第一章  绪论

第一章  绪论

安全是一个古老的话题,历朝历代说了几千年;但是国家安全和国家经济安全却是新话题,它的历史不过几十年,而且越说越大、越说越多——这不是现代人“草木皆兵”泛化了安全,而是当今世界安全威胁增多,风险无处不在,危机的病毒渗入社会的方方面面,且不时发作危害社会,安全形势日显恶化,经济危机的恐惧弥漫整个西方世界,这使得研究国家经济安全的现实意义陡增。本书正是在此背景下开篇。本章力图阐释安全、国家安全和国家经济安全的内涵与外延,论述政府审计与国家经济安全的诸多关联及其必要性和重要性,说明政府审计维护国家经济安全的理论基础,展述政府审计维护国家经济安全的形式和实现路径;以为全书提供必要的理论铺垫。

第一节 提出论题与文献综述

一、安全、国家安全、国家经济安全

《辞海》对“安全”的解释是没有危险、不受威胁、不出事故或者受保护与保全的状态;对“国家安全”的注释是国家的主权、领土完整和政治制度不受外部势力的侵害。学界认为,国家安全是指国家的基本利益,是一个国家处于没有危险的客观状态,也就是国家没有外部的威胁和侵害,也没有内部混乱和疾患的状态。当代国家安全包括10个方面的基本内容,即国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全和信息安全。[1]

寻觅安全领域研究之轨迹可以发现,上述十大安全中外部的政治、军事安全居于首位,无论统治者与政客,还是学者与公众,对国家的政权安全、政治安全和军事安全都予以特别关注,对其研究较早也较深入,积累了较多成果,达成了诸多共识;因为这些安全是显性的,对国家政权和军事的威胁是直接的和可见的。我国上个世纪80年代出台的《国家安全法》也是主要基于国家政权安全和军事安全颁布的。但是,随着战后两极格局的解体,科技和经济的迅猛发展,西方列国对中国等社会主义国家的“围剿战略”发生变化,从军备竞争、谋取军事优势并施以武力威胁为主,改由军事威胁和经济、文化渗透、破坏、颠覆相结合的策略;人们对国家安全逐步有了更全面、更深刻的认识,除了政治、军事安全外,国家安全也越来越多地包涵了更新的内容。人们发现美国作为超级大国,拥有超强的政治、军事实力,而这些实力背后是其经济和科技实力,其政权安全和军事安全源于经济安全和科技领先的保障力;前苏联和前东欧国家社会主义制度的崩溃,不是政治和军事安全上出现的危机,而是经济、管理和社会安全领域出现了严重弊病;在非战争状态下,越来越多的威胁不是政治与军事,而是来自经济与管理,而政客们忙于应付的往往是一堆财政、金融、环境、社会管理等问题,政权的更迭往往是经济与社会发展因素所致,各国喋喋不休争执的也大多是经济问题,而经济安全问题往往引发政治安全和军事安全的边锁反应;因此社会加大关注国家经济发展问题,经济是政治和军事的基础性地位越来越显著,经济安全越来越为各国政客和社会公众所关注重点,所以近二三十年人们对国家经济安全的研究开始快速增多。在此背景下,经济安全概念最早出现于日本1980年发布的《国家综合安全报告》之中。到了上个世纪90年代,美国、俄罗期、英国等国政界开始频繁谈及经济安全问题,直到1997年世界金融危机爆发,国家经济安全问题更是显著地提升了国际社会的关注度,并成为各国执政党和政府谈论的中心话题。从那时起,我国理论界也开始重视和研究国家经济安全的理论和实践问题。

国家经济安全的定义学术界有不同的解释,众观点之间存有诸多共性,但也有不少差异,主要观点大体可分为三大论点:

一是状态说,即国家经济安全是一种离开危险与危机的客观现实,作为一种客观存在,经济安全表现为主权国家经济发展和经济利益处于不受内部和外来因素的破坏和威胁,处于正常、稳定的状态之中。这一表述强调国家经济安全的总体判断,认为安全是一种既存现实,是国家经济运行平稳性、结构的合理性、发展的持续性和利益的保障性,不存在重大隐患和现实与潜在的危机。当然,这一观点下,对国家经济安全“状态”的具体表述是多元的或多维的,学者先后列出一系列状态数据和标准。状态说是一静态的国家经济安全说,强调的是经济安全的基本表象和特征。

二是能力说,即国家经济安全是内涵性的,并非完全的外在性,不能采取“定格观察”法,不能从一时的状况来判定国家经济安全是否安全,状态是动态的、可变化的,可从全局观察也可以从局部分析,理想的安全、无威胁状态是十分鲜见的。因此,国家经济安全应是指主权国家的科技实力、经济竞争力和对危机的抵御力在内的诸多硬实力和软实力之综合,包括自主性、自卫能力、竞争力、发展力、(对市场与风险等)控制力、驾驭力等;国家综合能力越强则国家经济越安全,反之国家经济安全就越薄弱。能力说是一种动态的安全学说,揭示了国家经济安全的内涵和基本着力点。

