吨,其中国内销售3609848吨,出口销售为378758吨,本年度国内消费量为4027338吨,超过国内消费限量147338吨,因而没有全面实现对国内消费量的宏观控制目标。审计人员以审计信息的方式提供给有关部门,敦促国家环保总局和公安部消防局积极采取封存“哈龙”灭火剂产品等措施;

2.“哈龙”灭火器生产厂商存在着内部控制和管理的薄弱环节,一些企业财务资料不全,使审计人员无法了解“哈龙”产品生产和销售的全貌,如A消防器材厂未能建立完整的财务核算体系,账务设置不健全,成本核算数据不实,无法反映企业财务状况和经营成果;B消防器材厂没有提供“哈龙”灭火剂采购原始单据,审计人员仅审核了单据的复印件,另外该企业购入“哈龙”产品未开具增值税专用发票,其购销活动存在一些疑点;C消防器材厂没有提供赠款使用书,据该厂负责人称,全厂“哈龙”项目的生产线已全部关闭,生产设备已拆除,租用的厂房已退还,有关补偿款已发到工人手中,但是没有相关凭据证明,审计人员也无法进行实地查看,因而无法对其“哈龙”产品实际淘汰量、收取赠款及用途等情况进行全面验证,存在发生错弊的可能性;

3.审计确定的“哈龙”产品淘汰量与国家环保总局和公安部所确定的数据不一致,即实际淘汰项目的进展情况与账面反映存在一些差异;审计正在核对这是统计技术差异还是实际执行差异,如果系后者则证明项目落实方面仍然存在一些“死角”,这样仍然可能会有为数不少的产品流入市场继续危害环境安全;

4.用于替代“哈龙”产品生产用的设备,集中采购后存在设备质量差、效率低、不适用等情况,这在上一年度该项目审计中已有所披露,但仍未得以很好解决;如D消防设备股份有限公司统一采购的干粉灌装机不能保证产品的灌装精度,无法适应企业大批量生产的需要,且劳动生产率较低,效费比太低,影响企业经济效益的实现,不能有效促进企业加速产品更新换代;有的企业集中购置的设备在试车失败后,长期闲置不用,该问题一直无法解决;有关方面,特别是负责统一采购的部门没有出面协调此事,如此事在较长的时间内仍然得不到解决,可能成为干扰和制约“哈龙”产品淘汰项目的因素之一;

5.部分援助单位或援助项目存在着项目实际执行时间比合同规定时间推迟的现象,使项目实际落实出现时间滞差,可能会对“哈龙”淘汰项目的顺利落实产生不利影响。

审计人员经过综合分析认为,实施“哈龙”产品淘汰项目是政府为了维护社会整体利益,保障生产者安全和公众健康所采取的宏观调控行为,维护国家环境安全和民生安全,反映了技术进步的要求和消防产品发展的趋势;这自然要求在具体实施过程中各部门、各地区通力协作、尽心尽职,这样才能将项目方案落实,实现“哈龙”产品整体淘汰和新产品更新换代,并且消除企业后顾之忧,保证社会基本稳定和劳动者权益不受侵害。为了达到此目标,有关部门颁布相关法规制度,从经济、行政、技术和管理角度做了大量深入细致的工作,使该项目前期的实施取得了可喜的成果,但是其中存在的问题依然不容忽视,它关系到该项目最后能否落实,取得圆满成功。上述所涉国内市场“哈龙”产品消费量超过限额,说明部分企业没有完全执行配额生产,存在计划外生产和销售,企业对“哈龙”产品的经济效益仍然存有预期,而购买者对“哈龙”产品依然有消费者剩余,没有完全抛弃“哈龙”;如果加之部分生产厂家存在管理薄弱环节,存在做表面文章等现象,就可能使项目实施不得落到实处,难以收到预期的控制效果,甚至可能出现反复,使国家环境安全为此付更大的成本和代价。过去我国实施过类似的政府宏观调控措施,如对非环保锅炉的更新、对“六六六”等公害性农药的淘汰、对排污严惩的助力车进行置换等,都曾经发生过反复拉锯,出现了生产厂家与政府博弈的局面,必须引起高度的重视。

