第二章  国家经济安全目标下的政府审计体制机制建设

第二章  国家经济安全目标下的政府审计体制机制建设

 

政府维护国家经济安全,仅仅具有显著的重要性和现实的必要性是远远不够的,而且还需要进一步解决政府审计维安护稳的可行性和效果性问题,而后者不仅是一个理论命题,而且更是一个实践性和可操作性的问题,即它要求将政府审计置于现行审计体制、机制的框架内,对政府审计行为予以准确目标定位,并且依据目标要求设计政府审计的运行轨道和运作方式,规划政府审计维护国家经济安全的实现路径和具体形式。故本章在前一章基本理论的基础上,聚集政府审计机关(主要是地方审计机关)维护国家经济安全的目标定位——是国家经济安全还是地方经济安全,分析国家经济安全与地方经济安全的联系与区别;政府审计如何彰显现行审计体制的优势、构建有效的审计机制,以更有效地维护国家经济安全;政府审计如何适应“十二五“期间加速经济发展方式转变的需要,适时实现政府审计的战略转型,以更好地履行维护国家经济安全的历史使命。

第一节  国家经济安全与地方经济安全的目标定位

政府维护国家经济安全的命题在理论界已基本确立,并围绕于此开展了广泛深入的研究。在诸多的研究成果中,有的学者提出了一个“地方经济安全“的概念,认为经济安全包括国家经济安全和地方经济安全[1]。地方经济安全作为一个与国家经济安全相对应的概念的正式提出,客观上有必要在理论上解答国家经济安全与地方经济安全的关系问题,以指导政府审计维护国家或地方经济安全的实践,推进政府审计与国家经济安全理论与实践的深入研究,并予政府审计机关(特别是地方审计机关)维护国家经济安全予准确目标定位。

国家经济安全与地方经济安全的关系主要有三个层面:

一、国家经济安全与地方经济安全的同一性

国家经济安全是指一个国家经济在整体上基础稳固、健康运行、稳健增长和持续发展,在国际经济生活中具有一定的自主性、自卫力和竞争力,不致因为某些问题的演化而使整个经济受到过大的打击或损失过多的国民经济利益,能够避免或化解可能发生的局部性的经济危机(雷家骕,2000)。但是,部分学者主张的地方经济安全“是指一个地区经济发展处于不受根本威胁的状态,是经济处于稳定、均衡和持续发展的正常状态,是经济发展所依赖的资源和市场的稳定与持续,经济发展所需正常资源得到稳定供给,自然环境得到合理保护,经济发展所依赖的市场得到有效保护。”

从上述定义的简单分析可见,国家经济安全是就一个国家整体而言的,面临的环境是国际经济生活;而地方经济安全是就一个地区而言,面对的形势更多的是国内社会经济生活;两者分别是从国家宏观和地方中观两个层面对经济安全做出的解读,其外延、范围与层级存在差异,但是国家经济安全与地方经济安全的本质内涵是一体的,两者的命运紧密相连,其安全利益从根本上说是一致的,追求的安全目标也是一致的;两者表现的基本特征是相同或相似的,正如地方经济安全观点持有者所论述的,是国有资金和资产的安全完整,财政资金有序运行,金融风险安全防范、经济持续稳定增长,国际与国内竞争力不断增强,社会总需求与总供给大致平衡,经济结构协调平衡,支柱产业、民族产业、知识产权和创新能力不断提高;也说是说国家经济安全与地方经济安全具有同一性或共同性。国家经济安全与地方经济安全的同一性告诉人们,在市场化、信息化和全球化的背景下经济社会面临着共同的威胁,面对着改革发展建设与安全稳定和谐的共同命题,政府审计在维护国家经济安全或地方经济安全时,应突出国家与地方经济安全的同一性,强调国家对社会经济资源的有效整合,形成结构合理、功能强大的系统,彰显经济社会整体运行的连贯性、严密性和稳健性,突出国家经济社会的系统性、完整性和协同性,地方经济应作为社会经济的分系统应融入国家经济整体之中,与国家经济运行一体化设计,在国家经济安全整体框架的统合下分解和落实国家经济安全的目标,共同组成拱卫国家经济安全的坚实屏障。

二、国家经济安全与地方经济安全的交互性

系统是由子系统和系统元素组合而成的,国民经济是由各地方和各部门经济有机组合的,故国家经济安全也可以从多角度、多方位、多层次来思考与观察,但是不能据此认为国家经济安全是地方经济安全的简单叠加,更不是1+1=2的运算结果。说地方经济安全是国家经济安全的基础和保障,意即只有地方经济安全,国家经济安全才有保障,国家经济安全是建立于地方经济安全之上的;诚然,在常态或理想状态下,地方经济安全维系着国家经济安全,系统中各子系统或系统元素健全且正常发挥功能,国家经济系统功能的正常发挥就能够得到基本保障。反之地方经济安全受到威胁,必然及殃及国家经济安全,当然国家经济安全也影响和制约着地方经济安全,没有国家经济安全,地方经济安全也无从谈起,覆巢之下岂有完卵?也就是说国家经济安全与地方经济安全我中有你、你中有我,相互交叉、相互作用、互为因果,不能将其截然分开——这就是国家经济安全与地方经济安全具有交互性。

国家经济安全与地方经济安全的交互性告诉人们,维护国家经济安全与维护地方经济安全是一枚硬币的两面,不可偏废其一,要突出两者之间的互动性、互补性和协作性,目前许多地方经济发展过程面临的“安全”问题大多也正是社会整体经济发展中存在的问题,如地方国有资金与国有资产安全完整问题、地方政府债务问题、地方金融风险安全防范问题、地方经济泡沫问题、公共工程的“半拉子”和“豆腐渣”问题、社会生活中的“三乱”问题等,都不是个别现象,而是各地方经济和社会发展中的共性问题,如果不是从国家政治、经济、法律的宏观层面,从体制、机制和政策制度层面加以解决,地方政府也无法“解套”,也走不出经济发展的怪圈,不可能实现安全自保。所以不从根本上维护国家经济安全,地方经济安全也不可从根本得以保障,反之,地方经济安全没有着落,国家经济安全也就会失去稳固基础和可靠保障。