三是利益说,即国家经济安全的核心和目标是国家主权和国家利益,包括国家经济主权与利益、资源环境主权与利益、政治主权与利益、军事主权与利益、民生主权与利益等,由此国家经济安全是主权国家全方位维护国家主权与国家核心利益(主要是经济利益和长远利益)的机制的规范性、稳定性和可靠性以及维护结果的合理性、优异性和可控性,也是说维护国家经济安全就是捍卫国家主权与利益的行为,国家经济安全应直接表现为国家主权与利益的安全完整及不受侵犯,国家主权与利益越完整、越全面地得以维护,国家经济安全即是最彻底的彰显;或者说国家主权不损、利益不失,那么国家经济安全就是完好的、保全的;国家经济主权和越得到增进,则国家经济安全就越有保障,反之,国家经济安全就成了无源之水、无本之木。利益说强调了国家经济安全的本质和目标,是一种综合的国家经济安全观。本书认同并持有综合的国家经济安全观。

国家经济安全是一个复杂的综合概念,包涵的因素很多,显然一个理论定义无法涵盖其所有内容;从不同角度分析国家经济安全会得出不同的看法和结论。除了上述状态说、能力说和利益说以外,不少学者从其他角度研究国家经济安全,例如:

――主张国家经济安全可以有广义的概念和狭义的概念,认为国家经济安全是全球化带来的安全问题,主要并非军事和政治因素,特别是在经济全球化以及金融全球化对国家经济体系、经济一体化发展和经济主权持续产生影响的基础上,形成的新的战略课题,依此广义的国家经济安全是指主权国家对来自外部的冲击和由此带来的国民经济利益损失的防范,是一国维持本国经济免受各种非军事政治因素严重损害的战略部署;狭义的国家经济安全是指在一定的开放条件下一国如何防范金融乃至整个经济来自于外部的冲击引发动荡并导致国民财富的大量损失。(张幼文,1999

――主张国家经济安全分为国内经济安全和国际经济安全,认为国内经济安全旧指一国经济免于金融危机、失业、生态灾难、大规模贫困等经济不稳定因素的冲击而处于稳定、均衡和持续发展的状态;国际经济安全是指一国经济发展所需的国外资源和市场稳定,免于供给中断或价格波动而产生的冲击以及在国外投资不受威胁。(王素梅等,2009)。

――主张经济安全分为主张国家经济安全和地方经济安全(国家经济安全和地方经济安全在第二章第一节论述)等。

关于国家经济安全的外延,学术界也存在诸多不同论点,主要包括:

——国家经济安全最根本的内容是一国对关键资源的支配和控制,而这一控制和支配方式、手段、途径等构成了国家经济安全的内容,故包括金融安全、经济信息安全和产业安全等,其中金融安全是国家经济安全的核心,经济信息安全是国家经济安全的基础环节,产业安全是国家经济安全的基本内容。(柳剑平,2003

——国家经济安全按照内容划分可以分为生产要素安全、区域经济安全、产业运行安全、市场治理安全等。生产要素安全包括资源安全、技术安全、人口安全、市场安全等;区域经济安全包括国内经济安全与国际经济安全;产业运行安全包括农业安全、工业安全、金融服务业安全等;市场安全包括价格安全、需求稳定、供需平衡等。各类安全相互制约、相互影响,构成有机体系。(王素梅等,2009

——国家经济安全涉及方方面面,其主要内容应涵盖国家财政安全、国家金融安全、国家产业安全、国家信息安全、国家资源与环境安全、社会民生安全、国有资产安全、权力运行安全等。(张永祥,2009

——国家经济安全的外延要从宏观角度切入,从受到威胁的程度来把握。经济安全领域一般是指对国家经济发展、对国计民生和整体经济利益有重大影响,而又面临着危害大的不安全因素威胁的部门和领域,具体内容包括金融和产业方面,也有网络经济信息方面,国家生态环境保护和自然灾害防御、通货膨胀治理、防止经济泡沫、保持社会稳定、利用外资效益、国外资源供给、本国资本安全、防止国际投资力量、增强国际竞争力等。这些涉及到国家政治、军事、外交、文化、经济等广泛领域,鉴于国家经济安全(不主要研究军事安全、政治安全、文化安全等)的内涵,其外延应聚焦于财政安全、金融安全、国有资产安全、权力运行安全、经济信息安全、民生安全、资源环境安全等。(张庆龙,2009)本书认同并持有将国家经济安全主要聚焦于经济领域的观点,以便于审计监督实现对接,而不是将国家经济安全的概念宽泛为国家安全的层面。

 

