第五章       政府审计与金融安全

第五章       政府审计与金融安全

 

   金融是现代经济的核心,是国民经济运行的血液。金融安全是国家经济安全的关键内容,如同一个人维护心脏和循环系统的健康一样,具有极其重要的地位。2008年国际金融危机给人们上了沉重的一课,再度告诫人们金融安全对经济社会持续、健康发展所具有的重要影响力和巨大的制约作用,反映了金融安全的神经非常敏感又十分重要;2011年欧洲债务危机再次敲响了国家金融安全的警钟,各国加强了对金融安全运行的关注。政府审计源于国家治理的需要,是国家治理的组成部分。国家治理与政府审计的理论认为,政府审计具有维护国家经济安全、保障国家金融安全的职责[1],在维护国家金融安全、保障金融健康运行、防范金融风险等方面扮演着重要角色,发挥着不可替代的作用。

 

第一节  政府审计维护金融安全的机理

    一、金融安全的概念及重要意义

所谓金融安全,从国家宏观层面看,是指一国金融系统及其运行过程中所具备的抵御国内外各种风险的健全机能,使其金融主权不受侵犯,金融体制不遭破坏,金融财富不会大量流失,金融体系正常运行,从而保证国民经济健康持续发展之状态。从金融领域中观或微观层面看,狭义的金融安全可理解为货币资金融通的安全稳健,金融系统运行的有序规范,不在各类风险的严重威胁与侵蚀之下。广义的金融安全常常理解为,凡是与货币流通及信用直接相关的经济活动,凡是影响金融体系本身健全性及其运转规范性的所有变量,都处于安全、规范和完整之健全状态。在现实经济活动中,金融安全或国家金融安全并不是孤立的,腐蚀金融安全的金融风险也不是孤立的发生、发展的,金融安全或金融风险涉及许多政治、经济、法律、文化因素;如金融风险不仅包括金融操作风险,而且还包括信用风险、市场风险、利率风险、外汇风险、投资风险、融资风险等等,而且彼此存在相关性、联通性、传染性和互动性。由于银行业的高负债率及其业务经营和融通资金的特殊属性,决定了金融风险与其他企业经营管理风险不同,存在着更高的不稳定性、高损害性和负外部效应性。金融风险一旦发生,不仅影响到金融系统自身的安全效益,而且迅速会波及广大客户、其他金融机构,引发企业生产经营活动成本费用发生变化,社会供求发生波动,公众心理造成起伏,甚至对国家出口、财政收支平衡都产生连锁反映,严重的可能导致社会政治经济的动荡。前东欧一些原社会主义国家出现易帜,不少国家就是从金融安全的导火线延烧起来的,从金融危机引发经济危机,从经济危机引发社会危机,从社会危机引发政治危机,最终导致政权跨台和国家性质的改变。西方国家习惯利用市场机制,凭借其完备的金融体系、强大的经济实力和政治影响力,首先从经济上、金融上干预其他国家内政,企图搞乱他国政权,从金融入手、把动乱的病毒植入他国经济社会肌体,这样的把戏西方国家可谓轻车熟路;所以没有金融安全,就没有经济安全;没有经济安全,也就没有国家安全。因此,各个国家几乎无一例外地将金融安全放在一个很重要的位置。[2]社会必须从政治高度、从宏观视角理解金融安全的极端重要性。

    政府审计的产生系源于国家治理的需要,政府审计是国家治理的重要组成部分,且在国家治理中发挥着至关重要的作用。依据洛克、奥尔森、巴泽尔的国家理论模型,政府审计被认定为三种功能:权力监督机制、独裁统治工具以及经济监督机制。虽然这三种功能定义存在较大差异,但其共同点都是为了完成国家治理的使命,保障国家的政权安全和经济安全,当然后者包括金融安全。依此思路推演,就不难找到政府审计与金融安全的关联性。

   世界各国的政府审计工作都具有两种特质:一是批判性,二是建设性[3]。批判性是站在国家和人民利益的角度,去查找和揭露矛盾和问题;与此同时,政府审计在揭露矛盾和问题的基础上,督促整改、纠正问题,并从体制、机制、制度层面提出完善管理、提高效益的建议,这就是政府审计建设性特质。

 我国现代政府审计制度是在改革开放和社会主义经济建设事业发展中建立并发展起来的,与经济、金融事业发展紧密相连,与国家民主与法治进程建设密切相关,并逐步内置于国家政权系统运行之中,成为国家治理结构的重要组成部分。政府审计的批判性、建设性等特质,与内部审计、注册会计师审计不同,具有宏观性和全局性,它能够使政府审计较早感受经济社会、金融领域中可能出现的各类风险,揭示金融风险所带来的危害,在国家金融体系安全中发挥着预警、抑制、揭露、预防、前瞻和建设等多重作用。

二、政府审计维护金融安全的路径与着力点

(一)强化审计职能,维护金融系统平稳运作

除了国家治理理论外,受托经济责任论在学界也颇具影响。该理论以受托经济责任的观点来解释政府审计起源与发展,认为随着社会经济的不断发展、民主法治建设的日趋完善,作为国家政治与法律制度重要组成部分的政府审计,其公共受托责任的内涵不断扩展,从受托财务责任发展到受托管理责任和受托社会责任。当国内外政治、经济形势发生变化,引发威胁国家经济安全的因素不断显现时,维护金融安全乃至国家经济安全就自然成为公共受托经济责任的一项重要内容,这对于审计主体和审计客体都是如此;审计客体(金融部门与机构)有责任和义务规范其业务和管理行为,维护金融系统稳定与安全,审计主体则有责任和义务对金融系统安全运行进行审计监督,即政府审计通过其履行审计监督职能,以实现国家善治为目标,发挥政府审计监督与保障功能,全力维护着国家金融安全,这自然成为政府审计的现实使命。

现代政府审计的本质是保障国家治理机制顺利运行的制度安排,政府审计的基本职能是经济监督、经济评价和经济鉴证随着审计环境的改变,审计的职能在不断拓展,但其基本职能内涵没有改变,现代政府审计职能应定位在监督、评价与防护、清除、修补等方面[4]。政府审计正是通过监督、评价、防护等职能的正常发挥,实现维护国家金融安全目标使命。具体说:

1、审计体外监督,维护金融系统合规运作

经济监督是政府审计最基本的职能,也是其他职能发挥作用的基本前提[5]《审计法》第一条明确规定加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。政府审计正是沿着《审计法》设定的轨道,履行经济监督职能,通过对国家经济活动的监督与控制,保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行,保障国家经济整体安全;在维护金融安全方面,政府审计机关以独特的专业视角和综合分析的辨别力实施审计监督与控制,以旁观者清角色,跟踪监督金融系统的运行过程和结果,通过发现漏洞、查摆矛盾,揭露、纠处金融领域重大违规违法问题,监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任情况,以实现加强内部控制与内部管理,提升监管者水平,提高系统运行质量,促进金融系统安全稳健地运行之目标。