三、国家经济安全与地方经济安全的差异性

国家经济安全背后是国家经济主权与国家经济利益,勿庸讳言,地方经济安全的背后是地方经济利益(地方经济没有主权问题,只有地方经济主张)。当然,地方经济利益从根本上说与国家经济利益是一致的,但是这种一致是相对的、有条件的,而不是绝对的、无条件的,也就是说地方经济利益不一定完全等同国家经济利益,地方经济安全不一定能名迭加出国家经济安全,如果各地方完全以地方经济利益为目标,维护其“经济安全”,显然不是国家整体经济安全所需。目前我国经济发展的现状是,地方政府与中央政府进行利益博弈,地方政府之间也进行利益博弈,过分强调地方经济安全或地方经济利益无益于加强国家宏观经济调控,无利于加强与巩固国家经济安全,这就是国家经济安全与地方经济安全的差异性,这种差异性告诉人们要着力避免地方政府各自为政,放大地方经济主张,强调地方经济利益,突出短期利益,而牺牲国家利益和社会长远利益。在经济生活中这样的实例是不胜枚举的,如有些地方为了保持经济增长,增加商品或劳务出口,维护自身经济利益,在对外经济活动中各行其是,在对外投标中竞相砍价、自相残杀,在争取外资时却提出一家比一家更优惠的条件,结果两败俱伤,损坏了国家经济利益和经济安全,让国外厂商各个击破、坐收渔利;再如治理江河、湖泊的环境污染,有的地方政府只顾江河湖泊在本区域的环保,而不顾邻近地方的环境保护,或各地方政府协同治理污染困难重重,老在成本和利益分摊(配)上纠缠不清,使治理工作事倍功半,导致地方政府不愿做外部经济而内部不经济的事情,看似地方经济利益得以保障,地方经济(环境)安全得以维护,却损害社会整体经济安全;再如,有的地方对在本区域生产和销售假冒伪劣商品听之任之,采取默许、放纵的态度,甚至暗中给予配合和支持,其本因就是它能够给地方经济带来收益,同时缓解了部分人员的就业压力,暂时搁置了一些社会矛盾,表面上看地方经济是安全了,地方政府增加了税收,也一时卸掉了沉重的就业包袱,但实际上严重损害了国家经济安全利益,社会为之付出了沉重的代价。我国经济社会吃了太多这样的亏,所造成许多经济利益和社会利益的损害不计其数,教训是极其深刻的,政府审计维护国家或地方经济安全实践中特别要警惕狭窄的安全观的误导,须从“维护国家安全,保障国家利益,推进民主法治,促进经济社会全面协调可持续发展”的目标出发,科学有序地推进政府审计监督。

四、由此引发的需特殊关注的审计理论和实践问题

政府审计维护国家或地方经济安全理论建设中尤其须注意,地方经济安全概念的阐释要全面、准确、科学,而不可将之泛化或绝对化。

众所周知,我国实行五级政府、五级财政(其中四级属地方政府和地方财政),而且每一级政府都具有组织本域经济活动和社会管理的职责,从地方经济安全观出发,除国家经济安全外,还是否存在省经济安全、市经济安全、县经济安全等等?这显然这极容易造成经济安全概念的泛化,而冲淡了国家经济安全的概念;同时还容易误导社会公众,认为中央审计机关维护的是国家经济安全,而地方审计机关维护的是地方经济安全,这显然是不正确的。经济安全的概念既是多元的,更是复合的,既是中观或微观的,更是宏观的;既是即期的,更是长远的,社会更应该关注后者,而不是突出前者。另一方面,各地方的经济活动和经济安全问题经常是跨域、跨时空的,其利益结构是复杂的和多元化的,在我国市场机制尚未完全成熟且发挥健全的资源配置作用的情况下,在“市场失灵”和“政府失灵”时有发生的背景下,将地方经济安全绝对化,使之成为强调维护地方经济利益的口号,无疑会偏离地方经济安全的初衷,调低了经济安全的视角,这不是国家经济安全的本意;过度主张地方经济利益的结果自然会损害社会利益或其他地方的利益,牺牲的是国家经济安全的核心利益。

综上所述,在理论上,“地方经济安全”的概念把握不准,极容易造成模糊和混乱,将国家经济安全问题冠以“地方”两字变成地方经济安全问题,将政府审计与国家经济安全理论直接“克隆”或简单复制成地方审计与地方经济安全理论,这无益于政府审计与国家经济安全理论体系的科学构筑。所以,完全有理由诊断,国家经济安全应坚持全局观,具有宏观思维、系统设计和全局部署,不是分而治之、洁身自好和自保一方平安,更不是强调各自本位和局部利益最大化;国家经济安全中已包括了地方经济安全在内的社会经济的整体安全,地方政府只有跳出地方经济利益来维护经济安全、从国家整体经济安全利益出发落实经济安全,才是真正系统的、完备的和持久的经济安全观,才符合科学发展的本质要求;任何局部的、暂时的、静态的安全观都难以获得真正的、全面的和长久的安全。这在理论和实践都须引起人们应有的重视。

 

 第二节  政府审计维护经济安全的体制寻优与机制构建

一、体制、机制问题的提出

当前是我国的发展黄金期,同时也是我国的改革攻坚期和矛盾凸显期。在这个时期,有的部门和地区的领导干部贪腐现象严重,损害了党和政府的形象与权威,腐蚀了党的执政根基,直接危害国家政治安全;经济领域的会计信息失真造假造假严重、企业内部管理混乱,误导了党和政府宏观决策,直接危害国家经济安全;社会管理领域中,部分领导干部疏于履责、不作为或乱作为,为追求政绩盲目决策,引发社会事端,直接危害社会公共安全;与我国直接相关的国际经济安全形势亦趋向动态化和复杂化,霸权主义和强权政治猖獗,在军事上、经济上形成围堵中国的态势,不确定与不和谐的因素增多,使我国的政治、经济、军事风险频发。为维护国家经济安全,促进国家经济健康、可持续发展,实现国家长治久安,有必要加强相关研究,而且必须有这方面的紧迫感和使命感。

事实上,近年来多国政要和学者意识到,在保障国家经济安全方面,政府审计具有巨大潜能,因此政府审计应该担当起防范风险、预警危机、保障安全的职责。中国学界关于国家经济安全的研究始于上个世纪80年代。冷战结束以后,特别是上个世纪末的东南亚金融危机和中国加入WTO以后,经济安全对于国家安全整体战略的影响持续加深,因而越来越强烈地受到关注。由于政府审计是上层建筑的重要组成,是经济社会的“卫士”、“谋士”和“医士”,因而较早进入维护国家经济安全的领域。国家审计署在“审计十一五科学研究规划”中将“国家经济安全与政府审计”列为重要研究选题,催生了一批研究成果。理论指导实践,又总结和提升实践成果与经验。近年来,在相关理论的指导下,各级审计机关开展了政府审计维护国家经济安全与地方经济安全的实践探索,取得了一些显著成果和有益经验。但是,这些实践是初步的,究竞如何结合中国国情和改革开放与社会主义经济建设的实际需要,构筑与健全国家经济安全屏障,充分发挥政府审计的“免疫系统”功能,尚有许多理论和实践问题亟待解决,特别是政府审计维护国家经济安全的体制安排与机制设计等若干重要的基础理论问题的研究尚未取得实质性进展,一定程度上阻碍了政府审计维护经济安全的实践的深度发展,制约了现代政府审计的准确定位与审计工作全面实现制度化、规范化和科学化。因此,政府审计与国家经济安全的体制与机制命题的解决,对于政府审计理论体系的创新与拓展,学术意义明显;对于政府审计有效履责、发挥作用、产生效益、提升对社会经济发展与和谐社会建设的贡献度,实际价值殊然。