二、政府审计维护国家经济安全的提出

     理论界关于国家审计与政府审计的称谓之争屡有发生,认为这是两个不同的概念,在很多著作、教材和论文中均有不同的表述和使用。尽管在世界上实行审计制度的近200个国家中,各国根据其国体和政体及其基本国情,根据对审计职能和作用以及审计法定职责的不同定位,审计体制可划分为立法型、司法型、行政型和独立型四种主要类型;各体制下审计机关的隶属关系、领导关系、报告关系、业务关系、法律职责和经费关系不同,各国政府审计各具特色,各显优势;但是,审计作为国家治理的重要组成部分,对国家经济安全维护和保障的功能没有改变,可以认为各类审计体制之间的相同点大于差异点,审计的共同语言是通用的:审计维护经济安全是天职的在。可以认为国家审计与政府审计的概念之争不是实质性:国家审计的概念强调的是审计是国家治理的工具,为统治阶级服务,是用权力监督、制约权力的有效手段,它突出了审计是国家政治制度的安排,是国家意志的体现;政府审计则强调审计(不包括内部审计和注册会计师审计)主要是对政府配置与使用社会公共资源、组织社会产生和管理社会事务活动的监督与评价,即审查财政(主要是政府主持的财政收支活动)是审计的永恒主题,突出的是审计内容;可见国家审计与政府审计的概念与审计体制无关,也不代表现代审计与传统审计的分野,更不是两类不同的审计,仅仅是学者们看问题的视角各有侧重而已,故本书将政府审计视为与国家审计相同的概念而不加区分。采用政府审计之概念,在我国现行政府审计体制的框架下也许更加贴切,更具理论的针对性和可行性。

审计是独立审查、分析与评价财政、财务收支及其所反映的经济活动的真实性、合法性和效益性的,旨在完善治理结构与机制的制度安排。政府审计是政府审计机关通过对政府组织经济活动进行鉴证、监督和评价,保障政府治理机制有效运行的制度安排。    

政府审计是一项国家基本政治制度和经济制度,是国家治理的工具,是国家政权组织体系的重要组成。当今世界上几乎所有国家都实行国家审计制度,各国执政者结合国情和所处时代的特征,利用审计干预经济、监控经济运行、介入政治(政权)建设、维持公众利益、维护国家经济安全的目标取向和基本做法可谓高度默契。

  从审计发展的纵向观察,政府审计监督国家经济安全有着深厚而复杂的历史渊源,或者说审计与经济安全保持着诸多关联,甚至这种关联可以清晰地追溯到审计的起源与发展历史过程之中。(政府审计维护国家经济安全历史之具体内容详见本书第三章的论述)

关于审计的起源,理论界众说纷纭,莫衷一是,有国家职能说(认为审计产生于国家治理的政治和经济需要)、维护王权说(认为审计萌生于维护统治者权力——特别是其经济上权威性的需要)、民主政治说(认为审计是一项国家政治制度,旨在维护社会公众的政治权益和经济权益,实现社会民主)、权力制衡说(认为审计是对权力——主要是对政府的经济权力的制约与平衡)、财政监督说(认为审计是对政府财政收支的监督与协调)、宏观控制说(认为审计是政府宏观经济调控的需要及有效工具)、查账说(认为审计是检查政府簿记、平衡收支的手段)、两权分离说(认为审计是对财产所有权和财产管理权分离后产生的经济责任的监督)、利益冲突说(认为审计是调节社会经济利益、消除经济运行中各种矛盾和冲突的减震器)、筹资说(认为审计是保证政府财政收入筹集和控制财政支出并使之符合社会利益的需要)、资金市场说(认为审计是保证投资者的权益、维护市场资金运动和正常流向的需要)、客观限制说(认为审计弥补了政府经济管理活动的既有局限,成为政府管理经济的助手和参谋)、可信性说(认为审计提升了社会经济信息的可信性,避免了经济运行的死角和信息非透明性或信息不对称性)、管理者说(认为审计在成本效益对比有利的前提下,实际上是扮演了政府管理者的角色或部分角色)、组织控制说(认为审计是一种政府或其他组织的内部控制,有助于组织分权,防范组织风险)、受托责任说(认为审计是满足于财产的所有者将财产管理使用权委托财产管理人后,由于无法直接控制受托责任人的行为,而对管理者进行监督和检查的需要)等等[2],这些学说观点从不同的角度塑造了政府审计的历史与现实形象,反映了审计在国家政权结构和运作中的地位和作用,这些观点各有侧重和偏向,有的突出了审计的政治功能和法律功能,有的则突出了经济功能和法律功能,还有的强调了管理功能和社会功能,但是在审计作为国家政权机构的组成部分、作为政府或权力机关的补充或制衡力量而发生作用这一点上却是相同或相通的。不妨暂时撇开其分歧,看看审计发展历史以下两项事实,这不仅与上述观点不悖,得到理论界的广泛肯定或赞同,而且为历史发展所证实:

第一,审计是国家政治发展到一定阶段的产物,是与国家政权伴生并且成为国家机器的重要部件,其功能主要是从经济方面保护或维系国家机器的正常运转,维持了国家政治、经济安全。

第二,审计伴随经济,特别是市场的成长而得以迅猛发展,市场为审计提供了广阔的舞台,近、现代审计与市场经济结下了不解之缘;而市场经济是与风险紧密相联的,经济安全的概念随之提出并一直与审计相伴。

