第九章   政府审计与民生安全

 

第九章   政府审计与民生安全

    加快推进以改善民生为重点的建设,是当前各级党委和政府的重要任务,也是社会普遍关注的热点议题。加大民生资金投入,完善社会保障、推进公共服务体系建设,是今后相当长的时期内政府工作和财政支出倾斜的重点。政府审计如何应对这一新的、难度更大的机遇和挑战,如何贴近民众,关注民生安全,服务民生,加强对民生资金、民生工程和民生政策贯彻落实情况的审计监督,充分发挥政府审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能作用,维护人民群众的根本利益,提升对经济建设和和谐社会建设的参与度和贡献率,是亟待在理论和实践两个层面加以解决的重要课题。

第一节    民生审计概述

一、民生与民生安全

民生是指民众现有的或未来的基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。现代意义上的民生有广义和狭义之分,广义上的民生概念是指,凡是与民生有关的,不论是直接相关还是间接相关,只要与民生有联系元素都列属民生范畴,包括衣、食、住、行、睡,油、盐、酱、醋、费,生、老、病、死、退等等,可谓经济、社会、政治、文化、管理等所有领域,无所不及、无所不包;它彰显了民生的广博性、宽泛性、综合性和极端重要性。狭义的民生概念则主要从社会层面着眼,认为民生指是民众的生计,包括生存、生活和生长(发展)之基本状况,即本段开头所给出的定义。

民生一词最早出现于《左传、宣公十二年》之中,所谓“民生在勤,勤则不匮。”其中“民”就是指民众、百姓,“生”就是生活、生计。《现代汉语词典》中对“民生”的解释是“人民的生计”,是指老百姓的生活来源和保障的事项。20世纪20年代,革命先行者孙中山给“民生”注入了新的、更丰富的内涵,并将之冠之以“主义”,即作为国家大政方针以及历史观念,将民生提升到一个前所未有的高度去认识和把控,极具反封建色彩,打上了深刻的资产阶级民主主义的烙印。孙中山对民生问题较为正统的解释是:“民生就是人民生活——社会的秩序、国民的生计、群众的生命”。“民生就是政治的中心,就是经济的中心和种种历史活动的中心”,“民生是社会一切活动的原动力”[1]

从现今眼光来看,民生问题就是与百姓生活密切相关的问题,最主要表现为吃、穿、住、行、养老、就医、教育、助困等生活必需之内容。民生问题是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益需求,关注民生、重视民生、保障民生、改善民生,是与中国共产党的性质、宗旨和目标是一脉相承的。教育是民生之基、就业是民生之本、收入分配是民生之源、社会保障是民生之盾,这四个方面是当前民生的基本问题。

民生问题可以划分为由低到高、逐步递进的三个层面的基本内容,具体是:

第一层面系基本要求。主要指民众的基本生计状态之底线,这一层面上的民生问题关注的是民众的基本生存状态,基本生计底线的坚守,即社会要保证每一个社会成员的生存权或者有尊严地生存,即延续生命的权力;具体内容包括社会救济、最低生活保障、基础性社会保障机制、义务教育、基础性卫生、住房、生活条件供给等等。

第二层面系发展要求。主要指民众的基本发展机会、发展权力、发展环境和发展能力,即人不仅要求生存,而且要示体面的生存和更好的生存,即在生存的基础上顺其自然地要求发展,要求动态改善其生计来源,获得更多的生活满足,也就是说社会要为民众提供起码的发展平台和发展环境,具体包括:促进充分就业、进行基本职业培训、消除歧视、保障职业安全和从业环境的改善、公平的竞争环境、以及与之相适应的劳动权、财产权、名誉权等基本权益的保护等。

第三层面的是品质要求。主要指民众发展的权力得以兑现,并随着社会经济的发展和社会文明的进步,应当为社会成员提供更加优质的生活环境和条件,提升民众生活幸福指数,增进社会福利,如民众享受到社会免费义务教育、免费医疗、优质的自然环境和有序社会管理氛围、无忧的社会治安等。当然这是较高层次的民生目标,目前我国尚无能力全面解决这一层次的民生问题。

改善民生问题的解决实际上遵从由低到高的成长规律,顺势发展与分级递进的过程,即根据国家的综合国力和社会文明水平,有步骤、有计划地解决民生问题、提升民生水平。目前我国以改善民生为重点的社会建设包括六个方面的内容:优先发展教育、建设人力资源强国;实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业;深化收入分配制度改革,增加城乡居民收入;加快建立覆盖城乡的居民的社会保障体系,保障人民基本生活;建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平,完善社会管理,维护社会安全团结。[2]

民生安全,如同民生概念一样也是一个相对的概念,在不同时期、不同地区、不同群体有不同解读。但是,民生安全一般来说是指民众的生存与发展状态基本稳定且不断有所改善,各项反映民生的社会经济指标动态递进与改良,社会安祥、秩序稳定、民众和谐、文明富足,民生不受外部和内部因素的威胁、干扰、侵害和损坏,具有消除内部矛盾、协调各种关系、平衡内外偏差,处于健康、稳定和可持续发展之良好状态。民生安全是经济发展和社会进步的必然要求,是民众向往的理想境地,也是政府审计追求的基本目标之一。

二、民生审计的必要性及其深远意义

加快推进民生为重点的社会建设是党的十七大以来各级党和政府的中心工作和重要任务之一,也是国家和各地方国民经济和社会发展“十一五”、“十二五”规划部署的最紧要的工作之一。在党和政府治国安邦的指导思想的引领下,各级党委和政府对民生工作高度重视,各种民生法规和惠民政策相继出台,财政资金投入不断放大,民生项目不断增多,民生工程不断延伸、覆盖民生各个方面; 2010年国务院政府工作报告指出:政府千方百计促进就业,中央财政拟投入资金420亿元,加快完善社会保障体系,中央财政拟投入2930亿元,推进医药卫生事业改革发展,中央财政拟投入8500亿元。民生工程的相继推出,老百姓切实感受到党和政府的温暖,但是,党和政府的惠民政策能否真正落到实处,如此大笔民生资金能否真正用好、发挥其应用作用,社会上上下下都十分关注,各种疑虑和担忧也层出不穷;另一方面,社会期待公平正平惠民,民生即民本,民生问题牵系着社会稳定与和谐,目前在民生建设过程中,还存在一些不容忽视的问题,主要集中在地区差异过大,城乡差别较大,行业差异突出,基本公共服务不均,社会保障体系缺陷明显,民生项目或工程效益不甚理想,有些民生项目或工程存在着腐败现象,民生资金使用和管理中违法乱纪问题屡禁不止等,有些民生问题解决过程中出现了新矛盾和问题,引发了社会不安定因素,破坏了当地的安定团结,激化了干群关系,主要矛盾焦点是社会的公平正义的问题;再一方面,民生问题的解决,特别是制度、机制层面的设计能否体现社会大多数成员的利益,是否有利于社会稳定和经济持续发展,也就是说民生问题的解决、社会保障的安排除了资金使用管理、维护社会公平以外,还有一个综合绩效问题,如城镇居民最低保障线的问题,定得过低不足以保障居民最低生活需要,失去了社会保障的应有意义;定得过高则客观上起到养懒汉的效果,会引起有正常职业和正常收入人群的不平衡;所以有一个度的把握,或者说是制度设计的公平性问题;同时,还有一个资金分配公平性问题,或者说是财政支出结构优化的问题,如何将有限的资金用到刀刃上,发挥最大限度的效益,平衡协调好地区间、行业间、部门间、单位间和不同群体间的关系,真正体现制度设计的公平、资源配置与资金分配的公平和享受对象的公平,是社会需要研究解决的重大课题。

解决民生问题既是政治任务,又是经济命题和社会例题,属于维系社会生产与再生产、维护社会稳定和和谐社会构建的范畴;审计是独立的经济监督,对民生活动进行监督是政府审计的法定职责,维护民生安全是政府审计应尽的社会责任。再之,解决民生问题需要动用大量的财政资金,按照“财政资金运行到哪里,审计监督就跟进到哪里”的要求,民生审计无疑是政府审计监督的重要形式,特别是在当前特殊的历史发展阶段,开展民生审计不仅是政府审计自身的职能定位,是法律法规的规定,而且也是党和人民的要求,是审计事业发展的必然选择。