为了避免政府管理效果弱化或虚化现象再度发生,审计机关提出审计评价意见和审计建议,要求政府加大管理和扶持力度,特别要狠抓落实、保障和检查措施,保证颁布的法规切实得到执行,保证淘汰项目的实际效果与设计目标相吻合而不走样变形。相关工作要继续做深做细,要逐一检查转产、停产的企业是真停还是假停或缓兵之计,“哈龙”生产设备有无拆除销毁,有无转移挪为它用,有无可能原生产企业退出生产经营而新的企业接着进入该产业的现象,使“哈龙”生产死灰复燃,企业关厂后工人是否都有得到了补偿,是否存在后续的社会问题等等,这些都是值得注意的倾向。关于设备采购问题,要求有关方面不得随意更改项目合同扩大集中采购设备的数量和金额,对集中采购设备必须认真选择保证质量,保证符合企业实际情况,对设备出现的质量问题应及时解决,项目管理方应介入此事,进一步完善设备采购制度,加强监督管理。对计划转产的产品,政府要扶持企业实施技术开发,并尽早形成生产能力,逐步形成规模,取得市场效益,使生产厂家从淘汰“哈龙”产品项目中得到实惠,而不能强制性命令其关、停,而不问其“善后”,留下一大堆矛盾,使政府与企业长期处于对立状况。对世界银行援助款项的使用范围和使用目标应有明确界定,不能将之作为企业“散伙”的救济金,吃光分光,而应成为企业在新的技术平台、产品平台发展的启动资金和营运资金;这样才能真正实现政府环境保护和民生安全计划的预期。

审计评价意见和建议下达后,引起项目执行者和管理者的高度重视,有关方面组织了认真的研究落实,有关整改措施旋即出台,并发挥了很好的管理效应。“哈龙”项目在政府审计的保障下,按计划进度顺利进行,并获得圆满成功,我国政府与世界银行签署的协议亦执行完毕。

三、案例总结

“哈龙”产品项目审计是世纪之交我国政府审计机关进行的维护国家经济安全的、较有影响力的项目之一。尽管审计发生之时,在理论上对政府维护国家经济安全,特别环境安全,并不象今天的人们认识那么清晰,其审计目标也不象今天这样具有确指性,但是它足以证明政府审计维护国家经济安全是政府审计本质和职能的要求,而不是理论的附加,说明政府审计维安护稳的作用早已客观存在并确确实实为国家经济安全做出了贡献。通过本案例分析还可以发现,政府审计维护国家经济安全的作用途径和方式是多方面的,不仅可以直接作用于国家经济安全领域,如出现于环境保护和民生工程的前台,直接进行环境审计和民生审计,进行环境保护工程验收和评估、对民生工程质量进行检查检测等,查处破坏环境资源、有害民生的人和事;同时可以间接地服务于国家经济安全目标,如本例中,对政府宏观调控措施的贯彻落实进行跟踪监督、及时反馈、运行分析和综合评价,以迅速发现问题、查找原因、提出整改对策,确保党和政府的国家经济安全策略得以切实实施,取得预期效果;政府审计维护国家经济安全更多的以后者的形式出现。从本案例中还可以看到,政府审计维护国家经济安全并不是单独设置的特殊审计类型,政府审计维护国家经济安全的目标是寓于政府审计常规工作之中,对“哈龙”产品项目的审计既是强制性审计,须向援助该项目的国际组织出具第三方审计报告,同时也是自选性的审计,即审计的范围和重点可以根据审计目标由审计人员自行决定,其保障国家经济安全的指向十分明显,如果没有政府审计的介入,该项目的实施效果会削弱,旧制消防产品可能因为市场利益的诱引而死灰复燃,政府宏观调控的努力与效果可能会大打折扣。所以政府配置公共资源、组织社会经济活动和管理公共事务过程中,还具有决策、执行系统是不够的,不需要具有监督、保障和反馈系统,后者是前者的有力支撑和合理保证,并且是前两者再循环(即下一轮决策和执行)时的信息来源和参考依据;政府审计在维护国家经济安全的过程中正发挥着监督、保障和反馈作用。