进入现代社会经济生活,审计的社会分工和所扮演的角色得以确认。审计将它的监督触角伸向市场经济各个层面和各个角落,监控市场经济运行过程,规范市场经济主体的行为,维护市场经济竞争,强化市场经济秩序,保证资源配置效率不受伤害,以保障一定时期国家政治经济和社会发展目标的实现。对此有的学者认为,审计是“公正市场的维护”,是“市场经济不可缺少的保证环节”,“加强审计监督是培育和完善市场经济和现代企业制度的基本前提之一。”[3]尤其是对处在市场经济早期发育成长的国家来说,审计在整顿和规范市场经济秩序、优化市场经济环境、强化市场法制等方面无疑能发挥更大的作用[4]。“审计是政府宏观调控体系中监督保证环节,具有独立的、超脱的、高层次的监督地位,审计机关能够通过对有调控职能的财政、税务、金融、物价、投资等专业经济监督实施再监督,同时可以实施专项审计调查,收集产业经济发展信息,解决信息不对称带来的决策偏差,解决劣值品给社会带来的危害,平衡外部经济和外部不经济给经济发展带来的负面影响。”[5]理论推演与实践运行的结果证明,审计作为维护国家经济安全的重要手段之一,还能够在弥补市场失灵的缺陷,促进市场竞争、避免政府失灵等方面发挥独特的作用。

从世界各国审计实践的横向观察,可以说,总体上看审计与市场经济及政府维护经济安全联系紧密、互动频繁、相得益彰;但具体来说,由于世界各国政治、经济、社会和文化的发展不平衡,审计环境各异,各国审计发展的规模和水平自然不一致,各个国家对审计的职能定位就不可避免地存在较大差异,即使在当今社会,世界经济趋向一体化,各个国家经济的共性被放大的情底下,这种差异不仅依旧存在,而且还有进一步加深的趋势。在当今世界上,有的国家认为,审计是政治竞争的工具,是在野党制衡执政党行政权力的利器,每到大选期间参选党就拿审计报告中所披露的执行党经济政策(其中重要的是经济安全政策及执行)及其执行中存在的问题加以放大,将审计查出了政府失灵和政治腐败的丑闻频频曝光,并以审计报告中的数据资料作为把柄质询执政党,以图给自己在大选中“加分”;有的国家将审计与司法监督结合在一起,将审计查出的问题直接进入司法程序,以维护政府清廉的形象,同时通过审计进行市场规范与引导,让其作为政府经济政策的论证者和代言人;有的以审计作为民主的象征,标榜有了审计就可以使纳税人有了监督政府的管道,有了经济的公正和道义,政府不能为所欲为;有的则将审计作为政府宏观与中观经济管理的工具,以清除经济发展中的矛盾和问题,保证国家经济安全与稳定。这些将审计泛政治化的做法,在所谓民主国家中屡见不鲜,由此塑造出的审计形象各有特色,令人目不暇接,但是它并未驶离审计经济监督或者说政府市场经济的监督(对市场经济的国家而言)、维护国家经济安全之主要轨道。虽然世界各国政府审计体制千差万别,审计的政治与经济色彩浓淡相间,审计在不同时期的中心工作体现了国家政治、经济和社会发展的不同需要,但市场经济与社会发展、政府宏观调控以及国家经济安全的需求始终主导了政府审计的运行,政府审计规范、监督经济活动、维护国家安全的主题始终没有改变。(世界各国政府审计之具体内容详见本书第三章的论述)

综上所述,从历史之纵向和现实之横向观察,政府审计维护国家经济安全不是学者给审计功能的强加,也不是政客们临时之政治需求,而是各国政治、经济和社会发展的客观需要,是审计历史发展的自然过程,也是审计适应这国家政治经济需要的必然选择,政府审计维护国家经济安全命题的提出具有深刻的政治、经济背景与广泛的社会基础。

三、相关文献简要综述

    关于国家安全的研究始于上个世纪80年代。冷战结束,特别是上个世纪未的东南亚金融危机和中国加入WTO以后,经济全球化以及信息技术迅猛发展,各国经济依存度和竞争性加强、安全威胁复杂性加剧,经济安全对于国家安全整体战略的影响持续加深,因而越来越强烈地受到国人的关注。新世纪,中国进入了发展黄金期,同时也是改革攻坚期和矛盾凸显期,国家政治、经济安全面临着前所未有的挑战,社会政治、经济生活各类矛盾、隐患、风险增多,有的处于较为尖锐与紧迫状态之中;国际经济安全形势也不容乐观,国际政治、经济格局趋向动态化和复杂化,不确定与不和谐的因素增多,美国朝野有人公然扬言“要将中国经济做空”,搞垮中国经济,以美国为首的西方世界对中国实行“压”(人民币升值)、“挤”(力图将中国产品挤出市场)、“消”(企图消除中国的影响力)、“打”(压中国企业和品牌)、“封”(技术,特别是高科技的严密封锁)、“煽”(动和纠集各种敌对势力为中国和平崛起设绊)的策略,维护国家经济安全的任务十分严峻、紧迫与繁重。政府审计是上层建筑的重要组成,是经济社会的“卫士”、“谋士”和“医士”,故较早进入了研究的视野。

近年来,多国政要和学者意识到,政府审计在保障国家经济安全方面具有巨大潜能,提出政府审计应担当起防范风险、预警危机、保障安全的职责。美国审计总署主计长Walker2007)认为,日益增加的全球性相互依存以及变化莫测的安全威胁,使审计面临的问题超越了国界,政府审计应具有前瞻性;美国审计总署在确定2004--2009五年规划时,四个工作目标中有两个是基于国家安全提出的,其一是对国家整体安全的监督与评估,其二是关注国家经济安全变化和新的威胁,可见维护国家经济安全已成为政府审计的首要目标之一。法国审计法院院长Séguin2008)认为,国家安全有赖于经济安全,经济安全是政府审计防护的目标,政府审计责无旁贷。日本政府面临着资源对外的严重依赖性,其产品也严重依赖国际市场,产业结构严重依赖其技术和智力资源与优势,其产业运行存在着十分脆弱的一面,国家经济安全就是遏制和排除外部的经济和非经济威胁,审计等能够在国家安全进程中扮演重要角色。[6]