2、审计综合评价,诊断金融系统运行状况

在经济全球化、信息化态势下,金融领域是社会竞争最激烈、风险程度最高的领域之一,没有风险就没有金融活动,可以说风险是伴随着金融系统运行而生的,而金融风险更具有突发性、潜伏性和重大危害性,因此保证国家金融体系的健康、有序、规范运行就显得特别重要,对金融系统实施定期体检、进行风险诊断与评估就十分必要。政府审计的经济评价职能包括评定和建议两个方面,政府审计机关能够通过综合的审核检查,评定银行业内部控制制度的恰当性和有效性,评定保险业经济管理的有效性和绩效性,评定证券业等金融机构潜在风险的危险性和损失性等等,并根据评定的结果提出改善经营管理,防范金融风险的对策与建议。在我国现行的一行三会(人民银行,证监会、银监会和保监会)分业经营、分业监管的监管体制下,许多监管者只适应于对某一行业的风险分析,很难从总体上对金融业整体风险进行评估,另一方面,监管者除了监督评价,还具有部分管理职能,这就使之不能旁观者清,监管工作往往较多地从管理视角评定金融系统运行;而政府审计是国家宏观经济管理监督保障体系中独立的经济监督部门,审计机关没有自身的管理局限,没有任何本部门、本单位之功利,政府审计所进行的体检”“评价更具独立性、公正性、权威性和公信力,且更有综合性和宏观性,政府审计的评估分析不仅客观指出金融系统运行过程中存在现实矛盾和潜在风险,评估其风险危害程度,而且能够根据国家经济安全的宏观目标,提出防范风险、规范操作、完善管理等的对策和建议,能够以最直接的方式报告给党和政府有关部门,迅速转化为国家宏观经济调控的生产力执行力和“战斗力”,产生最明显的经济效益、管理效益和社会效益,因此政府审计的诊断、”“评价功能在维护金融安全中能够发挥独特的作用。

3、审计信息保障,消除信息不对称危害

在金融领域广泛存在着信息不对称,从国家治理的角度着手,须设法解决信息不对称而导致的逆向选择和道德风险问题;另一方面,信息不对称也会误导国家宏观决策,导致政策失灵,国家治理中亦须加强信息安全保障;因此政府审计监督的重要职能是加强信息安全保障,这对于维护国家金融安全十分重要,是一项不可替代的基础性建设工程。

政府审计机关既是国家经济活动的监督者,也是经济信息的监督者和公正者,是社会信息系统的维护者和建设者;具体说:首先,审计不是经济信息的产生源(审计报告是反映性和监督性的信息),但经过审计签证与核实的经济信息无疑更具有权威性与公信力;其次,政府审计依法行使监督职能,通过对大量的微观、中观及宏观经济的统计数据、资料、项目信息等作独立分析研判,最先感知经济社会中存在的各种风险,并及时、客观、准确地反馈给执行系统和决策系统,以发挥政府审计经济社会健康运行的免疫系统功能,从而增加经济信息的价值。根据《审计法》赋予审计机关的职责与权限,政府审计要对金融机构、国有企业、事业单位、各级政府及其各部门等实施审计监督,在审计过程中,审计人员要接触到大量的经济信息,并对其进行检查验证,以使做出审计判断所需要的信息更具准确性、可靠性、综合性与全面性。通过数据分类和信息分析,不仅保证审计所用信息的可靠性和可用性,而且能够及时发现和纠正金融活动中偏离目标的现象,及时修正风险因素,发现潜在的金融安全问题,且将潜在风险消除于萌芽状态;特别是对党和政府所需要的金融监管与决策方面的信息进行检查把关,使决策者和管理者更全面、更可靠地了解反映金融活动全貌的信息,消除信息不对称所导致的决策失误和管理失控。

2009518审计署发布的《关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况公告》,有针对性地提出金融监管机构应进一步加大监管力度加强与有关部门的沟通,建立应对重大经济金融风险的有效监控、预警和应急机制,防范和控制金融系统性风险;特别要加强对票据业务贸易背景的真实性、票据业务操作的规范性以及假票据等方面的现场检查等措施,就是强调履行政府审计法定职责,维护金融系统安全、规范、稳定运行

(二)发挥审计建设性功能,强化金融系统抵御风险能力

审计目标是指通过政府审计活动所期望达到的理想境界或最终结果,或者说是审计活动的目的与要求。政府审计目标的确定除受审计对象的制约外,还取决于政府审计的社会属性、基本职能和审计授权者或委托者对审计工作的基本要求,取决于社会政治经济生活对审计的客观需要。审计目标是分层次和分阶段的,当政府审计成为国家治理系统中的免疫系统时,审计目标就由评价政府的公共资源配置的经济性、效率性和效果性向识别经济发展中面临的风险转变,维护国家经济安全成为新的审计目标。[6]维护金融安全的治标性目标是查纠金融领域非规范、不稳定的风险因素,揭露违法乱纪的人和事,维护金融活动的规范性、稳定性和健康性;其治本性的目标则是帮助被审计金融部门和单位加强内部控制和内部管理,强化金融系统健康肌体的免疫能力,提高其抵御风险的能力,这样才能真正实现金融安全运行的长治久安。

政府审计维护金融安全不仅要“治病”,消除“病灶”,而且要“防病”,健体强身,这已成为各国审计机关维护金融安全的审计工作目标设定。2008年10月3日,在金融危机快速蔓延的紧要关头,美国国会批准了《经济稳定紧急法案》,其中问题资产救助计划要求GAO(美国审计署)至少每60天要汇报救助计划的执行情况及结果GAO以维护国家安全(不仅限于经济安全)为其工作的最高战略目标,以评估国家经济政策或安全政策本身及其实施效果,作为审计工作的具体目标。评估是建设性,旨在帮助美国完善本国金融系统及其运行结构,使之更具有风险抵御能力。这说明美国政府审计已经开始关注国家金融系统的风险防范机制的设置,以及金融系统制度性建设。根据我国社会经济发展实际,基于《宪法》赋予政府审计的使命,政府审计须关注政府责任、保障国家利益及维护国家安全,在保障金融系统活力的基础上,建立健全国家金融系统的内部控制和内部管理,帮助其设置完备的风险防范机制,逐步提高金融系统的自平衡能力和风险减弱与消除能力,这方面发挥政府审计建设性功能的具有很大活动空间和巨大发展潜力。

(三)发挥审计免疫功能,营造金融安全运行环境

在现实经济活动中,金融安全不是孤立的,它不仅涉及本国金融系统自运行状况和内部控制与内部管理质量与水平,而且还涉及到本国社会政治、经济、法律、文化等多层面,还涉及到国外金融系统乃至全球金融活动的联动与冲击,仅仅保持本国金融系统的洁身自好,并不能避免金融风险的生成与发展。近些年有的国家发生的金融海啸,其源头并不是本国金融系统的薄弱环节或者管理失误,而是被国际金融危机传染并拉下水的,尽管这些国家也采取了一系列防范措施,但最终不敌国际金融海啸的强大冲击波,导致金融危机并发症;所以有效预防和抵御金融风险还需要优化社会经济发展的大环境,完善经济社会风险防范机制。

现代政府审计是国家政治制度的重要组成部分,既是民主法治的产物,是推进民主法治建设的工具,而且也是国家治理大系统的子系统。政府审计具有揭示性、预防性、抵御性、建设性等特征,通过有效的审计监督、评价活动,能够有针对性地防范金融风险、挽回损失、减少错弊,同时,政府审计还具有建设性功能,通过审计活动完善内部控制和内部管理制度,增强防范风险能力;政府审计上述功能不仅能够作用于本国金融系统,而且还能够作用于国家政治系统、经济系统、法律系统等,且与其他经济监督和管理部门一道形成维护国家金融安全的合力;不仅能够深入金融系统核心抓住金融运行的关键,而且能够延伸到金融系统外围,发现与金融安全运行相关的部门或领域以及存在的其他有碍金融安全的问题和隐患,及时采取对策措施,优化经济社会的法律环境、政治环境和文化环境;同时发挥政府审计经济社会免疫系统功能,营造一个适宜于金融安全运行优质的社会环境,使国家金融安全能够从法律、经济、管理、技术、对外经济交往活动方面,从宏观层面、中观层面和微观层面,从眼前的、长远的视角,都得到最大限度地关注、得到从体制、机制、政策和制度层面的保障。如国家金融安全需要国家财政安全、信息安全、权力运行安全、资源与环境安全、国有资产安全、社会稳定与安全等互为条件、相互支撑、相互促进、相得益彰,只有国家整体经济安全,金融安全才有真正的靠山,才有确实的保障,政府审计维护国家经济安全是全面性的、立体性的和持久性的,这使得国家金融安全不再是金融系统的单打独斗项目,而是全社会齐抓共管的大事业。