二、政府审计维护国家经济安全的体制寻优

政府审计维护国家经济安全是在现行审计体制框架内进行的,审计体制对政府审计的运行和结果无疑产生直接的重要影响。

我国现行政府审计体制建于上世纪80年代,它顺应了改革开放和社会主义经济建设的需要,承载了为经济和社会保驾护航的使命。该体制的基本架构是:全国县和县以上人民政府设置审计机关,审计机关划分为中央机关和地方机关两级;审计机关实行双重领导制,即接受上一级审计机关和本级人民政府双重领导,业务上以一级审计机关领导为主,行政上以本级人民政府领导为主;具有双重法律地位,即审计机关既隶属于政府,同时又是政府监督,既是政府部门,又是相对独立的监督者;实行“同级审”与“上审下”并存的审计模式;施行“两个报告制度”,即审计机关向本级人民政府作审计结果报告,并受本级人民政府委托向本级人大作审计工作报告;审计机关在职权范围内,具有一定的处理权和处罚权,实行审计结果公告制度。这一体制与当今世界各国采用的立法型、司法型和独立型审计体制明显不同,充分考虑了中国的国体与政体,适合了中国国情与社会公众对审计的认知,为政府审计始建与发展提供了有力的体制保障。“二十五年来,政府审计机关认真履行审计监督职责,推动了改革开放和民主法治建设,为中国特色社会主义建设做出了应有贡献。全国共审计380多万个(次)单位,直接促进国家财政增收节支5300多亿元;在维护财经秩序,加强廉政建设,完善宏观调控,推进依法治国,促进深化改革和经济发展等方面,发挥了重要作用。[2]”政府审计机关取得如此骄人成绩,现行政府审计体制是功不可没的。尽管学术界对现行审计体制独立性不强、容易受到行政干预、审计效力容易折损、审计结果运用综合度不显以及审计监督与其他经济监督未形成合力等弊端,提出了不少批评意见,提出了若干改革现行政府审计体制的建议和措施,但学界的主流声音还是坚持认为,在现今维护国家经济安全的目标导向下,我国行政型政府审计体制与西方立法型和司法型审计体制相比,不仅不处于劣势,而且更具优越性,即现行审计体制的能量尚未完全发挥出来,还需要进一步发掘和拓展,它能够更加彰显现代政府审计维护国家经济安全的以下重要特质:

1、批判性。政府审计不轻易接受未经检查与测试的结论,不承认未经证明的事实,对被审计单位或被审计事项保持应有的职业警觉,实施检审性的解析评析。从现代审计视角分析,就是以审计特有的审视性、批判性的眼光,看待与分析被审计事项,监督经济社会运行的过程和结果,警惕或戒备各类风险的发生,防范国家经济安全可能受到的各种侵害。在现行体制结构下政府审计的批判性不是停留于发现问题,而是主动查证、全面检测和积极监察,具有宏观的视角、发展的眼光、系统性的思维,从有利于促进贯彻科学发展观、维护国家经济安全的视角,体现出政府审计“批判”的宏观性、科学性和深刻性,即通过发现与揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,有针对性地加强管理,完善体制与机制,推进改革的不断深化,增强经济社会抗击风险的“免疫力”。政府审计的批判性并非因为现有行政型审计体制而削弱,变成虚设或“聋子的耳朵”,与此相反,批判性是党和政府对审计机关建设设定的基本目标之一,也是目前政府审计机关运行状态的最真实反映。

2、建设性。审计活动不仅查摆被审计单位或审计事项已存在或潜在的问题与风险,而且积极提出整改对策,更好、更多地提出解决问题的办法和措施,帮助被审计单位及有关部门和单位完善法律、法规和规章制度,从而起到堵塞漏洞、提高管理水平、防范问题再次发生的建设性、预防性作用。中国政府审计机关与其他行政机关一样是党领导下的、服务于人民利益的上层建筑,是政府的职能部门,这使得各级审计机关在行使独立的检查监督职能的同时,能够自觉地或不自觉地参与国家机器对国家经济安全维护和经济社会健康运行的过程中来,参与到责任型、服务型、诚信型政府的建设中来,参与到国家治理和履行政府职能中来;另一方面,在行政型体制下,政府审计能够围绕党和政府中心工作,主动服从与服务于改革开放和社会主义经济建设,成为各级党政领导的参谋助手,投身到加快经济发展方式转变和和谐社会建设之中,研究解决经济社会发展中热点、难点和疑点问题,能够更好地发挥审计治标与治本功能,这是其他类型的审计体制下政府审计机关所无法比拟的。

3、服务性。政府审计的服务性是指政府审计顺应改革开放和社会主义经济建设的需要,围绕中心,服务大局,展现出新的、更高的历史定位,不断拓展新的服务领域,履行围绕党和政府中心工作行使服务的职能。从宏观上看,政府审计活动为了实现审计目标,通过履行法律赋予的职责,服务于党和政府的中心工作,服务于国家经济安全和人民根本利益,服务于国家经济发展和社会管理目标。这些都决定了中国政府审计机关能够直接接受党和政府的领导,其审计行为能够直接地体现党和国家的意志,审计工作能够较容易地找到与党和政府中心工作的契合点和着力点,即审计工作不仅具有法定的服务职责,有明确的服务对象,而且具有完备的服务手段,能够取得显著的服务成效,为维护国家经济安全,为社会进步与民主法制建设,为廉洁高效政府的建设做出显著贡献。

4、宏观性。政府审计作为国家治理的工具,行使国家职能,其审计目标达成必定是宏观的,因此要求审计监督在任何时候都应当有大局意识,有系统观念,要站得高、看得远,要求审计工作必须从全局出发,从宏观上思考问题,从总体上把握问题,紧扣党和政府的中心工作,服务于国家或地方改革与建设大局。政府审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。“免疫系统”功能的实现,要求审计监督必须充分发挥预防功能、揭露功能、抵御功能、预警功能和修复功能,这些功能的发挥都是针对经济社会全局而言的,或者说是从宏观的层面着眼的,是以国家经济安全为目标设计的。

5、开放性。政府审计是面向社会开放的,一是审计工作紧密围绕党和政府工作中心,以社会需求为导向,自觉地开放“审计产品”的供给市场,也就是说,党委、政府、人大、社会、老百姓需要什么,审计机关就“生产”什么,开放什么;二是审计过程是开放的,即公开、公平、公正审计,自觉接受社会各方面的监督;三是审计资源利用是开放的,主动吸纳社会力量,增加审计资源供给,同时与社会其他监督力量密切合作,以形成经济监督的合力;四是审计结果是开放的,即实施审计结果公告制度,逐步完善审计公开制度,以最大限度发挥审计社会效果。

这些特质是中国政府审计体制的“强项”,是政府审计维护国家经济安全所必需的,应当发扬光大。充分发掘现行政府审计体制的优越性,充分发挥政府审计的体制优势,是对政府审计维护国家经济安全的体制思考的必然结论。当然,这一结论并不等于对现行审计体制作必要优化的漠然,现行审计体制改革的动力应源于审计事业的发展,即只有不断拓展政府审计维护国家经济安全工作的广度、深度和强度,才能彰显政府审计高层次经济监督的本质,也才能提出新的、更高层面的政府审计体制改革需求。另一方面,审计体制改革是一个渐进的优化过程,体制改革不应当,也不可能成为政府审计维护国家经济安全有所作为的预设前提和必备条件。审计体制的合理性总是相对的,没有最好只有更好。

特别需要注意的是,目前在审计实践中出现的一些问题,如审计难、审计处罚难、审计落实难、审计的独立性受到干扰、部分审计机关审计经费困难等,不是现行审计体制带来的,因为社会生活中也有司法判决难、司法执行难、司法独立性和公正性受到干扰、部分地区行政办公经费紧张等问题。审计实践中的一些问题不能简单归结为审计“体制病”,它与各地经济发展和社会进步之环境相关,与审计工作机制不顺相关,需要而且也只能在审计事业发展中逐步加以解决。