中国学界的研究也方兴未艾。国家审计署在“中国审计十一五科学研究规划”中就将“国家经济安全与政府审计”列为重要研究选题,开展了较为系统的研究,取得了一系列学术成果。崔振龙(2004)认为,审计机关在维护国家经济安全方面将发挥重要作用,维护经济安全是当今政府审计机关的一项重要职责;刘家义(2008)认为,维护国家经济安全是政府审计机关的重要职责;张文祥、王羚、马绪忠(2006)认为,政府审计作为国家宏观经济管理的监督保障系统的重要组成部分,应当而且能够在国家的宏观经济管理中发挥积极的作用;李凤雏(2008)认为,国家安全是民主民生的根本保障,政府审计关注国家治理,维护国家安全是政府审计的职责所在,也是政府审计的发展所需;孙晓红(2008)认为,政府审计以督促落实国家责任为切入点,时刻主动地、创造性地开展工作,揭示各种问题,查处各种弊端,提出建设性意见,使国家经济社会运行健康,更具“免疫力”。张庆龙、谢志华等(2009)认为,政府审计应关注国家治理,构筑保证国家经济安全的审计平台;李健、冯均科等(2009)认为,政府审计应关注国家经济安全构成要素,加大国家经济安全领域的审计力度;李风雏(2009)认为,政府审计应履行国家经济运行环境维护、机制保障和运作监督的职责;蔡春等(2009)认为:政府审计应在财政、金融、产业、社会、资源环境、权力运行、制度与政策、信息等安全领域发挥作用;潘博(2009)认为:维护国家经济安全是审计工作的电能高战略目标。

关于政府审计如何在维护国家经济安全发挥作用方面,刘秀丽、朱锦余(2009)认为:“审计机关维护国家经济安全至少包括三个方面:一是维护国家资金不被侵蚀,维护财政资金和公共性资金的安全使用、国家资产的安全运营;二是保证国家资金不造成重大损失浪费,防止国有资产流失;三是维护经济运行的质量,防范和化解经济风险”;蔡春(2009)认为:“政府审计的监控活动在维护国家经济安全方面发挥着五个作用,包括监测、预防、预警、控制及修复作用”;李宗林(2009)认为:“政府审计与国家经济安全之间的关系是相互依存、互补关系。国家经济安全得不到保证和维护,必然会导致政府审计环境的恶化,不利于政府审计的良性发展;国家经济安全得以有效维护,有助于社会的和谐发展,有助于审计内外环境的改善,促进审计事业的健康发展”;王世谊、刘颖(2009)认为,政府审计在促进国家经济安全运行中具有重要的保障作用、监控作用、预警作用和保护作用;张庆龙、谢志华(2009)认为,应从政府监管的视角、审计本质的视角和制度均衡的视角分析政府审计与国家经济安全的关系。

综观逾千篇(部)成果,学术界就政府审计维护国家经济安全的作用以及如何发挥作用提出了命题,做了很好的理论积垫,完成了政府审计维护国家经济安全必要性和可行性的论证,解决了政府审计本质及维护国家经济安全的依据、法律准备、工作程序和操作方式方法等理论和实践问题。但是,先前的研究大多较分散,未能依照严密的逻辑形成完整的理论体系,审计署计划在“十一五”未才明确提出建设中国特色社会主义政府审计理论体系的任务;现有的政府审计维护国家经济安全的论证大多属理论推演或规范性研究,研究方法大多系概念的推演,说明的是应该怎么样,而没有细致研究究竞怎么做,没有解决理论建设和实践推进中的若干法律、技术和管理问题;未进行审计项目及有关数据的实证检验,未通过审计案例剖析,点面结合地研究政府审计维护国家经济安全实际发挥的作用以及还能发挥哪些作用;所以,维护国家经济安全的政府审计理论建设应着力解决上述问题,向着系统化、技术化、信息化、实用化的基本趋势深化发展。

 