 

第四节 对103个县农村饮水安全工作的审计调查:维护民生安全[4]

一、案例概况

(一)案例背景

我国水资源总量比较丰富,但是人均占有量低于世界平均水平的30%,且水资源分布严重不均,水资源的需求与供给亦不均衡,部分地区,特别是北部、中西部农村地区,由于自然和历史原因,仍旧不同程度的存在着缺水、少水和水源达不到饮用标准的现象,严重影响广大人民群众生活生产。水是维系生命和健康的基本元素,也是生活、生产的基本条件;保障人民群众基本生活、生产用水需求是重要的社会课题,也是重大民生安全工程。党中央、国务院高度重视农村饮水安全问题,让老百姓喝上安全、卫生的“放心水”,一直是党和政府的不竭努力和持续追求的目标,农村饮水安全工程(相对城市,农村饮水安全问题更为突出)很早就被列为建设社会主义新农村的一项重要内容,列为国家资源环境保护的重大研究课题。2007年,国家制定了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》(以下简称“十一五”规划),地方各级政府发挥主导作用,认真贯彻落实国家宏观部署,积极组织实施“十一五”规划,有计划、有步骤地加大投入力度,各项水资源开发、建设工程相继启动、有序开展、不断取得明显成效。为了全面了解地方各级政府贯彻落实“十一五”规划的情况,反映实施农村饮水安全工程取得的成效,总结农村饮水安全工作的成功经验,同时查找农村饮水安全工程中存在问题,分析导致矛盾和不足之各种原因,为党和政府加强农村饮水安全工程的管理,更加科学合理地配置资源,全面保障民生安全,将党和政府的温暖与关怀送入千家万户,提供实际依据、信息支撑和咨询服务,审计署依照《中华人民共和国审计法》的有关规定,决定对河北、山西、辽宁等19个省(自治区、直辖市,以下简称19省)的103个县(县级市、区,以下简称103个县)2006年至2008年农村饮水安全工作开展情况进行专项审计调查。

(二)审计实施情况

影响农村饮水安全的因素很多,关系落实“十一五”规划的因素也很多。我国地域辽阔,各地方差异很大,各地区居民的居住状况、水资源分布、水环境、水文地质、地形、地貌等条件和经济发展水平,以及地方的经济实力和政策等,都是农村饮水安全工作必须考量的重要因素。根据我国农村的自然条件和水资源分布特点,即南方多、北方少,东部多、西部少,山区多、平原少,受季风气候影响,降水时空分布不均,年际间变化大,普遍存在着冬干、春旱等季节性缺水问题,西北、华北、东北的大部地区经常出现大旱或连续干旱,地下水位下降,许多泉水、溪水、河水断流,对农村饮水水源影响极大,尤其是浅井枯干失效后问题更为严重等实际情况,审计署决定对农村饮水安全的专项审计调查的对象确定为我国华北、东北、西北等颇具代表性的农村地区,103个县分布的地区基本都是存在不同程度的“水荒”或饮水安全存在其他问题的农村地区,这样使调查的对象更具针对性、代表性和典型性,调查的结果更具说服力和影响性。

103个县农村饮水安全工程的专项审计调查是审计署2009年“重大民生工程”审计项目之一,此项目涉及面广、审计范围大、相关因素多、投入人力物力众、各类情况错综复杂。200941日起,审计署组织了17个特派办,对103个县农村饮水安全工程实施情况,以及农村饮水安全管理体制、机制和制度等方面存在的突出问题开展了专项审计调查。

(三)审计调查结果

经过审计调查统计,19个省103个县2006年至2008年农村饮水安全工程计划总投资37.93亿元,实际到位资金31.86亿元,占计划的84%。其中:中央财政计划投资19.25亿元,全部下拨地方后,实际已拨到项目18.12亿元,占计划的94%;地方财政及农民自筹计划投资18.68亿元,实际已到项目13.74亿元,占计划的74%。这些资金陆续投放后用于农村饮水安全工程,大大改善了农民的饮水状况,明显推进了农村饮水安全工程的建设,取得了明显的政治、经济和社会效益,具体表现为:

1.促进了社会和谐,密切了党群、干群关系。农村饮水安全工程使广大农民实实在在地分享了改革开放的成果,使广大群众得到的看得见、摸得着的实惠,有的地区饮水安全问题的解决了却当地老百姓多少代人的心愿,人民群众对党和政府心存感激,因而进一步增强了党和政府的凝聚力和号召力。

2.改善了农民生活、生产条件,提高了农民健康水平。农村饮水安全工程提高了环境卫生质量,减少了介水性疾病的传播,节省了农民的医疗费用,改善了农民的生活质量。据水利部门测算,由于农村饮水安全工程的有效实施,使项目区户均年节省医疗药费支出200元左右。

3.解放了农村生产力,促进了农村经济发展。农村饮水安全工程的实施使部分农村劳动力从以前的找水、拉水、背水中解放出来,能够腾出劳力外出务工或发展庭院经济,因而促进了地方经济的发展,增加了农民的经济收入。据水利部门测算,通过实施农村饮水安全工程,全国户均节省53个挑水工日,这是不个不小的工作量,对农民来说是“又一次生产力大解放”一点不为过。

4.加强了民族团结,维护了社会稳定。农村饮水安全工程投资注意向少数民族地区倾斜,减少了少数民族地区群众因水而引发的纠纷,大大减少了由于水而引发的社会不稳定因素,促进了民族团结,推动了农村和谐社会的构建。

审计调查发现,2006年至2008年,19个省103个县计划解决780.83万人的饮水安全问题,实际解决657.53万人,还有123.3万人未得到解决,占计划的16%;有的已建成的农村饮水安全工程不同程度的存在供水水质合格率低、运营成本偏高、管理维护不到位和工程利用率不高等问题,影响了农村饮水安全工作效果,对这些问题应当予以高度重视。造成上述问题的原因,除了近年来农村饮水水源污染等客观因素外,还包括以下几个方面:

1.农村饮水安全工作计划与实际不完全相符。审计中发现,农村饮水安全工程资金分配计划不够科学,有些地方简单地按照饮水不安全人口数量或者行政区域平均分配资金,未能区分轻重缓急,突出重点,因地制宜,导致部分资金投入与工程实际需要不完全相符。有些地方实施的诸如“连片供水”等地方性工作计划与国家下达的年度计划未有效衔接,导致工程建设进度不一,影响了农村饮水安全工作阶段性目标的实现。

2.4.33亿元地方政府配套资金未按计划到位。审计调查的19个省103个县中,有83个县不同程度地存在地方政府配套资金不到位的问题,2006年至2008年,上述83个县计划配套9.79亿元,实际到位资金5.64亿元,未到位资金4.33亿元,到位率为56%。一些地方将配套资金缺口转嫁到农户身上,导致群众自筹比例增高,这无形中增加了农民的负担,损害农村饮水安全工程在群众心目中的形象。

3.农村饮水安全管理工作落实不完全到位。一是有些农村饮水安全工程未按照要求安装水质净化设施,审计重点抽查的131处以高氟、苦咸水等作为水源的农村饮水安全工程中,有36处工程未设计水质净化设施,占27%;有19处工程未按照设计要求安装净化设施,占15%。二是农村饮水安全工程卫生监测率偏低,根据相关规定,地方卫生部门应对“十一五”规划中新、扩建集中式农村饮水安全工程每年分枯水期、丰水期各开展一次水质卫生监测。审计抽查的2006年至2008年卫生部门新、改、扩建的6907处集中式饮水安全工程,由于经费不足等原因,2008年卫生部门仅对其中22%的工程进行过水质监测;很多集中式饮水安全工程运行以来从未进行过水质监测。三是农村学校饮水安全工程建设不足,审计调查发现,由于资金分配重点支持不够,农村学校饮水工程建设滞后,饮水不安全问题尚未完全解决,个别地方还比较突出。截至2008年底,审计抽查72个县的农村学校中,饮水达不到国家规定标准的占35%