   综上,政府审计维护国家金融安全的内在机制如图1所示。

政府审计

维护金融安全

依法审计

监督

促进、建议

评价

揭示、制约

信息

预防、分析

隐性价值

目标

 

            图1  政府审计维护国家金融安全的内在机理关系

     

  

 

 

第二节  政府审计维护国家金融安全的实效评析

一、监督揭露,维安护稳

近些年,我国政府审计在维护国家经济安全的实践中,加强了对银行业、保险业和证券业等金融机构的审计监督,政府审计维护国家金融安全不仅开展了理论探索,而且进行了广泛而深入的实践开发,取得了一系列显著的效果。

政府审计开展金融审计,不仅对银行主营业务、信贷业务的合规性和合法性,证券业的规范性和协调性、保险业的平稳性和合理性进行监督与评价,揭示金融系统发生的重大违法违规的人和事;而且根据金融系统的特点,从长短期贷款结构、流动性、安全性的角度,分析金融机构的潜在风险和危机信号,检测风险程度和损害水平;通过查摆事实、揭示风险、查处问题、披露矛盾,实现维安护稳的功能与目标,这也是政府审计监督批判性、揭示性特征在维护金融安全方面的最明显、最直接的体现。

自2003年12月12日发布第一期审计结果公告以来,审计署至今已发布了9个涉及金融机构的审计结果公告。从这9期审计结果公告的内容分析,可以发现政府审计行使独立经济监督权,履行揭露、批判、抵御等功能,发现并揭露了一批业务经营、财务管理、投资融资等方面的违规违法问题。如审计署2008年第8号审计结果公告“国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行股份有限公司、原中国人保控股公司、原中国再保险(集团)公司2006年度资产负债损益审计结果”,该结果公告披露了审计检查发现被审计单位违规业务和违规金额,其具体情况详见下表1。

 

表1  2008年第8号审计结果公告中披露的业务违规情况统计表

被审计单位

违规业务

违规金额(亿元)

中国开发银行

贷款

91.04

中国农业银行

贷款

243.06

结算业务

中国光大银行

贷款

108.68

存款及结算

24.61

票据

9.93

财务收支

1.15

原中国人保控股公司

业务经营

10.82

原中国再保险(集团)公司

业务经营

12.71

审计统计结果显示,2007年审计署审计金融单位594家,查出违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额分别为371.74亿元、49.66亿元与1241.04亿元。在对国家开发银行、中国农业银行等9家金融机构的审计项目和专项审计调查中,共移送各类涉嫌犯罪案件线索43件,涉案金额141.62亿元,涉案责任人144名。2008年,审计署在金融领域查出金融大案要案20件,涉案金额60亿元左右,审计促进财政增收节支569亿元。

再如:2002年4月,审计署在对中国农业发展银行审计时发现,1996年至1999年,中国农业发展银行以租赁的名义,委托北京美禾电子有限责任公司购买电子设备和汽车等固定资产,总金额9.2亿元,其中8.1亿元曾被挪用投入股市。本例中政府审计不仅查处了金融系统发生的违法违规案件,维护了金融资产的安全,保障了金融业务操作的规范性,而且根据审计提供的线索,国家税务部门(北京地税局)查实了美禾公司偷逃国家税款的问题,补缴入库税款1000多万元,挽回了国家重大财政损失。

可见,政府审计以其特有的独立性和权威性,通过审计监督,发现与揭露金融系统各类违法违规事件,查处有关当事人和责任单位,实施审计处理处罚或案件线索移交、移送,使金融系统各类违法乱纪行为得到有效控制,金融安全责任得到落实与兑现,违法乱纪者得到应有惩处,强化了金融监管和金融纪律,严肃了财经法纪,打击了金融领域重大违法乱纪活动,使金融安全与稳定得到确实维护和保障。

二、检测布控,预警风险

19992009年的10年间,我国政府审计机关对金融机构开展了资产质量真实性和效益性审计。该审计以信贷资产质量为主线,重点检查资产质量真实性、业务经营合规性、内部控制制度的健全性和有效性,进而从金融宏观管理层面,提出加强管理、提高效益、防范风险的意见和建议。这类审计以调查、检查、分析评价金融系统内部控制制度为基础,侧重对内部控制薄弱环节和风险易发、多发部位进行风险评估,预警风险性质、发生频度和危害程度,为强化风险管理提供审计依据和控制导向。

新世纪,面对全球性金融危机,针对我国金融领域风险的状况,审计署适时调增了围绕金融安全为主题的专项审计调查项目。20092月至3月,审计署驻南京特派办等7个特派办及浙江等6省审计厅,对浙江省等72市开展了国际金融危机对中小企业影响状况的专项审计调查,通过审计发现金融潜在风险和危机,敦促经营者、监管者对金融机构的风险进行客观真实的评价,并采取措施降低风险、维护稳定。有关职能部门针对专项审计调查报告和专报信息反映的问题和提出的建议,出台了《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》及相关的小企业贷款风险补偿办法等。政府审计立足预防,强化内部控制和系统监管,对可能的金融风险作了很好的预警布防,有效减弱了风险的侵害,减少了风险管理成本和风险损失。

从审计署2008年第8号审计结果公告和上述审计项目及专项审计调查结果可以发现,不论是以揭露问题为主的财经法纪审计,还是以加强内部控制和内部管理为主的经济效益审计或管理审计,其结果都在客观上帮助了金融系统查摆自身存在问题,促进其全面认识与应对安全隐患,发现和分析危害金融安全的风险,审计活动发挥了“揭露问题”与“揭示风险”的双重作用,也在一定程度上起到了风险预警作用,对防范金融风险、维护金融健康发展起到预防、“免疫”的作用。

三、强化建设,完善制度

近年来,政府审计机关开展审计项目或专项审计调查,一个显著的成果是提出审计建议及被采纳的审计建议逐年增长,具体情况详见表2与表4。这些意见和建议被采纳后,不仅纠正了存在于金融系统内部的管理弊端,改进了管理与内部控制制度,挽回了国家经济损失,而且直接转化为经济监督和经济管理的“生产力”、“管理力”和“制度规范力”,在金融系统规范管理、服务宏观、完善政策法规、健全责任机制等发挥了建设性作用。

2      2006年至2011年全国审计机关提出审计建议情况表[7]

年度

提出审计建议(条)

被采纳的审计建议(条)

建立健全规章制度(项)

2006

156571

91093

 

2007

180946

110039

 

其中:地方审计机关

179668

109422

 

财政部等国务院其他部门

 

 

305

2008

203 109

132 269

5519

2009

227 775

154 654

5635

2010年(1-3季度)

139 543

93 199

3093

2011(上半年)

78 314

54 068

1277

四、信息提供,服务监管

2008年,面对国际金融海啸对中国市场可能产生的冲击和影响,金融潜在风险增大,维护我国金融主权和金融利益的压力很大,在此背景下审计署适时开展等了对中国工商银行、中国银行和中国建设建行三家国有股份制商业银行的专项审计调查,重点关注三家银行的资产质量、调查国际热钱和国内违法资金违规流出的途径和方式、对外贸企业信贷业务的风险防范以及银行境外投资运营等;同时,审计署还组织开展了91市应对国际金融危机扶持中小企业的专项审计调查,重点调查和反映财政、金融、税收、劳动保障方面的情况,针对金融危机对我国可能造成的侵害,为党和政府出台支持促进中小企业在金融危机中生存、发展的措施提出建设性、前瞻性的建议和意见。