三、政府审计维护国家经济安全的机制构建

在现行审计体制架构下,完成对政府审计维护国家经济安全的机制设计与构建,使政府审计维护经济安全的活动常规化、制度化、科学化,是政府审计发展之必然。所谓机制构建就是要明确行为依据,固定政府审计运行的“游戏规则”,安装行为动力与动机的“触发装置”;明确目标导向,铺设运行轨道,使政府审计行为稳定、有序地“在轨运行”;建立政府审计常效管理与监控系统,跟踪审计运行轨迹,及时检查运行中出现的新情况、新问题,发现偏差及时加以纠正和完善;而不是将审计机关维护国家经济安全的实践活动基于领导人的重视和觉悟,维系于某段时期局部的良好环境,或过分依靠行政力量的外部推动。

政府审计维护国家经济安全的机制结构大体包括以下五个方面的内容:

(一)明确行为依据

法律依据。《中华人民共和国宪法》第91条规定:“我国实行审计制度。”“国务院设立审计机关,对国务院各部门、地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业单位组织的财务收支,进行审计监督”。《中华人民共和国审计法》总则将立法目的规定为:维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”。“监督财政收支”、“维护国家财政经济秩序”、“促进廉政建设”等都属国家政治安全和经济安全的范畴,都服务于“保障国民经济和社会健康发展”的国家经济安全和社会安全的目的。可见,政府审计维护国家经济安全是法律法规授权的,或者说是政府审计的法定职责,是审计机关常规的审计工作内容之一。

历史依据。审计诞生最初是源于安全忧患,这种忧患可能来自多个方面,包括政治威胁、财源枯竭、经济危机和社会动荡等;政府审计因国家而生,且成为国家治理的重要工具,旨在强化国家政治、经济功能,维护国家机器运转。史料证明:国家安全是政府审计的重要目标和首要驱动因素,政府审计内置于国家政权体系之中,依照统治者意志发生作用,这也是历史上政府审计屡经起伏的根本原因;政府审计与国家安全具有天然联系,审计的兴衰与国家安全命运一致,政府审计兴助则国家兴,审计衰则导致经济衰,经济衰由引致国家衰,正所谓“天下未乱计先乱,天下欲治计乃治”;可以认为,当前政府审计维护国家经济安全是历史赋予审计使命的延展,只不过现实赋予了它新的内涵而已。

理论依据。包括系统论、受托(经济)责任理论、国家治理理论、现代审计理论、“免疫系统”理论、审计规制理论等,这些理论在第一章已有较详细论述,在此不再累述。

现实依据。国内外经济安全形势和审计实践都提出政府审计维护国家经济安全的客观需求,这也是各国国家治理的制度安排,在美国、英国、法国等国家都不约而同地利用审计手段维护国家经济安全,这已成为多国政要和学者的共识。具体内容已在第一章和第三章论述,在此不再赘述。

(二)认知活动领域

政府各部门和各地区、各行业在维护国家经济安全方面具有明确职责分工和各自的活动领域,政府审计自不例外。作为专司经济监督的政府审计,必然要面向改革开放与经济建设主战场,将审计监督的目光瞄准国家经济安全的重要领域和经济、政治、社会风险的多发、频发区域,或者说经济社会运行的重要部位和宏观经济管理的关键环节,再或者说经济发展、民生改善和社会进步的热点、难点、疑点和焦点,且属于审计管辖范围和审计监督“火力射程”内的问题。具体说:

——政府审计要防范财政风险,维护国家财政安全:财政审计是政府审计的永恒主题,政府审计须抓住公共财政的主线,监督财政项目资金运动和管理;检查中央宏观经济调控政策与措施的落实执行情况,查处存在问题;强化预算分配约束机制,提高资金配置效率和使用效果,为政府宏观经济决策提供准确依据;推进财政管理体制改革,保障财政整体运行的平稳与安全。

——防范金融风险,维护国家金融安全:金融安全是国家经济安全的核心,政府审计要着力维护国家经济和金融主权的独立性;强化金融监管,检查金融运行的薄弱环节,关注金融风险预警指标体系的异动,维护金融稳定,降低金融风险,减少金融风险对经济社会的冲击,消除金融风险对国家经济整体的消极影响;提高金融效率,促进金融创新,提高金融系统处置突发性金融风险的能力。

——防范信息风险,维护信息安全:政府审计关注国家经济信息的生成与传输,维护政府和有关经济信息使用者决策依据信息的完整、可靠、及时和有效;维护经济信息系统设计科学、功能合理、运行有序、输出准确、内外有别;打假治乱,保障公共经济信息的准确、完整,防范信息失真以及由此引发的经济风险和社会问题。

——防范国有资产流失风险,维护国有资产完整安全:政府审计通过审计监督,防范各种形式的对国有资产侵害与蚕食,堵塞国有资产管理漏洞,确保有关国有资产的重大经济决策的科学性、合规性和效益性;监控国有资产运行与管理,确保国有资产保值增值,防范因官僚主义、决策失误等造成的国有资产的流失;通过审计,促进对国有资产监督管理活动,建立健全国有资产运行的内部控制和内部管理制度,保障国有资产安全完整有效。

——防范资源与环境风险,维护环境安全:政府审计关注科学发展观的落实,促进经济、环境、人口、资源协调发展,通过资源环保资金和重大环保项目的审计,查处环保活动和环保资金使用的违法违规事件,监督国家资源与环保法规、政策和措施的落实,推进低碳和环保经济发展。

——防范权力异化风险,维护权力运行安全:通过规范化的政府审计,强化对权力的监督与制约,通过对国家机关及其工作人员行使国家财政权力和管理国家资财责任的检查评价,督促政府及有关部门履行其应当履行的经济与管理责任;通过对党政干部和国有企业厂长(经理)经济责任审计,加强问责追究和审计结果公告制,确保权力在“阳光”下运行。

——防范民生风险,维护社会安全:政府审计通过加强民生工程和资金的审计,跟踪民生资金的管理、使用和绩效,保证政府民生政策的落实和惠民工程取得实效;揭示在民生工作存在的体制性机制性障碍,发现新情况和新问题,提出审计意见和建议,为政府决策与管理提供信息与依据,切实维护公共利益和民生安全,维护社会稳定。

(三)优化作用方式

政府审计维护国家经济安全有其独特的作用方式,通过“防火墙”、“检测系统”、“预警系统”、“自滤装置”和“平衡器和助推器”等“角色”的充当,实现审计职能,释放出维护国家经济安全的能量。具体是:

1、 “防火墙”作用。即政府审计具有“抵御功能”,是国家经济安全、社会安全的屏障,自动隔阻、拦截、缓释风险的侵袭力和影响度,防御风险对经济发展和社会运行的袭扰、腐蚀和侵害,保护经济社会肌体健康,保护社会经济秩序稳定,保护国家利益不受侵害。

2、“检测系统”作用。即政府审计具有“诊断功能”,最早地感知风险,是经济社会风险的“感应器”,是风险和隐患最灵敏的“探头”,及时发现风险生成的潜在苗头,捕捉风险迹象,锁定风险源头,检测风险的运动方向、强度、特质和作用对象等风险数据,准确地判定风险。

3、“预警系统”作用。即政府审计具有“示警功能”,是风险的“传导器”,及时、灵敏、准确地预报与示警,提供风险信息,提示党和政府对风险予以足够的关注,促进风险防范和应对措施落实,并提供消除风险的“目标参数”。示警与报告具有不同强度,示警以一种紧急的方式和强烈的表达来传递风险信息,而不是以规则的、平和的方式,因此对维护国家经济安全,特别是重要领域的经济安全具有特殊意义。