民生审计是指审计机关以维护国家经济安全和社会安定和谐为目标,对事关人民群众利益的公共资金使用、管理及效益情况,对党和政府民生政策的贯彻落实情况,对民生项目和民生工程的安排实施情况,对各级党政干部解决民生问题的实际效果与绩效情况等,进行独立的监督、评价和咨询、信息服务活动。民生审计是近些年提出的新的审计概论,在我国审计发展史上具有里程碑意义,因为民生审计在古代审计上千年的发展历程中没有提出“民生”的概念,更没有将“民生”与审计联系在一起,即使当前国(境)外审计实践中也较少涉足民生领域,所以民生审计反映了我国政府审计宏观性、服务性、适应性和开放性基本特征,体现了现代政府审计领域的拓展。所以说,目前政府审计机关开展民生审计,维护民生安全,具有十分重要现实意义和非常深远历史意义,具体说是[3]

第一,民生审计维护民生合法权益。民众权益指民众依据法律法规应享有的经济方面、政治方面、文化方面和社会方面的权利,总体包涵民众的生存权和发展权两大方面。民生审计围绕追求社会公平正义之目标,促进政府完善社会保障,改善公平教育、就业、住房、医疗、养老、助困等在内公共服务体系,采取有针对性的措施缩小城乡差距和地区差距,切实维护民众的合法权益。进而言之,一是民生审计促进社会保障体系的完善,社会保障体系是维护社会安全的“防护网”,是构建和谐社会之基本保证,近年国家出台实施了一系列构建社会保障体系的政策制度(具体见本章第二节的论述),取得了显著成绩,但是总体上看,我国社会保障的水平仍然比较低,覆盖面尚不够普遍;民生审计将社会保障问题置于显要位置,通过对养老保险、医疗保险、失业保险、住房保障以及各项社会救济、社会福利等相关的政策、领域、项目、资金的审计监督,推进面向全社会的基本养老、基本医疗、失业等社会保险制度及住房保障制度的改革,促进社会保障运行制度和机制的进一步形成与完善;特别是通过民生审计,探索和建立与农村经济发展水平相适应的农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、优抚安置等救济制度,促进多渠道筹措社会保障资金,解决农民基本生活问题,真正实现“劳有所得、老有所养、老有所居”目标的实现。二是通过民生审计促进教育卫生公平的发展,近些年,国家财政加大对教育、卫生事业的整体投入力度,各类教育卫生事业迅速发展,农村免费义务教育全面实施、公共卫生服务蓬勃发展;但从深层次看,在我国教育、卫生方面存在问题仍然很多,如基层教育发展不平衡,教育资源分布不均匀,卫生服务体系较为薄弱等,造成上述现象的原因很多,但公众普遍认为主要原因是政府对教育卫生资源投入的不足,因此教育、卫生不公平问题是最受关注的民生问题之一。民生审计无疑要促进政府提高教育、卫生公共经费的投入水平,关注教育、卫生资源的均等化,促使政府加大对落后农村和欠发达地区的财政转移支付力度,最终实现教育、卫生资源的城乡共享,使得公众享受平等的教育、医疗卫生的权利,逐步提高欠发达地区群众的智力素质和健康水平。

第二,民生审计促进社会资源有效配置。社会资源的分配是关系民生的重大社会问题,一直倍受睹目。当前出现的一些资源分配方面的问题依旧影响社会稳定,如行业收入差距明显、贫富差距有扩大的趋势、个别政府官员贪腐现象严重等等,通过民生审计,有力地促进政府在既定资源供给的情况下,将有限的社会资源分配到社会最急需的地方,在社会统筹发展上促进科学、合理、有效、公平的分配;具体说:一是民生审计促进社会收入公平分配。有资料显示1978年全国工资收入最高的行业与最低行业人均工资之比仅为2.17倍,到了2006年这一比率上升到4.69倍,全国这一比值最大的省份已接近6倍。这表明现阶段我国个人分配的两极分化的趋势在进一步拉大,这在很大程度上与公共资源的不均衡有关,在社会经济生活中收入高的行业往往是垄断行业或特殊行业,由于利润高、收入丰,社会资源按照市场规律进一步向这些行业聚拢,使社会资源分布越来越畸形。民生审计的价值在于立足民本审计观,通过审计或专项审计调查,向政府和社会提供客观、公正、专业的鉴定和服务,不仅关注地方经济是否得到发展,还要关注如何分配经济发展的成果,包括分配标准、分配程序、分配形式是否合理和有效;关注公共资源在地区间、行业间分配是否公平;同时揭示政府运用特权可能的追逐市场利益的行为,最大限度地防范和制止垄断供给抑制公共服务效率的现象,推进政府在资源配置、行业准入等方面的改革,督促政府创新服务形式,实行公共服务主体多元化,鼓励营利性资本参与部分公共服务,加大对贫困地区的财政转移支付力度,使社会公众能够公平地分享改革开放与经济社会发展成果,逐步扭转行业、地域收入分配差距的扩大趋势。二是民生审计促进公共资源科学分配。有效、合理的分配可以使资源发挥最大作用,在一定程度上弥补资源的不足,放大资源的使用效应;相反,低效、不合理和资源分配会白白浪费社会资源,甚至会引发社会矛盾。公共资源分配是指一定的社会资源在经济建设、民生建设和行政运行之间的配置,在资源一定的条件下,民生建设、经济建设和行政运行之间资源的占用必然存在此消彼长的关系,因此需要认真研究、反复论证,寻求资源配置的最佳方案,审计监督可以促进资源分配方案的合理性和有效性,防范出现资源分配的不均、失衡和浪费损失。三是民生审计坚持维护公平正义的价值取向。监督公共财政支出是否合理,是否符合社会发展需求,关注经济发展投入、行政运行经费和社会经济建设经费比重是否科学,促进压缩经济建设和行政运行的投入,加大民生投入,建立健全民生服务优先供给机制;敦促一系列公平、合理的财政资源分配政策出台,以满足民众日益增长的基本社会保障、教育、医疗等民生需求,实现效率与公平得以兼顾均衡。四是民生审计问责社会损失浪费行为。社会公共服务领域腐败的实质是滥用公共权力和利用社会资源谋取私利,其后果是大量公共资源的浪费和损失,一些掌握资金分配和项目审批大权的部门,在公共投资领域中,从项目审批到招标,从物资采购到工程施工,项目投资总额经过层层截留,腐败几乎渗透到各个环节。审计是反腐败的利器,在建立健全教育、预防、惩治腐败体系的建设中发挥重要作用。民生审计在关注公共资金使用、管理的经济性、效果性和效率性的过程中,不仅要揭露各类违法乱纪的权力腐败行为,而且从“以民为本”的高度进行问责损失浪费和官僚主义行为,深入分析损失浪费对民众造成的后果、危害和影响,切实提高审计问责效果,促进社会资源更加有序、高效地在民生建设中发挥作用。