200923月,刘家义审计长亲自定题并牵头、副审计长余效明负责具体组织审计署驻南京等7特派办和浙江等6省审计厅,联合开展了对浙江省等72市的国际金融危机对中小企业影响状况的专项审计调查。

20099月,审计署对银行落实中央宏观经济发展政策情况进行的审计,审计内容之一是信贷投向,审计重点工作中包括:注重监督检查宏观调控政策措施的执行情况,及时揭示和反映执行中出现的普遍性、倾向性问题,深入分析各项政策的综合效应,并从体制、制度层面提出建议,完善宏观调控策略和方法。

统计数据显示:近年来,全国审计机关审计专项调查项目占所有项目的比例较大,2006年、2009年审计专项调查的单位分别占当年审计及审计专项调查单位的14.9 % 13.21 %,具体情况详见下表3。审计专项调查的目标更具宏观性,审计范围更具广泛性,审计方式更具多样性,审计意见建议也更具时效性,起到了提供信息、直接服务于金融监管的效果。

 32006年以来全国审计机关审计专项调查项目情况统计表[8]

                                                  金额单位:亿

  年份

项目

审计(调查)单位(个)

已上交财政

已减少财政拨款或补贴

已归还原渠道资金

已调账处理金额

2006

审计

137 350

 

26251

30.51

189.78

1431.78

审计调查

20 467

4.71

2.73

2.11

3.79

2007

审计

122 864

337.695

42.55

248.61

1865.59

审计调查

19 870

0.70

0.63

2.10

5.08

2008

审计

124 139

556

55

257

 

审计调查

23 971

 

2009

审计

123 549

475

76

252

 

审计调查

16 319

 

2010

1-3季度)

审计(调查)

87 124

 

187

38.1

95.2

 

2011(上半年)

审计(调查)

48 540

118.8

26.1

44.9

 

从政府审计维护金融安全实践效果来看,政府审计所提供的信息,得到了党和政府的高度重视;审计结果中为金融行业防范风险、良性发展所做的建言献策,许多被党和政府采纳,转化了国家宏观调控政策和策略,转化成政府的宏观经济管理的思路和方法。20082009审计报告等审计成果具体见下表4所示

4     2008-2009年政府审计机关审计报告及相关成果统计[9]

年度

审计报告

审计调查报告

审计结果公告

信息简报等

被党政领导和有关部门批示采用(占比)

2008

115 600

10 133

3140

144 055

78 693

55%

2009

123 206

12 022

4131

155 879

88 360

56.7%

20101-3季度)

77 396

7322

2613

95 495

54 326

56.9%

2011(上半年)

46 194

2671

1398

59 820

34 813

58.2%

 

五、着眼未来,重在建设

2008年,面对国际金融危机政府审计机关开展了以国际金融危机影响状况、应对国际金融危机政策措施执行效果等为主题的一系列审计项目及专项审计调查项目,这些项目一类是时效性较强的快速反应项目,另一类是集调研与监管于一体并建立常态机制的长期跟踪项目,其目的都是促进金融系统建立健全风险检测、预警与防范机制,加强系统监管,完善体制机制,实现国家金融运行的安全平稳。如2008年审计署组织4个特派办在上海、江苏等地开展的“国际金融危机背景下经济运行情况专项审计调查”项目,注重发挥政府审计的风险防范和预警作用,关注经济运行中的潜在风险,注重风险评估及协调机制的建设,注重针对金融运行的关键环节、错弊易发和多发环节强化内部控制和内部管理,为“想对策”提供数据及事实依据,有针对性地、快速地为金融机构加强管理、完善机制等提出了审计建议和对策。再如“关于中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况及效果的专项审计调查”项目,在“大财政”的组织模式框架下,审计署纵向实行署机关与特派办、派出局的上下联动,横向实现不同业务司局的协同作战,从政策、体制、机制等宏观层面深入剖析,从政策措施间的相互关系及综合效应方面,为中央经济决策提供有价值的意见和建议。审计署对91市应对国际金融危机扶持中心企业的审计调查,联手国资委对中央企业金融衍生品投资情况进行摸底调查等,集摸底调查、收集信息与长远建设、改进提高于一体,收到看得见、摸得着的审计实效。

 

第三节  金融安全维护中政府审计的系统性缺陷及根源探寻

一、金融审计的系统性缺陷

如上所述,我国政府审计在维护金融安全方面开展了一系列审计实践,取得了明显的实效,特别是在我国应对2008年国际金融危机的过程中,政府审计发挥了风险检测、预警、防控等抵御性和建设性的作用。但是从总体情况与长远发展视角分析,政府审计的实践效果与完善金融体系、维护金融安全的目标相比,与发挥经济社会健康运行“免疫系统”功能相比尚有差距,特别是在预防性揭示金融风险、提出高水平建议、全面防范风险等方面尚显不足,有些不足是系统性的缺陷,需要引起高度重视。具体说:

(一)预防性揭示尚显不足,停留于事后审计居多

我国现代审计制度自1983年恢复以来,政府审计一直作为独立的政府行政监督部门行使审计监督职能,履行维护财经法纪、拱卫国家经济安全的职责。既有审计项目大多事后审计,对于“事前、事中”审计,无论是在审计实务开展上,在对审计客体的审查监督与处理处罚执行上,还是在学术研究上,都存在不少分歧,可以说明是一明显的薄弱环节。

2009年的金融危机影响的专项审计调查、汶川抗震救灾资金审计以及审计署组织的对17个省区市地方政府负债情况的专项审计调查,这些项目可以说均采用的事中、事后审计与跟踪审计监督的办法,所反映部分地方和部门在推动国家相关政策措施贯彻落实过程中还存在一些问题”,有的项目地方配套资金未完全到位,有些项目不能按计划及时开工,有的已开工项目进展缓慢,一些项目已到位资金闲置,还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度,个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款没有形成新的实物工作量[10]等问题,这些问题大多系发生或发展到一定程度后发现的,说明这些项目大多仍以事后为主。对于揭示性预防金融风险,确保国家金融安全,仅仅依靠事后审计分析恐难以胜任,也不能达成预见、预防、掌握风险管理主动权的目标。

(二)宏观制度层面的分析尚不深刻,合规性合法性审计居多

审计署早已提出“风险、管理、效益”的金融审计目标,但在审计实践中,往往仍将揭露违法违规问题作为主要内容,审计目标大多仍停留在真实性和合规性上。以审计署2008年第8国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行股份有限公司、原中国人保控股公司、原中国再保险(集团)公司2006年度资产负债损益审计结果公告为例,公告中揭示的问题分类列如下表5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5           审计署2008年第8号审计公告揭示问题列表

审计对象

违规查处(项)

揭示风险

(项)

管理薄弱(项)

审计查出的主要问题

国家开发银行

2

1

1

中长期信贷业务存在风险

信贷管理存在薄弱环节

部分分支机构存在违规经营问题

涉嫌违法犯罪案件和严重违纪的问题

中国农业银行行

2

 

1

部分基层分支机构违规经营问题

涉嫌违法犯罪案件的问题

经营管理中存在薄弱环节

 

 

中国光大银行

4

 

1

违规办理存款及结算业务24.61亿元

违规发放贷款108.68亿元

 

违规办理票据业务,形成垫款9.93亿元

违反财务收支法规问题1.15亿元

经营管理存在薄弱环节

原中国人保控股公司

1

 