第二节 政府审计维护国家经济安全的必要性和重要性

一、规范预算管理、促进依法理财的需要

财政审计是政府审计的永恒主题,通过审计监督加强对政府预算管理,促进政府依法理财,科学与规范地配置与使用、管理社会公共资源、维护政府财政安全是世界各国的通行做法。公共财政既是政府施政的蓝图,又是政府治理的最重要的工具之一,是政府权威性、行政力和组织力的体现,这一领域的安全事关国家经济整体的安全与发展,也牵动着国家政治安全和社会稳定,具有广泛而深远的影响力。为了保证这一重要环节不失,各国在法律上都明确规定政府审计是国家预算管理的重要一环,在国家预算管理中所发挥维护、保障和监督作用。我国的国家预算管理包括政府预算编制、人大审查批准预算、政府组织预算执行、政府编制决算草案、审计机关对预算执行的监督、人大审查批准决算等环节组成。作为国家财政收支的独立经济监督形式,政府审计承担着依法监督政府履行公共经济责任情况的审计,审计机关通过对政府预算管理开展财政收支审计和绩效审计,揭露预算执行以及决算中存在的突出问题,发现影响财政安全的因素,及时揭露风险与矛盾,纠正预算执行中的偏差,提出切实可行的防范风险与解决矛盾的对策和建议,促进加强预算决算管理,提高政府行政效能和财政资金使用效益。因此,政府审计能够在规范财政预算管理、促进依法理财进而保障国家财政安全方面发挥重要作用,具有理论的必要性及现实的可行性和效果性。例如:2010年全国审计机关以审查财政预算收支真实性为基础,以严格预算管理、规范资金分配、提高财政资金使用效益为主线,以加强对有财政资金分配权的部门的监督为重点,以促进建立健全公共财政体制为目标,不断深化预算执行审计,着力揭露和查处虚报冒领预算资金、套取挪用财政资金、虚列财政支出等突出问题,共审计和审计调查157万多个单位,通过上缴财政、减少财政拨款及归还原渠道资金等增收节支2099亿元,促进建立健全规章制度7070项,移送案件线索和事项3092件;[7]有力地推动科学规范的财政转移支付制度的建立健全,确保了财政运行的安全有序,促进了依法理财、依法用财,为加强公共财政建设、维护财政安全做出了积极贡献。

二、保证政令畅通、加强宏观调控的要求

在社会主义市场经济条件下,市场机制在配置资源中发挥着基础性作用,但是市场经常会出现失灵,这也是政府干预市场的基本理论和现实依据。政府可以择用经济手段、法律手段、行政手段和其他必要的手段干预、影响和引导市场,实现对经济发展的宏观调控,保障市场机制正常发挥作用,弥补市场失灵,避免市场风险。在诸多市场调控手段中,政府运用最多、常常也是最为有效的手段是经济手段,即打财政与金融“组合拳”,这也是各国政府干预与调节经济的两大法宝。财政、金融职能的有效发挥,直接关系到政府宏观调控目标的实现和国民经济健康持续发展。而政府宏观调控措施是否能够正常得以实施,是否能够达到预期效果,能否维系市场活力,防范市场失灵,还有赖于强大的经济监控系统作保障,排除政策执行中的干扰与偏差,并且及时将监控信息反馈,以利于政府迅速调整宏观调控策略与措施。政府审计是经济监控系统的重要组成,通过对国家财政收支的审计监督,可以促进政府财政部门和其他预算执行部门依法有效地履行职责,促进财政职能和金融政策在宏观经济调控中发挥应有作用,保障政府政令畅通,促进政府宏观调控的政策得以顺利执行,以达到预期的调控目标。另一方面,通过强有力的审计监督,还可以对银行、证券、保险等金融机构和证监会、保监会、银监会等金融监管机构的审计监督,及时揭示与有效应对可能的经营风险和金融风险,并对再贷款、再贴现以及公开市场业务等货币政策工具的合规性和有效性进行审查,起到促进政府加强金融监管、防范金融风险和保障国家金融安全的作用。再一方面,通过对电力、交通、通讯、供水供气、能源等自然垄断行业和部门的审计和审计调查,了解这些行业运行状况,防范这些部门利用其自然垄断地位排斥异己,打压竞争对手,操控市场运作,谋取超额利润,损害消费奢利益的行为,防范市场风险和社会安全隐患,保障国计民生。再一方面,通过审计对地方政府、个别部门、行业和单位组织的审计监督,防范其为了局部利益和眼前利益,不按游戏规则出牌,大搞上有政策下有对策,搞形式主义和官僚主义,使政府宏观经济调控政策受阻,其效果大打折扣;这在社会经济生活中十分常见,如财务造假、制售假冒商品、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民身心健康、破坏民生、危害国家安全等;审计具有查错纠弊职责,对违背国家法规和政府宏观调控政策的各类违法、违规和违纪行为进行查处,严肃财经法纪、规范经济运行、维护市场经济秩序,保证政府各项政策令行禁止,维护国家经济安全,显然是十分必要和重要的。例如,2010年全国审计机关为促进加强和改善宏观调控,不断深化对重大政策贯彻执行情况的跟踪审计调查,各项审计都关注了中央政策的执行情况和实施效果,重点对汶川、玉树、舟曲救灾和灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线、溪洛渡水电站、中央扩内需投资和机场等49万政府投资项目,世博会、亚运会等重大事项和5家商业银行新增贷款投向结构进行了跟踪审计和调查,通过审计,核减工程投资和结算额5177亿元,挽回和避免经济损失212亿元,有力促进政府宏观调控政策的贯彻执行,保障了国家经济安全。[8]