第三,民生审计推进政府体制改革。打造公共服务型政府,提高公共服务能力,是政府应尽的重要职责。转变政府职能是加快行政管理体制改革的重点,随着我国政治、经济体制改革的深入推进,我国政府的职能正在实现从过去的重控制轻服务向注重公共服务的转变,民生审计推进政府体制改革的具体作用表现在:一是民生审计促进政府法制建设。政府是有限政府,在以市场为资源配置主体的经济社会中,只有在“市场失灵”的领域,政府部门的介入才是有必要的,民生审计对政府的财政收支进行独立的监督,在促进政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用:通过民生审计,加强对政府公共财政的审计监督,促进法治政府建设。政府对经济的影响力主要体现在财政公共支出上,民生审计作为维护行政责任的重要手段,强化公共财政资金在民生方面的投入力度和使用效益的审计,反映和揭示政府介入经济发展和社会建设的规模和深度,督促政府正确履行法定职责,提高行政行为的科学性和有效性,维护法律的严肃性,推动法治的完善。二是加强对政府执法力度的审计监督,促进责任政府建设。民生审计立足于推进政府部门依法履行职责和义务,保证各项法规政策制定的科学性、严密性和合理性,规范政府的行政行为,促进其公开、公平、公正运行,保证有关民生方面的法规制度落实;同时,民生审计将发现的民生问题反馈到有关部门,为国家出台惠民、利民的宏观调控政策提供参考信息,促进涉及民生的事项的法律法规的改进和完善。三是民生审计促进政府责任分明。“权力就是责任,有权必须尽责,权力与责任对等”这是科学行政、民主行政和依法行政的必然要求。近年来食品、药品、生产等安全领域隐患突出,事故频发,给人民群众生命财产造成重大损失,究其原因就是责任制落实不到位,有权无责或有责无权,而对提供的公共服务未能实施有效的监督与评价,导致问题出现没有追究责任。加强民生审计监督,建立以公共服务为取向的政府政绩评价体系,将公共服务提供的数量和质量纳入政府业绩考核指标体系,促进政府从投资型财政体系向公共服务型财政体制转换,将行政权力的敏感环节置于有效的监督范围之内,建立责任分明的政府,使人民赋予的权力真正为人民谋利。四是民生审计促进政府透明运行。政府是当前社会最重要的信息生产者和掌握者,政府信息的公开程度关系到信息资源的利用开发和社会大众的切身利益。实践证明,社会经济生活中出现的诸多群体事件大多数是由于政府和公众的矛盾缺乏沟通和互动,最后影响到了信任所导致的,因此政府信息公开透明是社会和谐的重要方面。于是,民生审计关注知情权,民生审计以公民为本进行政府诚信的构建和披露,关注政府政务公开制度的实行,关注有关政府决策、行政行为、财政预算等相关的宏观信息与微观信息,将政府的行为、程序纳入制度化轨道,使公民更加充分地了解政府的运行和功能,为公众判断政府行为提供重要渠道,从而使政府与公众之间的互信得到加强,保障公众行使对政府管理的知情权,促进政府工作透明运行;民生审计还关注监督权,推进民生审计结果公告制度,公开揭露“问题资金”和腐败分子,既形成威慑力,对那些潜在的腐败者起到警示作用,又能帮助违规部门堵死制度层面的一些漏洞,使得腐败分子无空可钻;民生审计还关注决策权,政府决策是否正确,直接关系到社会公众的切身利益,民生审计关注民众的参与决策权,使之与政府决策有重大利害关系的民众都能通过正确与清晰的渠道,了解政府决策的过程和施政程序,推进公共决策民主化,使社会公共的利益诉求得到充分表达和尊重。民生审计还须监督政府在公共决策中的自由裁量权,形成社会公众共同参与公共决策的格局,使公众参与决策形成制度且发挥应有作用。

第四,民生审计促进审计理念转变,促进审计工作创新。民生审计促生民本审计理念,即审计要对人民负责,代表人民群众根本利益;促进审计主体关心、关注民生问题,提高围绕中心、服务大局的能力;民生审计还促进审计工作加快转型,民生审计制度化、规范化后,促使审计工作从程序化的“经济监督型”转变为“民生服务型”,从收支并重型向支出为主型的转变,从监督纳税人向监督财政支出者的转变等等。民生审计促进了审计活动领域和空间的拓展,民生事项涉及广,内容宽泛,影响因素众多,这决定了民生审计监督和服务的领域的范围比传统审计广泛得多。具体说就是,民生审计以创建和谐社会为目标拓展了审计空间,民生审计推进民生政治的重点拓展了审计功能,民生审计动态发展促进了审计制度创新,为审计事业发展提供了新的、更加宽阔的舞台。

三、民生审计的重点领域与主要内容

()加强社会保障审计,建立健全社会保障体系。社会保障是民生审计是重点领域和首要内容,因为社会保障是民生第一层面的要求,是最基础的民生建设。目前我国社会保障制度化、法规化和规范化建设方兴未艾,民生方面存在问题和矛盾大多集中于此,政府完善社会保障体系的建设任务很繁重,社会对此关注度很高且希望值也很大,因此社会保障审计的理论探索和实践创新显得十分重要而紧迫,鉴于此,本章下一节展开论述社会保障审计,在此不再赘述。

(二)加大公共财政支出的审计力度,促进社会公共服务均等化。按照公共财政体制的要求,公共支出主要用于解决社会公共事务,用于公共设施建设和公共服务事业,公共资源的分配和使用都应按照公共财政的原则进行筹划和管理。需要指出的是,社会公共性资金不仅指财政一般预算资金,还应包括单位和个人缴纳的社会保险基金、合作医疗自筹资金、住房公积金等保障性资金。上述加在一起这是一笔不小资源,用好了能够在民生建设中发挥重要作用,因此须加强审计监督,促进建立健全公共财政体系,加大民生支出,促使更多的资金投入民生领域,而不是以“政绩工程”为导向的基本建设;促进财政预算分配更加趋向于科学、民主、透明,体现“取之于民、用之于民”的理财理念;促进以民生问题为重点,以重要民生项目和民生工程为主线,关注财政政策和预算管理制度制定和执行的合理性和绩效性,在扩大审计覆盖面的基础上,抓住重点资金、重要部门和重要项目,点面结合,着重对资金投向和管理效益的审计,以促使有关部门管好、用好民生资金,发挥公共财政的再分配功能,促进不同地域、不同群体之间公共服务水平向公平化方向发展,促进社会和谐稳定,保障民众基本生产生活需要。

(三)强化涉农资金审计,改善城乡居民生活生产。践行科学发展观,实现经济社会健康可持续发展,要求解决好“三农”问题,推进城乡经济统筹协调发展,当然这是一个长期而艰巨的过程,不可能一蹴而就,在此过程中政府不断加大对“三农”投入,持续改善农村基础设施,加快现代农业发展,增加农民收入,与此相适应,民生审计要加强对农业开发资金、财政支农资金、扶贫资金、移民资金、农村养老保障资金和其他涉农专项资金的审计,因为其中相当大一部分用于民生的涉农专项资金是通过财政转移支付的方式拨付到基层群众手中的,在此“转移”过程中容易发生各种变故,这笔资金的管理使用效益容易滋生腐败和各种违纪违规问题,因此加强审计监督,强化对涉农资金管理,揭露普遍性、倾向性的问题和矛盾,分析其体制机制以及政策制度层面的原因,提出合理化改进意见和建议,对于促进有关部门管好、用好涉农资金,促进党和政府的各项支农、惠农政策的贯彻落实,杜绝各项违法乱纪和腐败的发生,建立健全相关的内部控制和内部管理制度,切实维护广大农民群众的切身利益,促进农村经济社会发展都具有十分重要的作用。

(四)推进资源环境保护专项资金审计,促进经济建设与资源环境协调发展。我国近30年经济的发展付出了资源环境的惨重代价,资源和环境保护的欠账甚多,一定程度上说今天所取得的丰厚的物资财富是吃了子孙后代的饭,故近些年党和政府陆续出台了一系列资源环境保护法规政策,大幅增加了资源环保资金的投入,加强了对环境整治的力度,因此客观上需要加强对资源环境保护资金的审计监督,需要对重大资源环境保护、重大生态建设和环境治理工程的跟踪审计,通过审计不仅关注资源环保资金使用的真实性、合法性和合规性,查处资金使用管理中的违法乱纪和损失浪费,还要注意分析评价其管理、使用的效益性、合理性,判断资源投入是否达到设定目标和预期效果;通过审计监督,检查分析党和政府有关资源和环保政策的贯彻落实情况,发现落实科学发展观、实现人与资源环境和谐发展中存在普遍性、典型性和倾向性问题,发现体制机制和政策制度层面存在的不足和矛盾,进而提出改进的意见和建议,促进有关资源环保法规制度建设;开展有关资源环境保护的专项审计调查,发现资源和环境保护管理体系运行中的以及社会普遍关注的热点、难点、焦点和疑点问题,为党和政府加强宏观调控,优化资源环境保护与监督管理体系,增加可持续发展后劲,实现生态利益最大化,促进人和资源环境协调发展提供信息和政策建议;开展有关资源环境保护的党政领导干部经济责任审计,落实资源环境保护责任,实施资源环境保护问责和问效,促进优化资源环境保护,为人民群众生产、生活提供适宜的资源供给和优美环境。