4.农村饮水安全工作机制和制度不完善。一是农村饮水工程所有权规定落实情况差。国家虽然已颁布了关于农村饮水安全工程所有权的规定,但是缺乏符合实际的具体操作规范,加之农村饮水安全工作投资来源广、情况复杂,这项规定实际执行情况较差。审计抽查的1181处农村饮水工程均未落实所有权,导致工程所有者不明确,权益维护受到影响,工程运营前景堪忧。二是缺乏用电优惠具体规定,电价优惠政策未完全落实到位。国家发展改革委员会等三部委联合下发的《关于农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》明确要求,各地要按照新农村建设的总体要求,研究制定工程运行用电优惠政策,以降低工程运行成本。但是由于缺乏统一的办法,实际落实情况较差。审计延伸调查的575处农村集中式饮水安全工程中,有42%的工程未享受国家电价优惠政策。三是农村饮水安全应急机制不健全,203个县中,有66个县未制定以农村饮水安全保障为重要内容的专项应急预案。各地普遍存在人员保障、技术支持、物资储备等安全保障措施尚未落实的情况,农村饮水安全预测与预警运行机制尚不健全,不利于农村饮水突发事件应急工作的有效开展。

5.对19个省103个县及其所在的省、市(地)延伸审计发现,2.81亿元资金未按计划及时下拨,0.25亿元资金未按计划用于规定项目。

这些问题的存在,会在一定程度上削弱“十一五规划的实施效果,影响农村饮水安全工程的执行结果,使国家重大民生安全工程大打折扣,须引起党和政府以及饮水安全工程相关部门与单位的高度重视。

二、案例解析

专项审计调查与常规审计项目或跟踪审计明显不同,它不以直接检查被审计单位财政财务收支及其所反映的经济活动的真实性、合法性和效益性为主要目标,而是紧扣党和政府中心工作,围绕中心、服务大局,以披露性、信息性、服务性和建设性为主要目标,审计工作的指向性和针对性十分明晰;专项审计调查的侧重点不是兑现或追究被审计对象的经济责任(包括法律责任、行政责任、管理工作、廉政责任和其他责任),而是以摸清情况、了解事实、把握数据资料为首要工作内容;专项审计调查的方式方法和技术手段不是审检、核对、盘存、内查外调,以澄清事实、查明有关违法乱纪的人和事,而是以广泛调查为主,广泛收集信息,了解第一手资料,摸清家底,找出存在问题及其原因,并研究解决审计发现问题的对策和建议,将调查结果信息提供给有关部门,为党和政府加强宏观调控,科学预测决策提供信息服务、技术支持和相关对策与建议。本案例中,审计机关围绕党和政府实施的农村饮水安全重大民生工程,采取专项审计调查这一形式,以审计独特的视角,较大面积地针对农村饮水安全工程实施情况进行广泛而深入物调查研究。调查是有广度的,就是较全面了解农村饮水安全工程的实施情况,尽管本例中,政府审计机关采取的是审计抽查法,即抽查了19个省103个县的饮水安全工程推进情况,并没有对全国所有省份和所有县级单位进行普遍的审计调查(全面调查成本巨大,费时费力,旷日持久,为目前审计机关资源所不允,另一方面,全国一部分省市县水资源较为丰富,农村饮水安全问题不甚突出,如我国南方地区、西南部分地区等;对这部分地区进行饮水安全调查意义不大),但对19个省103个县的农村饮水安全的专项审计调查,足以此样本推断全国大部分地区农村饮水安全总体,这无疑是一明智和可行有效的审计选择。有限的调查区域,为审计调查在一定的时期范围内、投入一定的审计资源,能够完成相对全面、透彻的调查项目提供了保障。因此,本例专项审计调查顺利达到审计调查的目标,为社会了解“十一五”规划及农村饮水安全工程的实施,提供了较为完整、全面和可信的信息。研究是有深度的,就是把握农村饮水安全工程的重大政治、经济和社会意义,把它放在国家政治经济和民生安全的高度去认识和把握问题,敏锐地发现存在矛盾和缺陷,研判问题的原因,特别是寻找体制性、机制性和政策制度方面的深层次原因,进而为党和政府优化资源配置、加强管理、有效推进农村饮水安全重大民生工程,提出合理化建议和对策;也就是说调查不是就事论事,而是透过现象看本质,发掘饮水安全信息背后的政策问题、政策落实问题和政策执行中需要注意的问题。总而言之,不论是调查还是研究,在客观上都为国家民生安全工程的推进,为维护了党和政府的方针政策的贯彻落实,提供了有力的保障,特别是审计机关为改进饮水安全这一民生安全工程所披露的现实问题、做的建言献策,直接为推进民生安全工程落实和优化推进,起到重要预防、抵御和建设性作用,政府审计所发挥的作用与其他部门与单位是互补的,所扮演的角色是其他部门与单位所无法取代的。