1

经营管理中的违规问题10.82亿元

经营管理存在薄弱环节

 

 

 

原中国再保险(集团)公司

1

 

1

经营管理中的违规问题12.71亿元

经营管理中存在的薄弱环节和不规范问题

 

 

 

由上表5可见,“违规查处”占10项,“管理薄弱”占5项,“揭示风险”只有1项,违规问题的揭示所占比重大,业务具体,金额量化。值得一提的是在“管理薄弱”项中,并非预防式揭示与防范,而大多仍是揭露违规违法问题,如:“贷款‘三查’制度执行不到位、责任追究不到位或反映财务管理和会计核算中存在不规范”等问题。

同时,近期发布的2010年第8号 “中国农业银行股份有限公司2008年度资产负债损益审计结果公告”,揭露出二大类问题,其中合规性审计仍是审计的重点,揭露违规经营问题105.53亿元。在“经营管理存在薄弱环节,部分业务存在风险”的揭示中,严格意义上说,只有 “对账户和部分业务交易平台的交易缺乏监控”的提示属于预防性提示,其他“银行经办人员代为开卡的问题、经营性物业贷款管理不到位、部分贷款资金流向房地产开发项目”等仍属合规性问题的查处。2010年第8号审计结果公告揭示问题的情况详见下表6

 

 

 

 

 

6        审计署2010年第8审计结果公告揭示问题列表

问题及金额

具体内容

金额

违规经营问题105.53亿元

违规发放各类贷款

47.97亿

违规签发无贸易背景的承兑汇票和办理贴现

48.28亿

违规办理存款、结算业务

5.96亿

违反财务收支法规问题

3.32亿

经营管理存在薄弱环节,部分业务存在风险

政府融资平台贷款抵顶扩大内需项目的配套资金或财政性支出等

25亿元/抽查230亿

2008年涉农贷款资金未直接用于“三农”

215亿

基础管理和风险控制存在漏洞

 

代客衍生品交易风险控制不足,2008年垫付利息和平盘损失

10.7亿

 

2008年国际金融危机爆发以来,维护国家经济与金融安全、维持社会和谐与稳定工作,是政府审计的重要职责,各级审计机关将促进经济平稳较快发展和加速转变经济发展方式作为全年工作的主线,应该说在指导思想上,努力发挥政府审计的前瞻性、预防性、服务性的“免疫系统”功能的工作定位已基本确立;但具体的审计项目中,不少审计人员仍缺乏宏观大局意识,即使是金融审计或专项审计调查项目,仍会自觉或不自觉地将工作重点放在违规经营、核算虚假等方面,立足全局的理念仍然扎根不深,不善于从微观审计中发现带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题,对防范金融风险的宏观性的对策建议依然较少,影响政府审计维护金融安全方面的功能的正常发挥。

(三)自觉服务意思亟待加强,审计建议缺乏建设性高度

审计监督是手段,审计服务是目的。金融系统是国家经济社会运行的组成部分,20世纪90年代以来,金融业已成为影响新兴市场国家经济稳定发展和风险最大的行业,其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局,因此,审计项目及专项审计调查项目开展,一定要从整个经济社会的全局,全面、系统地洞察整个经济社会发展存在的风险和问题。政府审计不仅要揭露问题,更要在揭露问题的基础上,督促整改与纠正问题,并从制度层面提出完善管理、提高效益的建议,这就是政府审计的建设性。然而,为数不少的审计人员不善于从宏观层面,不具有从体制、机制、制度方面分析漏洞和缺陷的审计思维习惯,制约了政府审计高层次经北京电视台监督效能的发挥。

就金融审计而言,一些审计人员习惯抓点,对面上数据掌握及分析较为肤浅,审计建议缺乏高度,各级审计机关习惯于将金融审计的重点集中于会计核算虚假、人为调节盈亏、隐瞒收入、乱列支出、违规经营等常见的违法乱纪问题,而这些只是金融安全中的,整个金融体系才是。仅仅“守点”的政府审计不能站在维护国家经济安全与社会稳定的高度选择审计任务,不能从维护金融安全的角度确定审计重点,由此产生的审计结果也不可避免地具有视野狭隘、层次不深等内在缺陷,提出的一些审计建议自然缺乏前瞻性、建设性和应用性的高度。仍以审计署2008年第8号审计结果公告为例,对国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行等五家金融机构的审计建议,主要集中在公司治理内控、合规经营等方面,具体情况详见下表7

7         2008年第8号审计结果公告提出审计建议情况

建议内容

出现频率(次数)

建议内容

出现频率(次数)

监管

2

股改

1

公司治理\内控

5

财务管理体制

2

增强合规意识

5

考核

1

强化风险意识

3

转变增长方式

2

(四)审计理念与方法不适应维安护稳需求,亟待进一步创新

2008年由美国“次贷”引发的金融危机爆发以来,全球金融市场已经历数次冲击波,危机已从最初的次贷领域向美国金融市场、国际金融、国际经济全域蔓延。国家治理的需求及公共受托责任决定了政府审计维护金融安全的职责,2009年,我国各级审计机关将维护国家经济与金融安全、维持社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展作为全年工作的主线,但是对既有的审计实践结果进行分析,不难发现一些审计项目和专项审计调查项目的选取仍然缺乏综合性、系统性,不少审计人员在审计理念上缺乏宏观大局意识,习惯于从传统的财务收支审计分析视角,仍然习惯于从价值运动的线路进行搜索,以发现与查处大案要案为工作要点,审计方法上习惯于账项基础审计,审计对象依然以被审计单位的财务收支账目为主,不少审计工作仍停留于手工看账和人工分析;总体上看,审计人员在审计过程中对检查违法乱纪的人和事比较得心应手,而对金融运行的宏观分析评价则显得比较生疏,对加强内部控制与管理,建立健全金融系统风险防范机制显得较为陌生,这与政府审计承载的维护国家经济安全和金融安全的繁重使命相比,存在不小差距;可见,审计理念与技术方法在某些程度上尚不足支撑政府审计维护金融安全的目标使命,是需要着力加强的重要部位和环节。

二、金融审计系统性缺陷之根源探析

政府审计的实践状况与国家审计维护金融安全的目标相比较,存在差距的原因是多方面的,探究其根源主要有以下几方面:

(一)金融审计与金融监管的协调存在制度缺陷

《审计法》指出:“审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督,对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督”。《银行业监督管理法》规定:“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作”。从法律层面上看,政府审计及银监会等金融监管机构在监管职能、对象、目标等方面已有较明确的分工(详见表8),但实际工作中监管与审计对象及职责是有交叉的,两者的关系并不十分清晰;如在银行负债审计时,必然涉及银行的资产、损益及其业务活动,负债的增加可能是某些中间或结算业务所导致,损益的多少与银行的利息收入有关,而利息收入与银行贷款业务有关,银行资产、负债、损益不是孤立的,是与错综复杂的银行业务紧密相连的,也就是说许多金融业务审计可以审,监管也可以管,且不分主次。从金融行业监管与外部审计监督协作机制来看,政府审计机关在金融审计时“对存在的违规经营和管理不规范的问题,将移送银监会处理”,但金融监管与政府审计的协作并不密切,如政府审计机关查出的“交行锦州分行违规核销2亿元不良资产”案,金融监管部门事先并没有察觉到,移送到银监会后银监会还要另起炉灶进行审查核实,即金融监管与政府金融审计协作并没有形成制度性约束。

8               政府审计与金融监管机构之比较

 

职能

客体

内容

目标

政府审计

监督、评价、鉴证

国有和国有资产占控股地位的金融机构

资产、负债、损益

真实、合法、效益

银监会

监督、管理

银行业金融机构(包括商业银行、信用合作社、政策性银行等)