(五)实施教育资金审计,促进教育公平,推进科教强国建设。科技强国,教育为本,教育是强国富民的基础,关系到社会文明和千家万户的切身利益。因此须推进教育资金审计监督,促进政府关心、关注教育事业的发展,加大对教育事业的投入,建立健全公共财政投入保障机制,在经济增长的同时,逐步接近或达到对教育投入占国民收入4%的国际标准;同时民生审计要着力促进教育资源配置优化,坚持教育公益性质,规范教育收费,杜绝各种乱收费、乱涨价等有损公众利益的现象发生,面向全体公民提供良好和平等的教育机会;通过民生审计,督促各级政府主管部门切实履行教育公共服务的职责,促进教育事业均衡发展,避免应试教育,提倡素质教育,避免“尖子教育”,提倡大众教育,保持教育事业健康可持续发展;通过民生审计,促进各级政府部门和教育单位,管好、用好各类教育经费,将有限的资金用于教书育人、管理育人和服务育人之上,揭露与查处各类教育领域违法乱纪;总之,通过民生审计,促进和保障教育公平,促进各级政府真正办好人民满意的教育事业。

(六)持续对医疗卫生资金审计,保障公共医疗卫生事业健康发展。医疗卫生关系着广大百姓安危和基本利益,大力发展医疗卫生服务是民众最迫切的愿望和最直接的要求。我国近些年经济社会迅速发展,相比之下医疗卫生事业发展的欠账较多,为改变这一现象,政府投入了大量资源改善医疗卫生状况,努力构建社会公共医疗卫生服务体系。民生审计应着力对各级政府的医疗卫生专项资金的运行、使用和管理进行审计监督,保障这些资金的安全、有序、高效,真正用于百姓的医疗卫生服务;同时通过审计监督,促进覆盖城乡的公共医疗卫生服务体系的建立完善,推进公共医疗卫生公益性质的达成(有些地方存在着将公共医疗卫生服务市场化的倾向),进一步加大农村合作医疗基金、城市医疗卫生行业经费工作的监督力度,促进提高公共医疗卫生服务水平;通过民生审计,促进政府合理配置医疗资源,填补医疗卫生服务的“死角”“盲区”,加强薄弱环节建设,促进解决城乡居民看病难、看病贵的困难,加强对公立医院药品和医疗器材的采购行为和成本核算行为的审计监督,促进医院完善财务管理制度,推行“持证”收费、公开收费制度,努力改进服务质量、提高服务水平,促进强化医院公共服务职能。

(七)坚持对就业与再就业资金的审计监督,推进再就业工程实施,维护社会稳定和谐。就业是民生之本,党和政府历来高度重视就业和再就业工作,各级财政投入于就业和再就业方面的资金逐年增加,各类就业和再就业工程陆续启动,发挥了很好的社会效益。民生审计须加强对就业专项资金的审计,保证资金专款专用,落于实处,用到好处,花在明处,真正发挥专项资金在促进就业方面的积极作用;通过审计调查了解社会就业工程实施中存在问题,对各种名目的培训班、辅助班、再就业促进班等,要分析研究其就业培训的针对性、实用性和有效性,注意不同渠道的就业资金有无混洧,就业性的培训与盈利性培训有无混洧,有无将就业专项资金用于创收之目的;通过对各级政府保就业、促就业工程的绩效进行分析评价,落实就业再就业责任,评估就业工作成绩和社会贡献度与满意率,以确保劳动者素质逐步提高,社会就业与再就业问题逐年得到改善,真正造福于广大人民群众。

 

第二节  民生安全与社会保障审计

一、民生审计重点:社会保障审计

随着我国市场化、工业化、城市化、信息化和国际化进程的推进,农业人口离开土地进城务工,产业工人因企业倒闭或关、停、并、转而失去工作岗位,因技术进步而减少劳动力的需求,新增适龄人口面临着就业压力,人口提前进入老龄化及“两小养四老”等现象慢慢司空见惯起来;另一方面,中国地域广阔,每年都发生大小程度不同的自然灾害上百次,造成数以万计的人口受灾,需要救助济困的群体面广量大,社会保障方面的矛盾和压力远远超过西方发达国家和其他发展中国家,因此政府不惜余力地加速建设与努力完善社会保障制度,以求在市场经济“效率”的基础上最大限度地谋求发展公平、社会和谐和政局稳定。

社会保障制度主要是保障社会成员基本生存与生活需要,特别是保障公民在年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、受灾及其他特殊生活困难时期的基本需要,由国家通过国民收入分配和再分配体系实现保障的法律、法规、方针、制度和措施之总称,其主要内容包括社会保险制度、社会福利制度、社会救济制度和社会优抚制度等。经过30年的建设和发展,特别是“十五”、“十一五”的努力,我国已逐步建立了与市场经济体制相适应的社会保障框架体系,社会保障事业发展迅速,取得了基本实现“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活费和退休人员养老金按时足额发放)、“三条保障线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障)有机衔接、基本养老统筹层次逐步提高、社会保险覆盖面不断扩大、社保基金规模有序扩大与渠道渐进拓宽、住房保障制度改革稳健启动、社会求助体系不断完善、农村社会保障事业加速推进、社会保障管理机构基本统一、社会保险监督机构建立、劳保法制逐步健全、社会保障管理信息化水平提升等骄人业绩。

社会保障制度作为一项重要的社会制度,涉及到大量的资金流转,涉及到人民群众的切身利益,实质上属于社会再分配,其具体的制度制定、执行必然牵涉到政府、企业和个人之间责任分担和不同群体或集团的利益调整,因而社会保障制度的运行状况以及资金运营的效果性、安全性历来是社会关注的热点和焦点,也是国家审计监督的重点。换个角度说,社会保障事业的全面发展,客观地提出了诸多现实而紧迫的审计需求,同时也为社会保障审计产生与发展提供了巨大舞台。

于是,伴随着我国社会保障事业的发展,审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益的社会保障审计逐步推进,30 年来,社会保障审计监督经历了19831998年的起步阶段,其主要特征是以查错纠弊、揭露各种挤占挪用和贪污、浪费为主要目标,审计工作处于初步试验、试点状态,发挥的作用和社会影响力不甚显著;1998年至2005年的探索与研究阶段,审计的范围和内容逐步拓展,审计围绕“摸清家底、揭示问题、促进规范”目标,纠正了大量挤占挪用行为,对规范社会保障资金管理起到积极作用,引起政府的高度重视和社会的广泛关注,但由于审计工作目标定位过高,未能够与社会保障发展实际相结合,致使社会保障审计未能步入规范化、制度化和科学化轨道;2005年到今的创新与发展阶段,在总结既往的社会保障审计经验和不足的基础上,提出了以效益审计为总揽,以社会保障管理和制度运行过程为主线,以社会保障资金的真实、安全、规范为切入点,以检讨社会保障制度和运行机制的缺陷为落脚点,促进社会保障体系不断完善的总体工作思路,进行了一系列创新实践和探索。可以说,我国社会保障审计从无到有、从局部到全面、从低到高成长发展起来,现已成为各级审计机关常规审计业务之一,取得了长足的发展和喜人的成绩。[4]

但是,随着我国社会保障事业的不断发展,社会保障审计也暴露出一些不容忽视的问题和不足,主要是法律法规体系尚不完善,审计监督依据不完整,预算制度不健全,审计监督缺平台,资金管理部门多,审计监督任务繁重,社会保障资金量大,审计监督难度大等。要克服上述困难和不足,不可能象社会保障审计初建阶段那样“摸着石头过河”,而需要回顾过去、总结经验、积累成果,探索规律、理论开拓,在原有平台上有计划、有目标、有步骤地发展创新,在此过程中理论牵引和指导是必不可少的。科学的理论可以有效指导社会保障实践创新发展,是贯彻落实科学发展观的需要,是实现国家审计经济社会免疫系统功能的需要,是审计在新历史平台上深度发展的需要;科学的理论指导可以使审计发展少走弯路,减少实践探索成本,取得更大的成果;反之,没有系统而科学理论的支撑,审计实践不可避免地就会停留于经验阶段,“跟着感觉走”的现象就发生,社会保障审计发展的深度、广度就会倍受制约,因此加强审计理论(特别是基础理论)建设和总结审计规律的基础上的实践创新是社会保障审计的发展之必然。