4、“自滤装置”作用。即政府审计具有“除疾功能”,对潜在的或现实的风险具有一定程度的消除、化解、削弱功能,能对经济发展和社会运行肌体“除疾、排毒”;这是“免疫系统”整体非常重要的作用方式之一,即不仅具有消极、被动的检测与示警功能,而且审计自身也具有一定建设、“解毒”功效。

5、“平衡器和助推器”作用。即政府审计具有“修复功能”,能排除经济发展和社会运行风险的隐患,系统地修复社会经济发展中的故障。“除疾”的结果是“健体”,能够有效地改善社会经济发展系统的运行状况和运行质量,维护各系统的平衡和稳健运作,促进经济社会更加健康、有序、高效发展。

上述五大作用方式是审计本质的要求,反映了政府审计的职能、作用和基本特征。五大作用方式体现于政府审计工作的方方面面,作用于政府审计运行路线全程,是一个不可分割的整体。

(四)厘清运行路线

维护国家经济安全就是政府审计的价值判断和目标取向,实现这一目标不需要再造一种国家经济安全审计模式或审计类型。政府审计维护国家经济安全的运行方式是通过开展审计项目和专项审计调查,或者说是通过其审计活动和审计产品来实现维护国家经济安全的目标的,政府审计不应、也不能代替或干涉政府其他管理与监督部门、企业事业单位从事其自身的经营管理活动或行政公务;同时政府审计维护国家经济安全须与其他政府机关、司法部门和社会组织分工有序、配合密切,相互协调,形成合力。系统的国家经济安全观下系统的制度安排和整体运行,才能产生综合的维护国家经济安全的效力。

目前乃至今后一段时期,按照维护国家经济安全、为经济和社会科学发展做贡献的主题或主线设计,政府审计应当坚持以真实合规性审计为基础,全面推进绩效审计,张扬现行体制的优势,积极发挥建设性作用,不断加强其主动性、宏观性、开放性和科学性,推进其维护国家经济安全各项工作的深度发展、高质量运行。具体运行路线是:

——加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计,促进中央重大经济方针政策落实到位和目标实现;

——加强预算执行审计,促进法治政府、责任政府和效能政府建设;

——加强对重点民生工程和民生资金的审计,维护人民群众的根本利益,促进和谐社会建设;

——加大对领导干部经济责任审计履行情况的审计力度,推进责任制、问责制和责任追究制度建设;

——加大对资源环境保护和治理情况的审计力度,促进生态文明建设;

——充分揭示和反映经济和社会运行中的突出问题、深层次矛盾和潜在风险,密切跟踪国家政治、经济和社会安全形势变化;

——加大对腐败案件和经济犯罪案件线索的揭露和查处,促进廉政建设;

——加大从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析问题的力度,推进深化改革和民主法治建设。

(五)强化素质与管理保障

任何好的体制和机制的运作最终都要落实到人和管理层面。人的素质和管理是政府审计维护国家经济安全的落实和保障环节,是审计机制的基础和“软实力”保障。

政府审计维护国家经济安全目标,对审计主体(审计机关和审计人员)的素质和审计管理提出了新的、很高的要求。审计人员素质建设是一个循序渐进的过程,在此过程中,要适应政府审计维护国家经济安全的目标要求,着力改进审计人员的思维方式,强化战略思维,培育辨证思维,养成开放思维,打造创新思维,解决审计人员更新观念和思维高度的问题;坚持德才廉备、以德为先标准,解决选人、用人导向和公信度问题,打造过硬审计队伍;加强教育培训和实践锻炼,着力解决队伍能力素质问题。

加强审计管理,提升审计工作质量和水平,更好地发挥政府审计经济社会“免疫系统”功能。加强计划管理,善于捕捉经济社会发展中的重点、难点、热点和疑点问题,找准关键点,明确审计主攻方向,切实做到围绕中心、服务中心;统筹兼顾,增强审计计划的适应性和灵活性,根据国家经济安全形势发展与党和政府的要求,及时调整审计工作重心。加强质量管理,严格依法审计,规范审计程序,严守质量标准,强化现场检查,落实质量责任,动态跟踪反馈,使每一个审计项目和审计专项调查项目的质量都经得起时间的检验,真正发挥维护国家经济安全的功效。加强组织管理,进一步加强审计资源、审计内容和审计方式的整合,根据项目特点,积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织形式,以大幅提高审计效能。加强审计成果管理,增强审计成果的信息量、时效性和针对性;审计成果的内容须更加贴近实际,围绕国家宏观调控政策执行情况,反映重大违法违纪问题和经济犯罪案件线索,反映损害群众利益和影响科学发展、危害国家经济安全等问题;增强审计成果的宏观性、前瞻性,提高审计建议和意见的可操作性;要将审计实施与政策研究、理论研究与实际探索结合起来,从宏观、全局的角度汇总近年的审计情况、综合各项目的审计;强化审计研究、形成观点,多出精品和高端产品,以提高对经济社会发展和国家经济安全的影响性和贡献度。

 

第三节  加速发展方式转变与政府审计战略转型

一、加速经济发展方式转变与政府审计

党的十一届三中全会完成了“以经济建设为中心”的党的工作中心的战略转移,解决了“发展为第一要务”的历史命题,实现了伟大的战略转变。30年后,在总结我国改革开放和社会主义经济建设正反两方面经验的基础上,在冷静分析我国国情与国内外诸多挑战和机遇的背景下,党中央做出了加快转变经济发展方式的战略抉择,解决了在新历史时期如何科学发展的命题,具有十分重大的历史和现实意义。

加快经济发展方式转变是我国经济社会领域的一场深刻革命,贯穿于经济社会发展全过程和各领域。转变经济发展方式与科学发展,调整了经济社会发展的基本目标,从“又快又好”转变为“又好又快“;巅覆了传统的发展思维,从主要依赖自然资源与物质消耗转变为主要依靠科技进步、素质提高和管理创新型;修正了经济发展的基本方式与路径,从粗放型、外延性发展转变为集约型、内涵性发展;确立了经济社会健康、稳定、可持续发展的新模式:将经济结构战略调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,将科技保障和创新作为转变经济发展方式的重要支撑,将保障与改善民主作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,将建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点,将改革开放作为加快经济发展方式的强大动力;描绘了新时期我国社会经济全面、安全、和谐、持续发展的壮丽蓝图。

加快经济发展方式的转变,是经济社会发展战略转型的系统工程,需要在党和政府的坚强领导下,发挥各级政府、经济管理部门、企业的合力作用,需要社会上下的共同努力和持续推进,也就是说经济发展方式的转变是一个有目标、有步骤的漫长、渐进过程,它不可能在市场机制的作用下自动生成和瞬间实现。经济学理论和市场经济实践都清楚地表明,市场机制配置资源有可能偏离“帕累托最优”,出现“市场失灵”,偏离经济社会又好又快发展的目标,这在发展中国家市场化、工业化、城市化、信息化和国际化的进程中屡屡发生,中国也不例外。“市场失灵”主要表现在:

提供公共产品主体的缺失。教育、环保、社会保障、公共医疗等公共产品不能带来生产者希望的高额和即期收益,按照市场法则生产者就会退出公共产品生产领域,而这些产品是经济发展与社会运行所必不可少的。

外部性问题。市场经济主体的成本和收益之间出现分离,成本投入者得不到应有的回报,而收益获取者却没有为收益付出应有成本,如破坏环境、生产伪劣产品、掠夺性消耗资源等,行为者常常没有为之付出应有的成本却从中收益,而社会却为之付出了惨重代价。