市场准入、存贷款业务

合法、稳健,维护公众对银行业的信心

(二)金融危机的复杂性与政府审计局限性的矛盾

按照《审计法》,政府金融审计的对象是国有商业银行的资产、负债和损益,其他股份制商业银行、地方商业银行等不是政府审计的审计对象。对“一行三会”审计也明确为财务收支审计,严格意义上来说不是所谓的对“监督者的再监督”。然而,金融风险的影响因素众多且复杂变化,不仅与金融业自身经营管理能力有关, 还与经济基础、社会信用、政府行为、社会心理、国际经济与金融形势等诸多因素相关,在开放性金融政策下,外部环境更是日益复杂, 不确定、不可控的风险因素不断增多, 此次由美国次贷引发的金融危机就是典型的例证。政府审计职能、范围的有限性,即审计介入被审计对象业务管理的时间较短,前期研究不深,审计人员的知识结构和能力等方面的,都可能致使审计机关不易掌握复杂多变的风险因素,在有限的周期中,在有限的信息渠道中,很难在全局上做出科学判断并提出有高度、建设性的审计建议。

(三)经济活动的多样性与政府审计边界的模糊性的矛盾

近年,审计机关根据《审计法》尝试开展专项审计调查,拓展了审计监督的领域和层面,在一定程度上缓解了现行审计存在的局现与不足,有利于政府审计从制度层面揭示和发现问题,有利于政府审计维护国家金融安全的实践的推展。根据2010年的《审计法实施条例》的规定,涉及财政收支的事项适用于专项审计调查,这一范围并不太宽泛,但边界却不甚清晰,金融领域的许多业务管理活动与财政收支存在一定关联,但有的则与财政收支关联性不甚紧密,处于审计调查与不调查两可之间。特别是当前社会中各类经济活动呈多样性,政府审计的边界应对这一发展趋势,显得更有针对性和清晰化,否则仅以财政收支作为审计取舍标准,难以准确地界定审计及专项审计调查项目的确立及审计重点、审计目标等元素。面面俱到则会缺乏重点,以点带面又会产生审计风险。政府审计机关开展金融审计实践中,“全面审计”与“突出重点”之间存在着两难选择。

(四)被审计对象的众多与审计资源紧缺的矛盾

审计对象包含两层含义:一是外延上的审计实体;二是内涵的审计内容或审计内容在范围上的限定。2006年以来,审计机关每年审计及专项审计调查的单位都在12万个以上。2003年以来,审计署先后对中国工商银行、资产管理公司、中国农业银行、中国银行、交通银行、招商银行、国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行、原中国人保控股公司、原中国再保险(集团)公司、中国农业发展银行等进行了审计,即将上述组织均被列入审计对象范围;从审计实体上看,不仅涉及股份制商业银行还包括政策性银行,不仅涉及银行业还包括保险业;从审计内容上看,不仅涉及金融机构财务收支及资产、负债、损益,还涉及存贷款、票据、各项收入、中间业务等众多内容;从审计目标上看,不仅涉及信贷资产的真实性,还涉及贷款流向、质量、安全与效益,而且还涉及防范金融风险,从制度层面揭示金融潜在风险,维护国家金融安全等。然而,如此复杂严格、面广量大的审计,我国现有政府审计机关的既有审计资源,不仅数量上不能满足现实审计需求,而且审计人员的专业知识结构和管理水平,也与审计目标不完全相适应。

 

第四节 政府家审计维护国家金融安全的理论与实践创新

 

如何破解上述政府审计维护国家金融安全方面的体制和机制性缺陷与障碍呢?从制度经济学的角度讲,制度构成影响一项社会活动的成本和效益,在一个科学合理的系统中,活动主体通过制度的约束能以较低成本获得较高的效率。从政府审计的最高目标与首要任务讲,关注政府责任、保障国家利益及维护国家安全是政府审计永恒的主题。在国际金融危机的影响仍然存在、金融风险不断增加的大背景,我国政府审计只有围绕审计的目标责任,针对上述体制和机制方面的缺陷,进行理论和实践创新,才以适应形势发展的需要,才能胜任政府审计维护国家金融安全的使命。具体说:

一、深化政府审计研究,加速理论创新

    1961年,莫茨和夏拉夫两位教授的名著《审计理论结构》问世,开拓了审计理论研究的先河,树立了审计理论研究的里程碑。该书指出:审计也有理论可言,而且,通过理解审计理论,可以引导审计人员合理地解决错综复杂的问题。这句话对于当前政府审计维护国家金融安全的实践也是适用的。只有审计理论创新,才能总结既有的实践经验,将实践中成功的做法上升为理论去指导实践,只有成熟理论的指导,审计实践才能从经验走向科学。故在目前环境下,开展政府审计维护国家金融安全的实践,须加大理论预研力度,开启政府审计理论发展与创新工程。

首先,要探讨政府审计的本质、职责、功能、受托责任、作用、对象等基础理论概念与范畴,更新传统的审计观念,以新的理论引领新形势下的审计实践。如:当今政府审计的受托责任已大大扩展,从维护财政资金、资产的安全到维护经济社会健康有序发展,政府审计活动领域也由此拓展,如果仍然停留于传统的“查账论”,“审计是会计的一部分”的老套套,就无法解释现代政府审计维护国家金融安全的实践,甚至会制约和束缚这一实践的发展与创新。

其次,要加强政府审计应用理论的研究,如信息系统审计方法、数据式审计、风险导向审计的作用及实现路径等,以使政府审计能在审计实施过程中快速收集、分析相关信息,实现政府审计的宏观分析、风险预警、加强管理等。同时为政府审计维护国家金融安全提供理论依据与指导,解释在实践过程中出现的新情况和新问题,为审计人员提供新思路、新办法和新技术手段。

再次,不断加强政府审计成果的总结、应用。国家治理对政府审计的需求发生了新变化,政府审计应不断适应、有效服务国家治理的需要,提升为党和政府中心工作的服务质量和水平,因此要不断总结审计实践经验,加强对审计成果的总结、应用的研究,将审计成果迅速转化为党和政府的宏观调控政策和行为,转化为实现的生产力、战斗力和管理能力。如2009年地方政府融资平台贷款的审计项目,虽是事后审计但做到了事先预防,通过审计署“地方政府融资平台贷款近6万亿,项目贷款余额近5万亿元,占全部融资平台贷款的比例已经超过80%”的审计成果揭示了“地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险”已成为不争的事实,这种强化预防性揭示的案例值得总结[11],这一审计项目可挖掘、可应用的东西很多,对后续审计实践无疑具有重要借鉴与参考价值。

    二、放大政府审计“隐性价值”,深化审计建设性功能

    政府审计的直接价值或显性价值一般在于通过审计挽回损失、减少错弊等可量化指标来衡量,这一价值的成果性比较明显,倍受世人关注,人们习惯用此来评价审计。政府审计的“隐性价值”或潜在价值一般包括“威慑作用”、“治理作用”、“咨询作用”等,这类作用往往比较潜在,发挥作用的时间较长,不易受人关注,但后者往往更具维护经济安全的意义。政府审计通过扮演党和政府宏观调控参谋或助手的角色,从制度层面提出建设性意见,帮助被审计组织完善管理、科学决策、减少因决策不当而发生损失,这一价值在政府审计维护国家金融安全的实践应得到更充分的体现。

    刘家义审计长指出“建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展,也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国”。政府审计在揭示问题、查处问题的同时,应针对审计发现的问题,深入分析问题的成因,进而提出有效的解决办法与建议,在发挥“监督和评价”作用的同时,将政府审计的功能延伸到“防护、清除、修补”方面,在完善体制、机制建设、改善宏观调控等层面发挥建设性作用,真正实现政府审计经济社会健康运行的“免疫系统”的功能。