二、社会保障审计若干理论问题探讨

社会保障审计的法律依据:政府审计实施社会保障审计是经法律法规授权的,属审计机关的法定职责,即该审计行为具有明确的法律依据。《中华人民共和国宪法》第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门、地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业单位组织的财务收支,进行审计监督”。《中华人民共和国审计法》总则将立法目的规定为,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”。“监督财政收支”、“维护国家财政经济秩序”、“促进廉政建设”自然包涵对社会保障资金、基金的筹集、使用和管理之内容(社会保障资金很大部分是财政资金),包涵对社会保障运行的维护与监督。审计法第23条规定,“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督”,这更是社会保障审计的直接而明晰的法律依据。

社会保障审计的理论依据:按照受托经济责任理论,政府审计诞生的基础源于受托经济责任,政府审计对社会保障系统的运行过程和结果实施审计监督是公共受托经济责任拓展的要求,是审计主体按照资财所有者——人民的意愿对社会经济资源的配置和社会公共事务管理所进行的监督。按照国家治理理论,社会保障是政府组织经济活动和进行社会管理组成内容,是国家机器运行的重要环节,对其进行审计监督是对国家功能的强化和维护,是实现国家“善治”重要体现;按照现代国家审计理论,维护社会安全是国家审计发展的必由路径,是审计服务于改革开放和经济建设的主要形式之一;按照“免疫系统论”理论,政府审计是经济社会健康运行的“免疫系统”,是保障党和政府各项社会保障法规和政策贯彻落实有力工具,是纠正社会保障领域各种违法乱纪的监控机构,维护民生安全是政府审计发挥“免疫系统”功能的现实体现,是经济社会发展对审计的客观需求;按照“审计规制论”理论,市场作为“看不见的手”发生作用常常会偏离“帕累托最优”的要求,出现诸如市场机制调节的盲目性、自发性和滞后性的“市场失灵”,政府规制是医治市场失灵的经济学选择,实施社会保障正是政府治理市场失灵的重要举措,但是政府规制也会出现信息不对称、独立性缺失、政府机构效率低下、公共政策失误等“政府失灵”,“市场失灵”与“政府失灵”并发就容易引发市场风险,威胁国家经济安全和社会安全,而防范政府失灵的出路最佳选择是对规制者进行再规制,政府审计是国家经济风险和社会风险防范“双保险”机制之一。

社会保障审计的现实依据:社会保障体系的构建提出了审计的现实需求,这在本文第一部分已述。

社会保障审计的类别归宿:学术界对社会保障审计归属别认定存在分歧,有的学者认为它属财经法纪审计,也有的认为属经济效益审计,但是咎其本质应列入政府审计和财政审计的范畴。因为社会保障是政府社会管理职能的组成部分,是国家治理的重要内容;尽管各类社会保障资金来源各异,但是财政资金无疑是主渠道,政府机构管理运作的用于社会保障的资金和其他渠道筹措的资金亦属于“公共资金”,取之于民用于之民,与财政资金具有相近或相似性;故社会保障审计列属于财政审计为宜。财政审计是对政府的审计,编制财政预算、组织预算执行的责任在于政府,社会保障的责任也在于政府,由此社会保障审计也可以视作为是对政府经济责任和社会责任的审计监督评价,因为社会保障不可能依靠市场机制完成,市场非但不是完成社会保障的运行,而且还会不断“制造”出新的社会保障对象,市场强调效率,效率总是青睐强势一族,而薄待弱势群体,世界各国社会发展实践证明社会保障的事要由政府来管、社会保障的底要由政府来兜。

社会保障审计的基本目标:审计目标的一般认定是财政财务收支及其所反映的经济活动真实性、合法性、效益性。当然社会保障审计也应依此目标,但是社会保障审计也有更有具体和针对性的目标,即促进国家社会保障法律法规方针政策的贯彻落实,监督维护社会保障体系运行的秩序,维护社会公平和人民群众的根本利益,提高社会保障活动的效能。

社会保障审计的主要职能:根据审计目标定位,社会保障审计的职能应由传统的监督性、预防性和揭示性,逐步发展到预防性、警示性和建设性,更多发挥审计“免疫系统”的抵御、预见、前瞻功能。

社会保障审计的主要领域:从事后审计监督发展到事前、事中和事后综合审计,探索全过程跟踪审计模式,特别是跟踪社会保障制度实施及社会公众关注的热点、难点、疑点问题;从财务领域、资金问题向业务领域拓展,进而向内部控制与管理、社会保障制度完善,堵塞漏洞,解决体制性、机制性和政策制度层面问题;无疑社会保障审计的领域涉及国家政治、经济、社会、法制、文化等多层面。

根据社会保障审计理论的基本定位,我国民生审计工作广泛推行,取得了显著效果。刘家义审计长在2012年全国审计工作会议报告中指出,过去一年围绕国家富民惠民政策的实施,进一步加强对重点民生资金和项目的审计,全国共审计养老保险基金、政府投资保障性住房、财政就业补助资金、农村医疗卫生服务体系建设、农业基础设施建设等民生项目1万多个,涉及专项资金2万多亿元,在促进资金及时拨付到位、规范管理和高效使用等方面发挥了积极作用。一些地方还向社会公开征集民生审计项目建议,有的整合区域内审计力量对重大民生项目进行联动审计,审计深度和力度进一步加大;[5]民生审计取得了重要进展和突出成绩。

 

第三节   社会保障审计的实践创新

   一、社会保障审计领域的拓展

根据国家提出的“教育是民族振兴的基石,就业是民生之本,合理收入分配制度是社会公平的重要表现,社会保障是社会安定的重要保证,健康是人全面发展的基础,社会稳定是人民群众的共同心愿,是改革发展的重要前提”的基本方略,我国新时期社会保障的基本定位是努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。据此,社会保障的客观需求方面主要反映在:对社保基金征缴、发放真实、合规的审计需求,公共财政用于社会保障支出的完整、有效的审计需求,基金运营的安全、效益、评价的审计需求,社会保障制度管理的规范、完善的审计需求,政府依法行政、民本理念对公允的审计需求,审计整体转型对社保政策、责任、管理的绩效的审计需求。于此,审计机关要着力开展社会保险审计,解决民生之基;开展就业和再就业审计,解决民本之本;开展教育保险审计,解决民本之根;开展收入和财富的分配再分配审计,解决民本之源;开展卫生、医疗、药品保障审计,解决民生之安;推进社会保障法制建设,解决民生之盾;促进社会和谐,解决民生之魂等。(郑继红,2010

有的学者认为,民生审计一是要关注公共服务体系、基本服务均等化、改革发展成果共享等机制建设问题。在审计理念上,应从共享改革发展的物质、精神成果和社会成果出发,为解决人民群众物资生活、精神生活、公共服务和参与社会政治生活的各类现实需要提出审计对策;在审计方法上要积极采取审计和专项审计调查相结合的方式方法,加强对重点审计对象的审计和审计调查,加大对基本公共服务领域、垄断行业的审计力度,摸清现状,发现矛盾,为解决成果共享和相关社会矛盾(如收入分配不公、机会不匀等),分析成因,提出建议。二是重视对保障和改善民生为重点的社会建设领域的审计,加强对关系到经济社会发展、涉及群众切身利益的扶贫、救灾、教育、医疗、养老、住房、新农业建设等民生领域专项资金的审计监督,不但要检查资金是否按照规定用途使用,有无挤占挪用等违法乱纪行为,更要分析资金管理和使用的效益,将资金的使用情况、效益情况真正与“改善民生、促进和谐”有机结合起来;通过审计工作为国家政策保驾、为政府资金护航、为老百姓谋利、为建设新农村服务。三是加大地社会保障资金筹集、分配和使用的审计力度,将社会保障资金收入筹集的真实性、合法性,分配的合规性、合理性,使用的合法性和有效性,作为审计机关长期不变的审计任务,重点关注基金收缴风险、财政支付风险、安全管理风险和社会保障体系政策风险等。四是将民生审计作为审计重点关注,进一步深化经济责任审计,促进党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员的权力在阳光下运行,通过审计约束领导干部的公权力,评价领导干部履行经济责任的能力;同时,加大民生审计结果公开力度,让民众评议审计,监督审计,促进审计部门严格履行监督职能,使国家审计权力成为维护好人民群众根本利益的制度保障。(湖州市审计局课题组,2011