三、案例总结

审计署关于103个县农村饮水安全工作审计调查结果公布后,引起了社会强烈反响,媒体以“部分农村饮水安全工程审计调查揭三大突出问题”[5]为题快速报道了审计结果,形成了党和政府与社会公众一起高度关注农村饮水安全工作的态势;审计署提出的进一步加大农村饮水安全工程资金投入、加强农村饮水安全管理工作、完善农村饮水安全工作机制和制度建设等审计建议,成为了主导舆论的主要观点。有媒体认为“一份审计报告,放在西南大旱的背景下去看,让人们对农村饮水安全工程投资的理解多了几分深意”,[6]不家的媒体认为“审计调查维护了民生安全,揭示了无数人关心和关系到无数人利益的重大命题”。[7]在此背景下,水利部等中央部门和地方各级政府高度重视审计调查所发现的问题,认真研究审计建议,积极采取有效措施进行整改。水利部专门召开农村饮水安全工程建设和管理整改专题会议,对审计发现的问题逐一明确整改措施和期限等要求,并派出督导组前往19个省督促整改,还及时下发了《关于加强农村水资源保护工作的通知》等多个文件,要求各地切实采取措施加强农村水资源保护,改进供水水质检测工作,加快解决农村学校饮水不安全的问题,开展农村饮水安全工程建设程序专项整治活动,研究完善饮水安全工程建设和运行管理的长效机制。相关地方政府认真处理和纠正审计调查发现的问题,及时拨付滞留资金,收回挪用资金,追究相关人员责任,积极采取措施,加快工程建设进度。实践证明,政府审计在维护民生安全方面已经发挥必将继续发挥揭示性、服务性、建设性的推动作用。

 

 

 

 

参考文献:

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4. 尹平:政府审计维护国家经济安全的体制寻优与机制构建,学海,2011年第3

5. 王世谊、刘颖:政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式,审计研究,2009年第4

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7蔡飞:地方政府债务审计的作用分析,审计月刊,2011年第4

8李健、侯兴国、曹广明:政府审计维护国家金融安全的作用路径与实现机制,.审计研究,2010年第4

9.肖文八、于 静:发挥免疫系统功能,拓展军队审计职能,审计研究,2009年第2

10.叶卫平:国家经济安全的三个重要特性及其对我国的启示,马克思主义研究,2008年第11

11.雷家骕:关于国家经济安全研究的基本问题,管理评论,2006年第7

12.许莉:国家审计维护金融安全的作用机理与制度创新,审计与经济研究,2010年第5

 

 

 



[1] 审计署:全国地方政府性债务审计结果公告,2011年第35号(总第104号),中华人民共和国中央人民政府网(http://www.gov.cn,2011627

[2] 中华人民共和国审计署:审计结果公告,2010年第2号(总字第49号),中国审计报社出版发行,2010

[3]邢俊芳:效益审计中国模式探索(下卷),中国财政经济出版社,2005

[4]中华人民共和国审计署:审计结果公告,2010年第5号(总字第52号),中国审计报社出版发行,2010

[5] 新华网北京2010324日电题,news.sohu.com/20100324/n271069592.shtml

[6] 贾海峰:103个县农村饮水安全项目审计曝光,21世纪经济报道,2010324

[7] 为了让农民喝上放心水——来自农村饮水安全工程的审计调查,人民日报,2010520