三、保障权力安全、推进政府转型的推手

政府拥有的权力是人民赋予的,理应用于为人民服务,这是一切权力出发点和归宿点。为了达到“权为民所有、权为民所用”的目标,保障权力安全运行,必须加强对权力的监督制约,没有监督的权力是趋于腐败的权力,这是被无数事实所证明的公理。依据此,改革开放以来,我国建立了一系列权力监督制度和机制,为国家权力安全运行提供了法规、机制的基本保障。我国权力监督制约体系主要包括:人大的预算监督、纪律检查机关的党纪监督、检察机关的检察监督、人民法院的审判监督、审计机关的审计监督、行政监督机关的监察监督和人民群众、社会與论的监督等。在监督体系中,审计监督地位独特,作用显著,社会关注;因为审计具有地位的独立性、监督的专业性、信息的公开性等特征,在权力监督体系中具有重要地位,其自身的优势和特点注定审计其他监督形式所无法替代的:审计监督的强项是经济监督,而近几十年改革开放和反腐败的经验告诉人们,权力滥用与腐败无不与经济领域或经济利益相关,因此审计监督在权力监督制约中具有极其特殊的功用,是经济权力安全运行的重要屏障,公众对审计也寄予很高的期望,“审计的成果成为权力制约机制中最具工具性的权力监督因素”。(刘战来,2009)不仅如此,政府审计监督还具有高层次的特点,审计的制度设计中许多针对政府经济权力,对针对领导干部的经济责任审计,针对政府部门绩效的审计以及与此相关的审计“问责”和“问效”;再如财政权力的滥用往往是权力腐败中较严重的情形,制约财政权力是依法治权之本,审计对公共资源的配置权和执行权进行监督,发挥了代表公众、履行以权力制约和监督权力的职责,加强对财政预算编制、预算执行和决算的审计监督,并将审计结果公布于社会;因此政府审计被誉为权力安全运行的“双保险”机制之一,在权力安全运行保障机制中把守着关键环节。另一方面,改革开放、经济建设和民主法制建设,要求政府加速职能转变,从过去的全能型、管控型、指挥型、失责型等转变为责任型、有限型、诚信型、服务型的政府。我国政府审计隶属于行政型体制,政府审计机关自身便是政府职能部门,加速政府职能转变对政府审计机关同样是一个历史性命题,审计机关依法行使好行政职权,用好人民赋予的审计权力,围绕中心、服务大局,公开、公正、高效地开展审计监督,提升宏观性、服务性、建设性、预见性、适应性等综合能力,提高为改革经济建设的参与度和贡献率,是政府审计必须长期坚持原则;同时,政府审计通过科学高效的审计监督与评价活动,促进政府及其行政行为公开、透明、有序、高效,用法律法规规范政府部门的行为,促进政府部门依法行使权力,履行好法定职责,加速政府职能转变和自身综合能力建设,这既是维护权力运行安全和社会基本稳定的重要领域,也是推进国家治理完善和执政能力提高的重要内容。2010年全国审计机关积极推进依法行政,逐步深化经济责任审计,共审计领导干部369万名,审计共查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额249亿元,82名被审计的领导干部和465名相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理;全国审计机关坚持严肃揭露和查处重大违法违规问题,推动反腐倡廉建设,共移送案件线索3092件,这些案件依然呈现“窝案”、“串案”的特点,大多发生在土地和采矿权出让、工程招投标、银行放贷、保险理赔、国有企业投资等环节,有的是滥用职权谋取私利,有的是国有企业或事业单位借道”第三方民营企业实施违法行为,有的牵涉到洗钱套现、高利放贷、骗保骗贷等严重扰乱经济社会秩序的违法乱纪行为,犯罪花样翻新、手段更加隐蔽、查处难度加大。[9]可见,政府审计在维护权力安全运行和促进政府职能转变方面履行着卫士、医士、谋士的职责,其“推手”的作用一直彰显于世。

四、维护社会公平、促进和谐发展的力量

构建和谐社会是党和政府在新历史时期提出的民主发展与文明进步的目标。国家经济安全离不开社会稳定,离不开社会的公平、正义,国家经济安全的结果能够固化社会公平与正义,促进社会和谐稳定,社会和谐稳定也能够有力推进国家经济安全目标的达成。目前,我国局部地区在改革开放和经济建设的进程中,出现了一些深层次的矛盾和问题,特别是在国有企业改革、重大投资项目监管、处理群众上访、解决公众利益诉求、协调不同群体的利益关系、惩戒腐败与官僚主义等方面,浮现出不稳定因素和不和谐现象,如不加以认真解决,极易引发更深层的冲突,甚至被国内外别人用心的人所利用,危及国家经济安全、破坏来之不易的安全团结的社会氛围。在这些社会矛盾和问题中,不少发生在经济领域、牵涉到经济利益,属于政府审计监督的范围。政府审计监督的根本目标原本就是维护人民切身利益的,就是推进依法行政、维护社会公平正义,审计的目标与人民的追求本是并行不悖的,故政府审计担负着维护社会公平和促进和谐发展的使命。近些年来,随着政府惠民政策的不断落实,公共财政对民生方面的投入不断增大,受益群体日益扩大,覆盖面也越来越广,政府审计机关通过审计手段为党和政府的民生政策贯彻落实保驾护航,同时及时发现在民生政策执行、惠民资金运行等方面存在问题,从体制、机制、政策、制度层面分析问题和矛盾的成因,提出切实可行的对策和建议,为政府制定和调整政策提供依据。例如在扶贫、救灾、济困、助残等资金的审计,检查相关政策的落实和有关资金到位情况,查处损害群众利益的问题,促进国家民生政策落实;在社会保障资金审计中,对养老、医疗、失业等款物审计,严肃查处有关违法乱纪活动,确保人民群众的“养老钱”、“救命钱”、就业钱”不被侵蚀,保证社会保障资金的安全完整和保值增值;通过加强对住房、教育、移民等资金的审计,促进社会公平和社会和谐构建。另一方面,通过审计结果公告制度的推行,推动政府政务公开,确保公民的知情权、参与权和监督权,这也是推进依法治国、促进社会主义民主和法制的重要一环,审计结果公开对于满足公众关注国家经济安全、加强对政府经济权力的监督制约的诉求,对于促进有关部门履行维护国家经济安全的职责,做到依法行政、公开透明,将政府审计监督与社会监督、舆论监督有效结合起来且形成合力,都具有积极意义和重要作用。2010年全国审计机关围绕推进保障和改善民生,切实加强重点民生工程和资金审计,各级审计机关普遍开展了对城市最低生活保障资金、政府投资保障住房、新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗基金等民生项目和资金的审计和调查,涉及专项资金总额74万多亿元,促进拨付和归还资金等436亿元。各级审计机关注重把审计监督与社会监督相结合,加大了审计结果公开力度,共发布审计结果公告7664期,比上年增长85%,在依法公开审计计划的同时,组织媒体对重大审计项目进行跟踪报道,及时公开了审计过程和进展情况,产生了强烈社会反响。[10]可见,政府审计业已成为维护社会公平、促进和谐发展的一支不容忽视的重要力量。