三、协调金融审计与金融监管,优化制度设计

制度经济学的角度讲,制度构成着关键的社会成本,在一个简单的系统中,通过制度的约束能达到较高的效率。现代金融不是过去单平面的金融体系,而是多层次、多交叉的立体构型,是各种业务相互融合过程。2007年美国次贷危机引发的全球金融危机再次表明,金融和金融安全已不再是一个封闭运行系统,它受到来自外部环境的各种攻击,金融监管是市场信息不完全与金融自由化中金融风险控制的必然选择,也是各国应对金融风险的重要制度设计。当然仅从金融内部设置监管还是不够的,还要从金融体系外部安置监督预警系统,这就是金融审计。

为维护国家金融安全,协调金融审计与金融监管、优化制度的思路是:改变金融分业监管的模式,赋予政府审计对金融监管的再监督权;强化经济安全保障体系、经济监督体系、金融监管体系的相互作用、相互协调的机制,以形成金融系统安全运行的全方面的保障机制。在目前我国金融监管的组织结构没有改变的现状下,加强银监会、保监会、证监会等金融监管机构间的内部合作,加强金融监管与政府金融审计等管理部门的外部协作,是一个解决现实监管冲突与监管遗漏并存问题的必然选择。审计整体优势的发挥和整合效应最大化的实现,在于科学合理整合审计资源,形成审计合力[12],在政府审计维护国家金融安全实践中就更是如此。

四、关注系统性金融风险,深化宏观分析

对于由宏观政策调整、市场环境因素及政府干预等造成的系统性金融风险,金融监管机构就显得无能为力了,而政府审计的监督则有着独特的优势;具体表现为:

(一)开展专项审计调查,关注系统性金融风险

从技术角度分析,项目审计和专项审计调查各具特点和优势。项目审计主要是针对具体单位和项目而言,侧重于检查特定的被审计单位,以发现问题、纠正和处理问题。专项审计调查则主要是针对宏观管理中存在的突出问题,在一定范围内展开专门调查,侧重于分析研究,提出具有普遍性、指导性的审计建议。专项审计调查的灵活性强,更有利于发挥审计监督的建设性功能[13]当前,金融危机余威犹在的背景下,政府机关的重点应将某一金融机构的项目审计转向对金融行业政策落实、制度性缺陷等系统性分析的专项审计调查,增加并提高金融专项审计调查的比重与质量,将金融机构执行国家货币信贷政策和产业政策情况作为专项审计调查的重要内容。

金融是经济的核心,经济稳定是金融稳定的基础,而宏观经济政策是保障国家经济健康运行的重要保障,各项宏观经济政策措施的落实对宏观经济健康运行有重大影响。对于由宏观政策调整、市场环境因素等造成的系统性金融风险,政府审计可依照《审计法实施条例》,通过专项审计调查等形式,发挥其独立性、权威性、综合性等优势,通过内部控制制度审计、风险导向审计等发现制度、体制、系统中存在的问题及潜在风险,为宏观决策提供信息数据及现实依据。在当前的政治经济形势下,政府在应着力关注:国际金融危机对我国经济实体的影响;国有商业银行和股份制商业银行的贷款业务、票据业务、资产质量、经营管理方面存在的问题;地方商业银行、农村银行、农村信用社等金融机构抵御金融风险措施的有效性等;同时关注国际金融危机后可能的持续影响,:经济全球化对我国金融安全造成的风险、人民币汇率改革给我国金融安全带来的冲击、金融体制改革滞后带来的安全隐患、存款准备金制度与利率政策对货币政策的影响、混业经营对金融安全与稳定的潜在威胁、地方政府融资平台存在主要问题与运行风险等,开展对政策执行力度及效果的审计调查评价。这样才能将政府审计立于金融风险管理的前沿,着力分析研究和解决金融系统安全运行中的热点、疑点和热点问题,真正建立金融系统性风险管理的长效机制。

(二)以“风险识别、分析、评估、管理”为基本思路,提供咨询服务

监督是手段,服务是目的。政府审计可利用其 “旁观者清”的特点,发挥系统、透彻、综合评估的优势,通过充分的审计调查研究,识别市场风险、信用风险,分析操作风险、利率风险、政策风险及其各类风险之间的关联性,评估风险管理系统的安全性及效果性,运用风险指标体系、损失事件数据库等,为商业银行金融风险管理提出有针对性的、高水平的建议,为防范金融风险提供咨询服务,真正发挥社会经济的“免疫系统”功能。独立的咨询服务是政府维护金融安全的一个新领域,也是有待大力开发的处女地。

(三)从宏观视角关注国家金融体系安全

影响我国金融体系安全的因素是多方面的,从单个金融实体看,有信用风险、操作风险等,从整个金融体系看,有市场风险、外汇风险、战略投资风险等。截至2008年底,商业银行各项资产减值准备金余额7,735亿元,比年初增加1,747亿元;拨备覆盖率116.4%,比年初提高75.2个百分点;大型商业银行及股份制商业银行贷款损失准备充足率分别达到153%198.5%,拨备覆盖率分别达到109.8%169.6%,风险抵补能力进一步提高[14]2010年,刺激经济增长的政策使得借款者拥有相对充裕的现金流,而房地产价格的大幅上升提高了抵押品的价值,从而降低了借款者的违约动机,但随着金融危机的蔓延,真正的考验还在于宏观经济景气逆转后的衰退之中,如住房抵押贷款的违约率上升,信用环境恶化,2008年以来中国规模以上工业企业利润增长率大幅度下跌,越来越多的中小企业陷入了困境等,这些都直接形成了中国银行业资产安全乃至中国经济安全的隐患[15]。此外,货币错配指标、引进战略投资者等都可能影响外部冲击下国内金融体系的安全。所以,政府审计维护国家金融安全需关注国家金融体系安全,为国家财政政策和金融政策的制订和贯彻实施提供政策依据和执行保障。

五、加强金融审计的综合性与时效性,强化预防性揭示

2008年发端于美国的国际金融危机给世界经济造成了巨大冲击,对金融领域来说,金融危机破坏了金融市场的资金融通功能,对于实体经济来说,可能引发实体经济衰退。因此,政府审计有必要借助政府审计对象广、综合性及时效性强的优势,发挥社会经济健康运行的“免疫系统功能,主动消化和缓释金融危机造成的影响和损失,防范金融风险可能的蔓延,完善风险管理与控制制度与机制,具体说:

(一)开展金融系统审计的同时,将金融审计与财政审计、企业审计等有机结合起来。从国家战略层面看,金融审计不仅要对商业银行总行,还要对分支行进行审计;不仅要对五大国有商业银行审计,还要对地方性商业银行审计;不仅要对银行业,还要对非银行的金融机构及资本市场进行审计,尤其要对地方商业银行、农村银行、农村信用社等金融机构抵御金融风险措施的有效性等进行审计监督和审计调查,做到金融审计的涉及广泛、分析深入、评价准确。同时,金融危机的背景下,政府审计要真正做到“宏观着眼”,发挥审计的风险防范和预警作用,为宏观决策提供数据及事实依据,故将金融审计、财政审计、企业审计相结合,分析影响金融安全的若干因素以及金融安全对国家财政运行、对企业安全经营的制约与影响,密切关注影响我国金融安全各种因素的发展变化,关注经济运行中的潜在风险、风险的表象与特征、风险的因素及其内在关系,为建立金融风险的预警机制提供有力的审计服务。