市场竞争不充分。出现垄断或自然垄断,并凭借垄断力垄断者轻而易举地获取高额利益,损害了消费者和社会利益,损害社会公平和经济持续发展力。

信息失灵。包括信息不充分与信息不对称,影响市场主体和政府管理的正常判断、科学管理与有效决策。

消费偏好。出现了所谓劣值品驱赶优值品,因为劣值品(如香烟、烈酒、赌具等)存在市场需求,优值品(如兴修水利、植树造林、治理环境等)常常因无利可图或微利而被忽略,而优质品更能体现社会发展的全局和长远利益。

收入分配不公。公平与效率关系错置,引发社会不稳定,公平的损害最终会影响效率的提升,殃及经济社会肌体的健康。

宏观经济失衡。出现失业、通货膨胀、经济衰落、经济增长质量不高、居民生活水平下降等。

市场调节的短期性和滞后性。市场主体追求短期利益和局部利益,导致市场经济风险传导机制迟缓,酝酿着经济危机,或者追逐局部与短期利益危害社会全局和长远利益。

市场机制的局限性或“市场失灵”是引致国家经济安全的重要隐患,一直困扰着我国国民经济健康、稳定和可持续发展,过分依赖市场作用的管理偏向和政府宏观调控不力是目前我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的重要背景,也是我国经济发展的资源环境约束强化、投资和消费失衡、收入分配差距拉大、科技创新能力不强、产业结构不合理、农业基础地位薄弱、城乡区域发展不平衡、就业总量压力和结构性矛盾的基本成因之一。

传统经济学理论认为,克服市场机制不足的重要选项是政府规制,即用政府干预的“看得见的手”调节与控制市场机制的“看不见的手”。因为政府具有征税能力,具有禁止力和惩戒力,在我国政府是市场资源最多的占有者、经济活动最强大的组织者、法律法规最有力的执行者和社会事务最大的管理者,故政府在处理“市场失灵”方面具有巨大的优势,且能够降低社会成本,提高市场经济运行的效率和效果,能够保障经济发展最大限度地按照社会效益最大化的轨道上又快又好地运作,保证国家经济运行安全;当今,社会经济发展方式的转变没有政府的有力组织和有效推进是不可能实现的。但是,政府规制发生作用且达到预期效果是有条件的,反过来说,政府宏观经济调控有可能出现失误或偏差,发生经济学所说的“政府失灵”,具体是:

政府规制独立性、公平性的缺失。即没有代表社会公众和广大消费者的利益从事宏观经济管理,而是被某些利益集团“俘虏”,成为其代言人,或者立于政府本位考虑和规划经济发展,急功近利,追逐眼前和局部利益而忽略社会长远和根本利益。

公共产品供给的低效。因为公共产品的非盈利性,其成本核算的重要性和必要性容易被淡化,加之对公共产品的支出缺乏必要的监督管理,极易出现损失浪费和劣质低效。

政府的扩张冲动和地方政府的自行其事。有的地方政府偏离科学发展轨道,热衷于“形象工程”和“政绩工程”,有的则对中央政府宏观经济调控政策阳奉阴违,强调地方本位和区域利益,造成政令不畅、令行不止,直接危害国家经济安全。

信息不对称。政府决策缺乏应有的信息来源和保障,或者信息被人为迟滞,削弱了政府经济政策的时效性、针对性、持续性和有效性;或者为了纠正信息不对称,政府投入巨额成本完善信息系统,造成社会公共信息成本居高不下。

政府机构的官僚化和组织缺陷。部分政府机构庞大,部门林立,职责不明,程序不清,效率低下,官僚主义严重,影响了政府宏观经济政策的执行力,甚至盲目干预市场,损害市场机制的正常机能。

规制者的能力局限。政府是责任政府、有限政府、清廉政府和服务政府,其管理社会事务的胜任性是有条件的,尚不能迅速、完全、彻底地克服市场机制的缺陷,理想地兼顾公平和效率、稳定与发展、吃饭与建设的关系。

“政府失灵”严重滞缓了经济发展方式转变的步伐,影响经济社会又好又快地发展,可以说比起“市场失灵”,“政府失灵”是威胁国家经济安全的更大诱因;因此政府在组织社会经济活动和管理社会事务的过程中,接受来自内部和外部的服务、配合、协作与监督是十分必要的,即对规制者再规制,对于有效避免规制者可能出现的偏差,能够起到“双保险”的作用,大大降低了“市场失灵”与“政府失灵”并发的概率——这已被中外经济理论和无数实践所证明。那么,谁能够担当对规制者进行再规制的重任呢?政府审计是经济社会的“免疫系统”,扮演着社会经济活动监督者的角色,是政府规制再规制的重要选项,因为政府审计机关具有独立性,地位超然,没有自身的市场利益;审计机关具有法律的授权,保障国家经济安全,服务于国家经济发展方式转变是审计机关的法定职责,其审计行为具有法律依据;国家审计具有良好的运行业绩,具有规制者再规制的胜任性;政府审计对政府政治经济责任进行“规制”,符合我国国情,社会成本低廉,具有可操作性;同时政府审计机关具有代表性,能够代表广大人民群众的根本利益,社会关注、群众支持、环境适配,具有对政府经济管理部门和企业进行有效监督的客观条件和社会氛围,党和政府对国家审计提出了很高的要求,社会也寄予了厚望。

那么,政府审计如何对市场和政府进行规制(规制是经济学用语,强调对经济活动全程监督、控制、规则和规范,特别是对政府社会经济的组织与管理行为的规则性检查、监督)呢?按照政府调节市场、市场引导企业的机理,企业是市场经济主体,政府是社会经济活动的组织和管理主体,他们在经济发展过程中处于经济决策者、经济管理者和经济活动具体实施者的地位,在经济发展方式转变中发挥着主导作用。政府审计促进经济发展方式转变,维护国家经济安全,行使审计规制的职责,自然不是直接从事市场经济活动,也不具有经济管理与决策的职能,审计规制实际上扮演着服务者、监督者、协调者和促进性的角色,主要是依照法律法规,按照社会利益至上、国家经济安全保障的原则,对经济主体的市场行为和政府宏观经济的管理行为进行限制、规范、监督与控制,侦察、检测“市场失灵”与“政府失灵”的发生领域、动向、规模、范围和作用程度,及时发现有悖科学发展、妨碍社会经济发展方式转变的情势,系统分析其背后的政治、经济和社会原因,判断其对经济社会科学发展和发展方式转变的实际影响或损害程度,向党和政府传递信息、发出预警、提供咨询、提出建议、谋求改进;诚然,在审计规制发生作用的过程,审计机关与党政机关、其他经济管理部门、司法机关等须形成明确分工和紧密协作,且形成良好的互动性和互补性,凝聚为推进科学发展、加快经济发展方式转变的合力。

二、政府审计促进经济发展方式转变的途径与领域

政府审计促进经济发展方式转变、维护国家经济安全,不仅是国家政治、经济制度安排的产物,是新的历史时期、新的形势的客观需求,而且也是政府审计的本质要求和政府审计特征的具体体现。政府审计是经济社会的“免疫系统”,是独立的经济监督系统,在社会主义经济监督体系中居于核心地位;维护国家经济安全、促进科学发展、服务于社会经济发展方式转变,是国家审计机关重要的工作内容,也是审计监督的基本目标;贴近党和政府的中心工作,置身于经济社会发展主流,政府审计才显出其无限的生命力。另一方面,国家审计具有批判性、建设性、服务性、宏观性、主动适应性、开放性等显著特征,这些特征反映了政府审计本质,也体现了政府审计促进经济发展方式转变的着力点与作用方式的与众不同。