刘家义审计长在2012年全国审计工作会议做报告谈及民生审计时指出:“十二五”期间,党中央提出,要加大财政投入力度,切实办好涉及民生的大事要事,注重提出发展的包容性。贯彻落实这些部署,国务院要求审计机关切实发挥监督作用,加强对社会保障、科技、教育、卫生、文化等重点资金和项目的审计监督,重点集中力量组织好3个重大项目:对社会保障资金进行全面审计,摸清资金规模、使用、管理和效益情况,检查政策落实情况和实施效果,提出完善制度、规范管理的建议;对保障性住房建设审计跟踪审计,跟踪建设资金的管理和使用、工程设计和质量、住房分配和后续管理以及退出机制的建立等情况,保证中央部署和要求落实到位;对农村中小学布局调整情况进行摸底调查,弄清布局调整相关政策措施的执行和专项资金的等方面的情况和问题,积极提出对策建议。这些项目关系到人民群众能否共享改革成果,关系到能否逐步解决分配不公的问题,关系到社会和谐稳定和人民群众安居乐业,故审计机关要从讲政治和维护人民群众切身利益的高度,切实抓好推进落实[6]

承上所述,开展民生审计与社会保障审计,审计活动领域是很宽泛的,欲完成上述审计任务是很艰巨的,审计人员的责任是很重大的;它不是简单意义上传统审计的延续和重复,而是以现代审计为基础的发展与创新。民生审计在审计理念、审计工作目标、审计内容程序、审计技术方法、审计队伍建设、审计执业标准、审计成果运用等方面都赋予新的时代内涵,注入新的成长生命力,它是新时期政府审计发展一个新的增长点和亮点。当然,民生审计实践的创新是一个持续过程,不可能在一个审计项目和一个时间段内完成并充分彰显,但是一个审计项目和一个时间段可以完成系统创新之局部和某个方面的推进,审计实践的创新正是这些局部和各个方面积累起来的,这从下面的审计成果和案例解析可以证明。

 二、政府审计维护民生安全实效概览

(一)中央和地方审计机关审计工作报告大篇幅地反映民生问题和民生审计成果。

2010年刘家义审计向全国人大所做审计工作报告如是说:[7]

对城市最低生活保障资金、政府投资保障性住房资金、农业综合开发资金和农村饮用水安全工程资金等民生资金的审计情况。2009年,在受国际金融危机影响财政收入增幅减缓的情况下,各级财政仍然大幅度增加民生投入,着力提高社会保障能力和生产生活水平,相关地区收到中央财政安排的农业综合开发资金比上年增长21.02%,各极财政筹集的城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金比上年增长25.58%61.50%,对扩大内需、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。但是从审计情况看,上述政策执行和资金管理中存在着以下值得关注的问题:

一是部分政策在执行中存在偏差,影响相关政策目标的实现。按规定,中央财政新增农业综合开发资金的80%以上应集中用于农业主产区,特别是粮食主产区,但2007年至2009年,中央财政新增农业综合开发资金分配至全国农业主产区的比例分别为69.98%76.97%78.72%,其中分配至13个粮食主产省区的比例分别为61.84%65.19%69.12%,在城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金的分配中,由于对保障对象的审核和监管机制不够健全,人口变动、收入财产等信息尚未实现共享,有194个区县不符合条件的6.29万户家庭发放城市最低生活保障补助3.3亿元,其中向1.19万户登记拥有个人企业、车辆或2套以上住房的家庭发放7376.65万元;9个城市向705户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴86.89万元、分配廉租住房74套。

二是部分项目进展缓慢,有的未能达到预期效果。审计调查发现,有些地方简单按人口数量或行政区域平均分配资金,有的地方性工作计划与中央下达的年度计划未能有效衔接,加之普遍存在的地方配套资金不到位等问题,影响到一些项目的实施进度。抽查19个省市的448个新建廉租住房和10个棚户区改造项目,截至2009年底,分别仅完成计划投资的41%42%,其中225个项目的地方配套资金落实率平均为44%,抽查19个省市区的103个县,2006年至2008年计划内还有123.3万人的饮水不安全问题未解决,占计划的15.79%;抽查18个省区的156个农业综合开发产业化经营项目,有60个未能发挥预期效益,占38%

三是部分项目管护措施落实不到位,后续管理尚需加强。随着廉租住房大批建成并逐步投入使用,一些地区出现了租金收取难、日常管理维护难和不符合保障条件的住户退出难等现象,不利于形成廉租住房入住和退出的良性循环机制。抽查的1181处农村饮用水安全工程均未落实所有权,工程运营和后续维护前景堪忧,有的已建成工程存在供水水质合格率偏低、运营成本偏高、管理维护不到位和工程利用率不高等问题。

四是审计还发现套取、滞留、转移挪用或挤占财政资金等问题7.14亿元,其中涉及农业综合开发资金3.57亿元、农村饮用水安全工程项目资金3.06亿元、城市最低生活保障资金0.52亿元。

湖南省审计厅向省人大所做审计工作报告中也用大篇幅反映民生审计结果。20101124日受省人民政府委托,省审计厅向省人大常委员会做审计工作报告,首次同步报告了2010年度省级预算执行和其他财政收支审计工作报告指出问题的整改情况。“同步报告”制迈出了对审计整改追责的探索性一步,从“要你改”到“我要改”,从“审而难究”到“审而必纠”,从“关起门来说话”到“打开天窗说亮话”,大大推进审计结果落实,将审计成果切实转化为促进改革开放经济建设和民生发展、社会稳定的现实生产力。同步报告的结果显示,审计工作报告中反映的有关民生审计中发现的问题大都得到及时整改,取得了较好社会效益和经济效益,具体是:退耕还林专项资金审计发现的部分承包大户以不正当手段低价承租退耕还林地取得补助资金等问题,已由省林业厅牵头,结合林权制度改革,正在研究退耕还林中被承包的耕地造林、荒山造林和集体坡耕地造林延长期补助发放的具体办法;发现的部分巩固退耕还林成果项目规划设计不合理,工程质量差,实施不规范,专项资金没有发挥出应有效益等问题,已由省发展与改革委员会牵头,正在采取有力措施,进一步抓好国家九部门《巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理办法》的贯彻落实;发现的专项资金管理使用不规范等问题,已查处案件61起,处分47人,被挪用资金归还原渠道1652.76万元,收缴财政1890万元。就业专项资金审计发现的挤占挪用就业资金等问题,有关市、县已采取财政安排预算资金、变卖资产等方式归还被挤占挪用的资金;虚报冒领就业资金等问题,相关学校已将不正当获取的资金上缴财政;超标超范围支付使用就业资金等问题,省人力资源和社会保障厅已表示今后将进一步加强对就业资金的监督检查;就业政策导向没有得到有效发挥、就业培训效果不佳等问题,有关市、县已加大了对实施职业技能鉴定补贴等相关政策的执行力度,并按要求对培训机构进行了清查规范。中小学校舍安全工程专项审计发现的县级配套资金不到位等问题,省财政厅将会同教育厅加强督促,制定激励机制,尽量争取县级财政多配套资金;部分中小学存在安全隐患等问题,经过省教育厅专项调查,743D级危房已全部停止使用,113个未经验收或手续不全的项目全部补办了验收手续;部分中小学校资产闲置及资产权属不明等问题,省教育厅已起草《湖南省农村中小学闲置校舍资产的处置及利用意见》,正报省政府研究,即将以省政府文件下发各地有关单位执行。[8]