(二)审计重点由事后揭示转为事中监测、事前预防,强化审计项目的时效性。经济周期的变化及金融危机不同阶段对经济实体的影响是不一样的,国家相应采取的刺激经济增长的方式、政策也是不断调整变化的。目前,受托责任要求政府审计对国家应对金融危机的政策效果开展评估,以保证金融审计信息的及时性和针对性;其实,政策评估要求政府审计将审计重点由事后查处转向事中监督,做到提前介入、寓防于控,这样的评估远比“事后诸葛亮”的现实意义要大得多。另一方面,为了找出摆脱危机的路径,政府审计有责任和义务为国家宏观经济政策制定提供信息咨询服务,如:有针对性地、快速地对中小企业的政策扶持、稳定就业形势、推出配套措施等提出有价值的决策参考信息与意见建议,这也要求开展事前、事中的审计调查。

以具体的银行贷款审计项目为例,事前、事中审计与事后审计相比能够有效地提升审计效果,突出审计关口前移的预防性特征,具体情况详见下表9。

表9        贷款项目事前、事中事后审计之比较

事后审计

事前、事中审计

事项

目标

事项

目标

贷款发放

真实、合规

贷款政策执行

制度设计、执行有效性

贷款核算

正确性

贷款核算

内控制度健全、有效

贷款管理

“三查”制度等合规性

贷款风险管理

安全性、预警体系

贷款效益

经济性、效率性、效果性

贷款绩效

公共绩效评价

六、开展金融监管绩效审计,提升金融监管效果

由于金融行业的“高收益、高负债、高风险”的特征及其负外部性,世界各国无一不对金融业实施严格的监管。金融监管的有效性,对于防范金融风险、维护金融安全至关重要。金融监管是金融风险防范的第一道重点关口,对金融监管机构实施监督,防范监管失灵,对其监管效果进行评估,加固金融监管防线,是政府审计的一项重要职责[16]。绩效审计可通过全面评价、提出改进建议等方式,逐步强化外部监督机制,可在一定程度上解决委托人和代理人间的信息不对称问题,在国家权力委托代理关系中可较好地发挥监督约束作用。

(一)将针对金融监管机构的财务审计转向金融监管绩效审计。审计机关现行对银监会、保监会、证监会的审计监督主要集中其财务收支领域,200661日施行的新《审计法》在第一条增加了“提高财政资金使用效益”的规定,这意味着效益审计被放到了重要的位置。围绕“维护金融安全”的审计目标,发挥政府审计“防护、清除、修补”等职能,按照《审计署20082012五年规划》“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”的要求,对“一行三会”金融监管机构不仅要开展合规性财政财务收支审计,而且要逐步试行并扩大对资金使用的效益性、效果性审计,关注其监管职能的履行及监管绩效,关注其在执行国家经济金融政策、促进金融市场发展以及履行监管职责等方面情况,促使金融监管机构更好地履行职责,实现规范金融秩序、维护金融安全的目标。

(二)将金融系统内部控制和风险管理的绩效评价做为金融审计的重要内容。按照《巴塞尔协议》及《企业风险管理框架》(简称ERM)的要求,除了加强金融风险的识别与评估外,应进一步加强金融风险的管理及全过程监督,完善金融审计动态管理平台,防患于未然。内控合规部与风险管理部是商业银行两个重要的管理部门,其管理质量与商业银行的经营风险密切相关,但作为单位部门的风险管理其视角及重点与政府审计有很大不同。政府审计在信贷资产质量审计中,在检查资产质量真实性、业务经营合规性、系统操作的规范性的同时,还会主动发现银行内控和风险管理中的漏洞及薄弱环节,并对金融内部控制和风险管理的绩效进行评价,促进完善风险管理,提升金融监管的效果。

七、适应金融安全性审计要求,建立高素质审计队伍

政府审计维护金融安全的工作是依靠审计人员去完成的,该工作时间紧、任务重、要求高、压力大、程序严、方法新、影响远、社会关注,没有一支高水平审计队伍是无法胜任的。在队伍建设方面,审计署已经制定了审计领军人才、业务骨干人才、急需专业人才、青年审计人才和复合型人才等五类人才建设工程计划,完善了干部管理和选拔任用等一系列规章制度,组织了48期培训班,培训4800多人次,推进了案例教学等。与此同时,审计署还下发了加强对地方审计工作指导的两个办法,并正着手制定加强地方审计机关领导班子建设的制度办法,培训地方审计人员1700多人次。但是,相对于全国8万审计人员来说,已经完成的培训人数的比重仍然很小。新形势新任务对审计工作提出了新的更高的要求的情况,审计不仅要关注财政资金的真实性、合法性,还要对其效益、效率和效果进行评价;不仅要关注宏观调控政策的落实情况,还要反映金融薄弱环节和潜在的风险,提前预警;不仅要查错纠弊,还要从有效加强预防的高度,揭示体制性障碍、制度缺陷和重大管理漏洞;不仅要熟悉企业财务审计开展金融延伸审计,还要精通金融业务及金融创新业务等;审计人员的素质如果没有较明显的提升,欲完成上述审计任务是十分困难的,故审计人员的知识更新、理念更新、管理更新、方法更新的任务将十分繁重,因此审计队伍建设不能以常规思路进行,须实施体制创新和机制优化,对此必须迅速行动起来。

 

本章主要参考文献:

1、许莉:国家审计维护金融安全的作用机理与制度创新,审计研究,2011年第5

2、董大胜:金融审计要为防范与化解金融努力,中国审计信息与方法,1999年第3

3、金融审计课题组:论我国国家金融审计的重新定位,审计研究,2004年第1

4、刘家义:关于我国金融的思考,审计研究,2002年第5

5、西南财经大学课题组:金融审计维护国家金融安全的功能及其实现机制的研究,审计署立项课题研究报告汇编(20082009),中国时代经济出版社,2010

6、北京大学课题组:金融审计促进国家宏观政策实施实现的机制研究,审计署立项课题研究报告汇编(20082009),中国时代经济出版社,2010

7、审计署金融审计司课题组:金融审计在维护国家金融安全方面发挥作用机制及途径,审计署立项课题研究报告汇编(20082009),中国时代经济出版社,2010                 

 

 



[1]刘家义:以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展,审计研究20083

[2]成思危: 没有金融安全就没有经济安全

http://www.100cy.org/bencandy.php?fid-11-id-1905-page-1.htm

[3]李金华:审计的发展见证着国家经济社会的变迁,中国审计报,2009928

[4]时现等:审计的本质、职能与政府审计责任研究,审计与经济研究,2009年第5

[5]宋常:“免疫系统”理论视野下的政府审计,审计与经济研究,2009年第1

[6]李凯:从公共受托责任演进看国家审计本质变迁,审计与经济研究,2009年第1

[7] 资料来源:根据审计署发布的相关年度审计情况统计结果及审计工作报告整理

 

 

[8] 资料来源:审计署发布的相关年度审计情况统计结果通报表并作整理

 

[9] 资料来源:审计署发布的相关年度审计情况统计结果通报表并整理

[10] 《关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

[11] 《华夏时报》http://business.sohu.com/20100223/n270371000.shtml

[12]王会金,王素梅:国家审计“免疫系统”建设:目标定位与路径选择,审计与经济研究,2010年第2

[13]岑国荣:政府审计发展十大趋势,http://www.audit.gov.cn/,2011年9月12日

[14] 《中国银监会2008年年报》[D]http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/index.jsp

[15]彭兴韵,何海峰:新金融动荡下的中国金融安全分析,中国社会科学文摘,2009年第12

 

[16]审计署金融审计司课题组:审计机关在维护国家金融安全方面发挥作用的机制与路径,审计研究,2010年第1