需要指出的是,政府审计促进加快经济发展转变与维护国家经济安全双重目标是并行不悖的。加速经济发展方式转变势必更加有利于维护国家经济安全,为经济安全提供更加有力的基础保障和良好的社会环境,我国现阶段诸多经济安全隐患源于粗放型、资源依赖型的经济发展方式;维护国家经济安全进程无疑将大力推进经济发展方式的转变;因此两者是相互促进、相为依托、相辅相成的。在目前背景下,政府审计促进经济发展方式转变的基本途径主要体现在以下四方面:

揭示与纠正。政府审计是批判性的,意味着政府审计以相对独立的身份,对社会经济生活进行系统的、全面的、连续的监督,依据有关法律法规和政策制度,检查财政财务收支及其所反映的经济与管理活动的真实性、合法性和效益性,发现与揭露存在的问题,及时做出处理,起到揭示矛盾、纠正偏差、解决问题的促转型、护安全的作用。由于我国市场经济发育不成熟,由于社会政治经济发展处于转型期,在改革开放和社会主义经济建设中各种问题和矛盾必定层出不穷,其中许多矛盾和问题并不是立刻浮现于水面、被人们所感知,人们对其危害也不是早期就能全面认知,而是潜伏于社会生活各个层次、各个角落,它有一个形成、积累和逐步恶化的过程,一旦累积到一定程序就会采取非正常的方式暴发;如果不尽早发现和揭示,等到矛盾和问题十分严重的地步才予去发现和纠正,势必造成重大损失浪费,对科学发展和和谐社会造成巨大破坏,于是客观上要求社会经济监督系统发挥检查、披露与纠正作用,尽早发现经济社会运行的问题,并将诸多矛盾和问题解决于萌芽之中,这是审计促进经济发展方式转型的路径之一。

二是促进与维护。经济社会的健康、可持续发展需要动态维护,党和政府组织社会经济活动和管理社会事务的各项决策和决定,以及所形成的有关政策法规需要全程得以贯彻落实,这在客观上需要社会监督系统予以保障。因为党和政府的宏观调控行为代表了国家整体利益和长远利益的最大化或最优化,但它不一定代表局部利益和眼前利益的最大化,于是在执行中就可能出现中央与地方的博弈,出现诸多困难和阻力,中央的方针政策在执行中可能会变形走样;政府审计是党和国家经济政策落实的保驽护航者,是国家法律法规的执行保障者,是国家经济安全的维护者,其角色独特,作用方式与其他经济监督与管理不同。因为审计没有自身的市场利益,能够客观公正地提出促进和改进方案和对策,全面、科学地提出解决问题的办法和措施,帮助被审计单位及有关部门和单位完善法律、法规和规章制度,从而起到堵塞漏洞、提高管理水平、防范问题再次发生的促进性和维护性作用,这是审计促进经济发展方式转型的路径之二。

三是预防与抵御。政府审计是建设性的,即审计活动不是就事论事、就问题论问题,不仅是揭露查摆被审计单位已存在的问题,而是注重研判审计问题的成因解剖与背景,特别是注重独立发现、全面分析和系统解决改革开放和经济建设中出现的普遍性、倾向性、典型性和有影响性的问题,发现体制性、机制性和制度性层面的矛盾和障碍,及时与被审计单位交流,信息的共享,提出科学的、可操作的建设性意见和建议,为党和政府科学决策、优化调控、有效管理建言献策,为被审计单位预防风险、抵御风险,增强践行科学发展观和促进经济发展方式转变的主动性和自觉性,提供准确依据和有效服务。这是审计促进经济发展方式转型和维护国家经济安全的路径之三。

四是咨询与反馈。政府审计主动服从和服务于改革开放和经济建设大局,提供党和政府经济管理所需要信息,提供有效咨询服务,这对于党和政府决策管理是必不可少的,特别是当前经济领域会计造假现象猖獗,信息失真情况普遍,直接损害了投资者、债务人和其他利益相关方的利益,也经常造成信息不对称、误导政府决策,政府审计具有信息检查的专门性的技术优势,保障信息安全是政府审计的法定职责;另一方面,党和政府还需要许多与决策管理相关的专门、详细信息,这并非常规统计信息系统所能覆盖,需要审计机关进行专项审计调查,按照开放式审计的要求,党委、政府、人大、老百姓需要什么,审计机关就生产什么、开放什么、提供什么,做好信息服务,提供高质量的政策咨询与信息反馈,这是审计促进经济发展方式转型的路径之四。

政府审计促进经济发展方式转变的活动领域和成长空间是十分广阔的。政府审计通过发挥审计规制职能,履行审计监督的法定职责,对经济社会运行,特别是经济活动的价值运动、管理活动进行监督、控制,对经济运行所产生的信息进行鉴证,对经济运行异常进行评析,对经济发展热点、难点和疑点问题进行专项调研,对国家宏观经济政策执行情况进行跟踪,对政府管理绩效进行评估,对经济发展风险进行预警,对经济运行环境进行优化,对“市场失灵”和“政府失灵”予以足够的关注和检测,及时发现危害国家经济安全、妨碍经济发展方式转变的体制、机制和政策制度问题,提出分析解决对策,为党和政府提出决策咨询和信息保障。具体说,就是按照审计署《关于进一步加强审计监督,促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变的通知》[3]精神,紧紧围绕经济社会又好又快发展“一个中心”、围绕促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变“两大目标”,完成对中央宏观调控政策措施落实情况的跟踪审计等“八项任务”。

“八项任务”清楚地勾勒了政府审计促进经济发展方式转变的主要活动领域和重要工作内容。其中“对中央宏观调控措施政策措实施情况的跟踪审计”是强化政府规制效力的重要举措,也是防范“政府失灵”的有效对策,它能够保证国家政令畅通,保障政府的市场调控能力,有效治理“市场失灵”,高效配置市场资源,是促进经济发展方式转变的重要保证手段;“对政府投资项目建设和管理情况的审计监督”,是保证政府投资项目决策上的科学性、程序上的严密性、经济上合理性、技术上先进性、管理上有效性、实施上可行性和使用上的效益性的重要机制,特别是在当前形势下,政府投资项目的实施和管理对国民经济全局发展、对市场供求调节具有举足轻重的地位,是促进经济发展方式转变的重要审计抓手;“对重点民生工程和重点民生资金的审计监督”,是在市场经济条件下维护社会公平、维护社会稳定的重要举措,对于修补“市场失灵”,维护社会秩序,创建和谐社会具有非常重要的现实意义;“加强对重大违法违反规问题的揭露和查处力度,”对维护国家法律法规的尊严,保障市场经济的有序和效率,净化市场经营环境,防范“市场失灵”和“政府失灵”,保障人民群众的根本利益的重要措施;“加大对经济运行突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度,”是提升党和政府对社会经济发展中的热点、难点和疑点问题的关注和处置能力,提升对经济运行各类风险的警戒水平,前移风险预防和处置关口的重要方略,对于维护国家和地方经济安全,防范市场风险和政府管理风险,提高经济运行质量起到重要作用;“加大对体制机制性问题的揭示和反映力度,推进深化改革、加强管理”,是彰显政府审计维护市场正常机制和建设廉洁高效政府的职责,体现审计治标性功能与治本性效能有机结合的有效路径,对科学分析和有效解决经济发展方式转变方面的深层问题起到重要推进作用。另外,对政府批准的重要企业的改制、改组、改造以及企业的兼并、联合、合资、合作的全过程进行审计监督,对政府实际执行的财政、金融、税收政策进行专项审计调查,对政府“三农”政策执行、环保、科技和教育等方面的投入进行绩效审计,对重点行业和重点企业的经济效益审计,对社会保障制度、资金和重要产业政策进行专项审计或专项审计调查等,都是政府审计促进经济发展方式转变的活动领域和工作内容。                 