仅上两例可见,政府审计在维护民生安全方面发挥的揭示、抵御、预防功能,既从宏观或中观层面反映民生政策的贯彻落实情况,又从微观层面揭露局部问题和矛盾,既从民生资金使用的真实性、合法性角度分析披露,又从民生资金使用和管理工作的角度评价判断其效益性和合理性;既发现问题、分析性质、查找原因,又有针对性地提出改进措施和建议;既立足于现实,又放眼未来,审计活动是批判性的、建设性和前瞻性的,有力地保障了党和政府的方针政策的贯彻落实,维护了国家法律法的尊严,保证了党和政府的温暖送入千家万户,切切实实起到了维护稳定、促进和谐、保障民生的积极而重要的推助作用。

三、典型案例剖析

(一)民生资金真实性、合法性审计[9]

随着国家市场化、城市化建设步骤加快,失业人员和失土人员增多,就业压力增大。在失业人群中大多属结构性失业,即失业人群缺乏必要的劳动技能和谋生手段,不符合用工单位对劳动者素质的基本要求,劳动者的需求和供给脱节,而不是绝对没有工作岗位。针对此政府投入大量资金对这部分人群进行再就业培训,以满足其就业的素质要求,再就业自然成为政府的民心工程重点之一。但是政府再就业资金的大量投入是否用得以正当利用并取得预期效果,确有必要加强审计监督,以对社会有所交待。

1、四大疑点的发现

20075-6月某市审计局开展了“2005-2006年度再就业培训资金使用和管理情况”审计工作。审计调查中发现:2005-2006年失业人员、失土人员免费培训业务量上涨较快,培训资金急剧增加,这本属正常现象。但是,培训业务量过分集中于培训设施一般、教学力量较弱的社会办学机构,而有着一流设施、政府投入大量教学资金的职业专科学校和成人学校却置身局外,后者从资金分配上只承担办学业务量的3%,确叫人不解——这是疑点之一。

对失土人员、失业人员进行免费职业技能培训是政府办的一项实事,在有限的资金内让失业人群能够得到最好培训,掌握一技之长,尽快得以就业,是政府社会保障体系的重要目标之一。可是为什么会出现放弃具有优质教学资源的公办学校,退而就求其次让办学力量薄弱的社会办学力量承揽了97%的培训业务呢?为什么在众多的社会办学机构中,培训业务量的86%又集中于其中一所名叫现代职业培训学校的办学机构(以下简称“现代”)呢?选择“现代”是依据、理由何在,如此重要的培训并非一般培训机构可承担——这是疑点之二。

现代职业培训学校作为一所社会办学机构,奇怪的是却将办学培训场所设在政府机关——劳动和社会保障局机关内,它与劳动和社会保障局又有什么联系呢——这是疑点之三。

目前各政府机关办公普遍采用计算机,各办学单位实行计算机管理,办学单位申请财政资金补助时却为什么未向财政部门提供受培训人员的电子文档等材料呢?其应该披露的信息为什么不及时报告——这是疑点之四。

2、内查外调

审计组人员出于高度的职业敏感性,四处采集了2005——2006年有关失土人员、失业人员培训的业务数据资料。通过对收集到的为数不多的信息分析发现,现代学校录取学员的信息不完整,当即向现代职业培训学校发出通知,要求在三日内向审计组提供其已结报财政补助资金的所有培训人员的电子文档资料,同时要求其提供近两年的有关财务收支帐目。现代职业培训学校以管理水平不高、未系统地建帐为由拒绝提供有关财务资料。内部取证发生困难,审计组及时将情况汇报给局领导,在当地税务部门的配合下,提取了现代职业培训学校部分财务资料,从外部取证有了一些收获。审计发现现代学校财务管理混乱、账户设置不全,所附原始凭证残缺,缺失财务总账和明细账;审计人员还发现:在取得的会计凭证中附有科目汇总表,这与现代学校称没有设、没有成本明细账、总账的说法存在较大矛盾,不为了登录总账要设置科目汇总表做什么?可见现代学校疑点越来越大。

3、采用科技手段

由于现代学校不配合,财务账入手的检查受到限制,审计人员改从业务资料入手进行检查。根据现代学校培训人名录和颁布发的培训结业证书(这是取得政府财政资金的重要凭据)等资料进行分析。由于面广量大,资料不整,采用传统手工办法显然无法核对培训人员的真实性。于是审计人员集中检查了现代职业培训学校20052006年培训业务的承揽情况,将现代职业培训学校提供的WORD文档的电子表格转换成EXCEL表,并以AO为审计实施平台,对采集的业务数据进行转换,并辅助运用SQLEXCEL等工具,具体操作大致分几个步骤:
  (1)按照失土人员以身份证为主线、失业人员以失业证为主线的思路,对25000多条记录数据进行分析,因为身份证和失业证的编号是唯一的,这样很容易发现同一失土人员、失业人员多次参加培训的现象,并生成反映实际情况数据资料的EXCEL表;
  (2)在多次培训资料的数据基础上以培训项目为主线,运用SQL语句,筛选出同一失业人员、失土人员在同一项目上重复培训情况,并生成EXCEL表;
  (3)将生成的多次培训资料与重复培训资料进行比对,筛选出同一失土人员、失业人员参与不同项目培训情况等。
  按照同样的原理,以AO系统为平台,对同一失业证号、身份证号出现不同姓名、同一人员在同一天参加多个项目培训等情况运用SQL语句进行了拉网查找。
  通过反复的查找、比对,查出同一失土人员、失业人员多次参加培训、同一项目重复培训,且重复量较大等严重问题,其中个人培训最多的次数达6次,同一人参与同一项目培训的最多达3次。在失土人员培训中,有987个同一身份证参加2次及以上的培训,培训总次2077次,重复培训1090次;失业人员培训中,有1164个同一失业证号参加2次及以上培训项目,培训次数2538次,多培训1374次。同时还出现同一身份证号拥有多个不同姓名、同一姓名拥有多个失业证号等明显不符政策及与现实不相符现象。

审计人员还抽查申请补助名单,发现大量的名单中培训人员签名笔迹相同,存在更改姓名或身份证号、更改住址等手段伪造培训人员的现象。审计信息显示:市劳动和社会保障部门未尽监管职责,存在培训对象严重失实、假造培训人员资料以骗取财政资金等严重问题。

4、审计结果  

审计部门及时将现代职业培训学校财务上发现的疑点及运用AO实施系统在业务资料中发现的多次培训、相同项目重复培训等严重不符政策与失实问题,及时向党和政府有关部门作了汇报,汇报情况引起党和政府的高度重视:
  (1)市纪委、监察部门听完审计部门的汇报,当即决定成立专案组,立项追查,第二天发出了与审计部门联合审查再就业培训资金使用情况的通知书;
  (2)分工合作,责任明确。为了不打草惊蛇,审计部门与纪委监察部门进行了分工:审计部门负责财务资料及业务资料的审查,并根据纪委监察部门审查的需要,出面向劳动和社会保障部门索取有关材料;纪委监察部门则根据审计部门提供的线索开展外围调查,包括向有关培训学员了解培训报名方式、实际参加培训、考试的真实性情况、领取合格证情况等;向较正规的公立培训学校调查劳动保障部门有关工作人员领取劳务费、报销本应由个人承担的费用等情况。
  (3)几经蹉商,共同确定审查方案。审计人员对取得财务资料、业务进行不断归类总结,将情况反映给市纪委监察部门,市纪委监察部门又不断将调查的最新情况反馈给审计组,双方多次蹉商,设计多种方案,寻找最佳突破点。自审计组发现线索到案犯归案,双方碰面会不下10次。
  (4)条件成熟,及时将情况反映检察部门。审计部门和纪检、监察部门几经讨论、研究,在寻找到确切违法线索后及时向检察院提交有关情况。检察院又召集纪委、审计三方反复论证证据的可行性和安全性,三方共同确定纪委监察部门与涉案人员正面交锋的时间。
  经纪委、监察、审计三方的进一步审查查实:有关工作人员与培训学校内外勾结,收受贿赂,骗取财政资金,违规在培训机构领取劳务费、报销本应由个人承担的费用;他们与培训机构约定,按照失土、失业人员参加培训名额的多少按每人510元的标准进行提成,大量收取贿赂;现代职业培训学校采用发放礼品等不正当手段吸引本不愿参加培训的失土、失业人员前来报名,从而取得失土、失业人员有效的身份证件;劳动保障部门未尽到监管职责、擅自放宽培训政策,对社会人员借用失业证号、失土人员身份证号现象熟视无睹,资格审查工作流于形式,致使国家财政资金损失巨大。