三、加快发展方式转变、维护经济安全要求政府审计战略转型

政府审计促进国家经济发展方式转变、维护国家经济安全,为自身发展提供了良好平台和难得机遇,审计机关须适应经济发展方式的转变,不失时机地加速政府审计从传统审计向现代审计的战略转型。如何实现审计战略转型,学界认为,目前政府审计应努力完成以下各项战略工程:

巩固现有审计成果与盘整现有审计基础。经过29年发展所构成的审计的组织基础、制度基础、人员基础、法规基础、业务基础、技术基础、管理基础和有关经验积累是审计事业的宝贵财富,是今后事业发展的出发阵地和成长平台,利用好这一基础,始终是做好审计工作的出发点。故须完整总结29年审计工作的经验教训,不仅可以反思过去的做法,总结成败得失,而且可以调整工作态势,少走弯路,降低改革与发展成本,取得起点高、投入少、见效快、发展新的效果。“盘点”家底重在总结审计工作的规律,弄清自身的优势与劣势,以扬长避短,挖掘创新,从外延型的发展逐步转入内涵为主的发展轨道。

重视打造精品与凝练特色。过去审计工作较注重规模,这与我国审计早期发展状况相适应。但是如今审计环境发生了深刻变化,规模拓展已不是审计发展的主要特征,各级审计机关要立足本地区政治、经济发展实际,围绕中心,服务大局,找准自我定位,走特色和精品之路,寻找促进社会经济发展最佳着力点,力争审计资源聚焦,谋求在既定资源条件下的优化发展,即追求审计边际贡献最佳的效果,以优取胜、以精取胜。因此要抓审计项目的成功率,力求做一项成一项,且要做好、做深、做精,以扩大审计影响,提升审计对经济发展方式转变的直接的、实际的贡献率。

收缩战线,调整政府审计工作的整体布局。随着我国审计组织体系的建立及其内部分工的完善,政府审计机关从繁重的企业财务收支审计中回撤,将审计的重点置于财政、金融和国有企业与国家控股的重点企业审计和经济责任审计,这将大大缩短审计战线,使有限的审计力量形成“拳头”,以充分发挥政府审计监督的综合效能。

优化审计内容。过去审计监督的内容强调检查会计账目,审计目标是监督被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性,而对真实性和合法性监督涉及面广、延伸性强,需要注入较多的审计资源,还容易与其他经济监督形成交叉和重复。随着经济发展方式的转变,政府审计的重心也逐步向效益审计的位移,将真实性、合法性和效益审计有机结合起来,这是提高审计效力的必然选择,代表了审计发展的方向,提升了政府审计对经济社会发展的参与度和贡献率。

突出重点,抓大放小。政府审计将审计重点逐步转向财政支出,不仅履行了政府审计对权力(主要是对政府配置经济资源、组织、管理社会服务的责权)的监督和制约职能,体现高层次审计监督的特征,而对财政支出审计,维护了广大纳税人的利益,改变了过去政府监督者缺位的现象,提高了审计的社会效益。所以,贯彻“全面审计、突出重点”的原则,在现有审计资源的条件下有所为有所不为,努力有大为,努力形成审计工作亮点和社会影响力,是审计工作的基本原则。

改进审计技术与方法。大力度引进、吸收、使用和推广先进的审计思想与方法,积极探索信息化条件下新的审计方式和方法,提高审计机关技术装备水平,增加审计工作的技术含量,加速现代科学技术引入审计领域,并转化为现实战斗力;总结审计实践中形成的、行之有效的技术、技巧、经验与方法等,以求在不增加或不大幅增加人、财、物力投入的情况下,较大幅度地提高审计效率和效果。

提高人员素质。审计工作是一项复杂劳动,审计人员的素质常常决定了审计的质量好坏和水平高低,故要有计划、有目标地改变目前审计队伍单一的财会结构,构建复合型、职业化、精良型的专业队伍,使审计队伍具有合理的专业结构、知识结构、学历结构、职称结构和能力结构明显改善,且使之具有很强的互补性、融合性和适应性,成为作风过硬、技术精湛、能打硬仗的威武之师和文明之师。以审计人员素质和技术装备水平的提高、审计人员结构的改善,弥补审计人员数量不足,是审计发展的必由选择。

提升审计管理水平。管理也是生产力,是审计的战斗力,同样的人财物力条件下,不同的管理水平能够组合出不同的战斗力,因此要重视审计管理工作,科学整合现有审计资源,优化配置,合理使用;加强各部门审计力量协同作战,做到优势互补;优化审计时间管理和程序安排;加强同业交流和信息沟通,实现资源共享。

审计工作的创新。如积极探索联合审计、协同审计的路子,协调上下级审计机关的行动;协调审计监督与其他经济监督的关系;尝试部分审计项目外包;在一定条件下借助内部审计和社会审计力量为我所用;审计理论研究与实际工作、审计教育与审计队伍建设相结合等等。

总之,要加速政府审计职能从维护性向建设性的转变,从劳动密集型向科技密集型转变;加速审计工作从经验向科学的转变,从封闭操作向开放运行转变,从独立运行向与社会审计、内部审计协同,与纪检、监察和反贪贿赂配合,与舆论监督和其他经济监督形成合力的转变;只有加速实现政府审计向现代审计的战略转变,促进经济发展方式、保障经济社会又好又快发展才有组织、机制、人员素质、技术和管理等的综合保障,服务、协调、促进经济社会的努力才能真正落实到位、取得最佳效果。

 

 

 

本章主要参考文献:

1.GAO: Strategic Plan 2004-2009, www.gao.gov, USA2004

2.周建明《美国国家安全战略的基本逻辑》,社会科学文献出版社,2009

3.刘家义《紧紧围绕主题主线,切实履行审计职责,为经济社会科学发展作出贡献——在2011年全国审计工作会议上的讲话》,中国审计报,2011119

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5.李金华《中国审计史》,中国时代经济出版社,2004

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10.单涛:促进我国经济发展方式转变的保障机制研究,中国市场,2011年第5

11.田千山等:论经济发展方式转变中的地方政府改革,岭南学刊,2011年第1

12.赵耿毅:加强审计监督,促进经济发展方式转变,群众,2011年第7

13.刘家义:紧紧围绕主题主线 切实履行审计职责 为经济社会科学发展做出积极贡献——在全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011118



[1]王宝庆:国家审计维护地方经济安全的实现途径,中国审计报,201033

[2]刘家义《总结过去,展望未来,推进审计工作不断发展——在审计署纪念改革开放三十周年暨审计机关成立二十五周年大会上的讲话》,中国审计报,2008129

 

[3]审计署:关于进一步加强审计监督促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变的通知,中华人民共和国网站,2010426