项目办结后,除了对违法乱纪人员绳之以法外,审计人员还对市劳动和社会保障部门社会保障资金的筹集、使用和管理的内部控制流程进行了重新设计,堵塞了漏洞,消除了薄弱环节,提出了强化内部控制,落实了管理责任,使国家社会保障资金运行安全性和效果性大为提高,审计后至今该地区再没有再发生类似现象。

实践证明,社会保障审计在维护社保基金安全、促进社会公平、保障人民群众利益,推动建立与完善城乡一体社会保障体系方面能够发挥重要的积极作用。

(二)社区公共服务体系建设审计[10]

社区卫生服务中心是新型卫生服务体系中最重要的部分,新医改五项措施无不与之休戚相关,保障社区卫生服务体系规范、有序运行意义重大。于是,某市审计局以某社区卫生服务中心财务收支审计为载体,积极探索计算机技术与审计业务融合的模式和途径,应用计算机技术以保障医保基金安全、推进国家基本药物制度和规范基层医疗收费等为切入点,深化民生审计,反映和揭露当前卫生服务体系建设中存在的普遍性、倾向性和典型性问题和薄弱环节,有针对性地提出审计意见和建议,有效发挥维护民生安全的“免疫系统”功能。

在本案中,审计人员通过三种途径获取所需要的审计中间表:一是直接获取医院HIS系统备份数据,审计人员详细分析大量的数据表,通过多表关联自行生成审计中间表;二是获得被审计单位HIS系统维护人员和系统开发商技术系统,根据要求代审计人员生成中间表;三是整合其他审计组资源,直接获取其他审计组生成的审计中间表,如社区卫生服务中心审计项目需要用到的新农合结算数据汇总表,可向新农合基金审计组直接索取。

在审计过程中,审计人员注意调查了解社区卫生服务体系建立的基本情况,审计调查掌握了解到,由于医药行业经营管理模式日趋复杂,致使“以药换药”这种不规范的行为在一些医院的药房中屡禁不止,存在着一些管理风险和道德风险,这对医院整体规范管理是一个不小的挑战。在药房实施联网管理后,药房的库存和消耗从“金额管理”上升到了“金额+数量”的双重管理,从表面上看可以基本杜绝“以药换药”的发生,但是药房人员仍然可以替病人退药这个途径来继续“以药换药”的操作。虽然“以药换药”在大家看来金额相等,个人和医院都不吃亏,但是由于有些药品属于医保药品,可以获得医务保基金支付,有些药品属于非医保药品,无法获得医保基金支付。通过“以药换药“,患者能够骗报新农合基金,获得不正当利益。

为什么以药换药能够发生?因为在实际的结算关系中,医院、患者共同与第三方——医保中心发生费用关系,无论是医院还是患者都不用自己挣钱,而是由第三方的医保中心来支付,患者为了多报销、医院工作人员为了多收入,因此在利益上是一致的。所以就有一些医院内部工作人员伙同病人一起,对通过将自费的治疗项目在医院信息系统中记为医疗保险支付的项目,将非医保药品目录内药物以医保目录内的药品名称入医院信息系统之中,将其他就医者的医疗费用记入医保病人的医疗账户之中,以做假账单、假病历、假处方和将门诊病人挂名住院等手段,来达到尽量多地骗取医保报销的目的。

如何进行查核呢?审计人员应用AO对新农合结算数据进行分析,发现使用“多西他赛”的患者徐某门诊金额列全市第二。二是通过AO审查病房药品升损情况,对报损不正常的“多西他赛”注射液药品进行重点分析;通过AO查询门诊收费数据中的药品进销存数据,发现“多西他赛”使用量远大于采购量,怀疑医生为患者空开药品进行骗保。核实过程中当事医生出示了向某医药公司借药的两张假借条,表示差额部分是向某医药公司借来的药。审计人员通过上网查询“多西他赛”用量,分析徐某用药的合理性;通过借条标明的时间、数量和患者收费收据中实际使用时间和用量判断借条有假;最后通过AO查询住院收费数据中,发现了“多西他赛”存在非正常退药和“厄洛替尼片”非正常发药的证据。最终核实了当事医生利用系统安全漏洞,以他人账号登录系统,对虚拟住院病人进行非职权限内的换药操作,平衡药品库存,患者实际使用的是非医保药品“厄洛替尼片”,处方上显示的是医保药品“多西他赛”注射液,以达到骗取新农合基金的目的。

此案中,审计人员从卫生服务中心信息系统漏洞检查入手,发现其内部控制和内部管理制度及其执行过程中存在薄弱环节,存在着被利用进行违法乱纪行为的可能性,于是应用计算机工具进行查对,发现了医生利用医院信息系统管理漏洞作案,以药换药,骗取新农合基金的事实。通过审计揭露了社区卫生服务体系存在薄弱环节,保障了医保基金的安全,维护公共服务体系的健康、有序运行,同时为进一步加强管理、规范操作、有序运行提供了信息依据和审计整改意见;可见,政府审计通过审计活动有效了维护民生安全。

(三)有关民生方面的经济责任审计与专项审计调查项目的案例解析,分别见本书第九章、第十一章中有关章节,此处不再赘述。

 

 

 

本章主要参考文献:

1、刘家义:紧紧围绕主题主线 切实履行审计职责 为经济社会科学发展做出积极贡献——在全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011118

2、审计署:关于进一步加强审计监督促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变的通知,中华人民共和国网站,2010426

3、康延涛:社会保障审计研讨会综述,审计研究,2009年第1

4、社会保障审计发展战略研究课题组:我国社会保障制度现状及社会保障审计展望,中国审计,2009年第22

5、社会保障审计发展战略研究课题组:中国社会保障审计发展战略,中国审计,2009年第22

6、郑继红:新时期社会保障审计定位与社会保障审计探索,广西财经学院学报,2010年第2

7、湖州市审计课题组:基于经济责任审计的全部政府性资产审计研究,浙江审计,2011年第8

8、刘小娟:从传统社会保障审计向现代审计转变的思考,经济观察,2009年第2

9、国家审计署和地方审计厅局网络中“案例分析”栏目中部分审计案例资料

10、张秋霞、蒋建华:保障基金审计,经济管理出版社,1998

11、杨柔坚等:开展民生审计,服务和谐社会,群众,2011年第12

12、林图:民生审计的特征与作用研究,审计月刊,2008年第8

13、马睿:公共受托责任——民生审计产生的根本动因,财会研究,2009年第1

14、詹红梅等:民生导向下的民生审计思维,经济监督,2011年第11

15、张秀花:加强民生审计,促进社会和谐,科技创新导报,2009年第21

16、何诚:加大民生审计的探讨,审计与理财,2010年第7

17、杜丽颖:刍议民生审计工作之新思路新举措,理论观察,2010年第6

 



[1] 孙中山:《孙中山选集》,人民出版社,1981年版,第802页、第825页、第835

[2]百度网(baike.baidu.com)百度百科“民生、民生问题”词条,20111228

[3] 基本观点和数据资料引自:林图:民生审计的特征与作用研究,审计月刊,2008年第8

[4]社会保障审计发展战略研究课题组:中国社会保障审计发展历程,中国审计,2009年第22

 

[5] 刘家义:抓住机遇,乘势而上,努力开创审计事业科学发展新局面——201218日在全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,201219

[6] 刘家义:抓住机遇,乘势而上,努力开创审计事业科学发展新局面——201218日在全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,201219

[7]刘家义: 国务院关于2009年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告——2010623日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上,中国审计报,2010625

[8] 本刊记者:同步报告:问题整改面对面——湖南省人民政府及其相关部门首次同步报告审计整改情况,审计观察,2011年第4

[9] 引自审计署网站(www.audit.gov.cn)——案件披露:斩断内外勾结骗取社保资金的黑手

——浙江海盐审计机关揭开再就业培训造假案纪实,20101123

 

[10] 毛立敏、陈铁锋:AO显神威,医生监守自盗露马脚——计算机技术在社区卫生服务中心审计中的应用与融合,浙江审计,201111