五、现代制度审计发展的理性选择

 政府审计与国家经济安全之间的关系主要体现在四个方面;维护国家经济安全一是是政府审计的基本职责,二是政府审计的根本目标,三是政府审计功能的本质体现,四是现代审计发展的必然要求。(刘占平等,2009

现代审计制度是与传统审计制度相对而言的。传统审计制度的基本特征是,强调的是审计守卫国家财政、维护经济秩序、查处违法乱纪的功能,突出检查与处罚的手段的作用,置审计于经济运行和发展的微观层面,非系统地被动运行,这基本适应了改革开放和经济发展初期的社会需求。现代审计制度是以时代的进步和社会发展为背景的,它是适应现代国家治理和社会经济发展客观需要而产生的,是国家经济社会健康运行的“免疫系统”,是国家政权治理的重要制度安排,现代政府审计附属并适应于国家的政体与国体,成为现代民主法制的重要工具;现代审计制度突出了政府审计的防御性、建设性和前瞻性功能,强调审计系统与国家政治、经济系统的契合与联动,主动适应和服务于国家政治、经济、社会、法律、文化等建设事业,强调从“宏观着眼”和“为政府宏观调控服务”,是一高层次的经济监督与评价系统。以国家经济安全为目标开展政府审计、政府绩效审计、政府经济责任审计等是现代审计的重要特征。

   现代审计,特别是现代以国家经济安全或国家善治为目标的政府审计,具有强大的监督和服务功能。它的基本特点是:

——现代审计制度是现代国家的一项重要政治、经济制度,以国家法律、法规的形式明确固定下来,因此现代审计的运行和发展是有法律保障的,它存在与发展代表了统治者的意志,代表了社会公众的利益,因而具有了最坚实可靠的法律基础,其权威性、社会公信力由此而生;

——现代审计制度的基本内容是由一系列国家法律、法规和政策、制度体系来规范的,它不是孤立的,而是一个完整的审计法规体系,“从而形成了现代审计制度的基础和基本框架,这些内容包括现代审计立法的基本原则、现代审计的主要内容、职能、现代审计的准则、现代审计体制、现代审计的地位和作用、现代审计机关的基本权限、现代审计程序、现代审计的法律和纪律责任”[11]等,因而现代审计的运行轨迹是既定的、清晰的,与国家政治经济发展与社会进步的方向一致,因此能够内生于社会经济大系统之中,并服务于社会经济发展,使审计发展的动力源源不断;

——现代审计制度是作为现代国家的一项重要制度是与其他相关法规和制度相衔接的,它的存在和独立运行与社会经济其他系统运行是并行的,且具有很好的相融性和共存性,彼此不存在利害冲突,审计系统与社会经济其他系统还存在互动、互补、互助和互相协调的机制,因此审计的运行具有特定的社会空间和良好的社会环境;

——现代审计制度涉及的领域空前广泛,从传统的财政财务收支和会计核算与管理,延伸到经济社会的管理和发展,甚至拓展到国家政治、军事、环境等国家经济安全领域。现代审计制度中,政府审计的角色非同凡响,它已成为一种高层次经济监督活跃于社会经济舞台,履行着不可或缺的重要社会职能;

——现代审计制度决定了现代审计的目标已从财政财务目标发展到更高层次的政治、社会、经济等综合目标,由此审计趋向于政府审计、政府绩效审计、管理审计、环境审计等新兴领域,以维护国家经济安全为目标的政府审计,审计类型增加、表现的形式多样、实现手段创新,现代审计发展的新的增长点不断培育,使现代审计制度的内涵不断丰富,外延不断扩大;

——现代审计制度以科学技术为后盾,社会科学理论研究解决了现代审计发展的理论和实践的若干重要问题,过去一系列审计发展的热点、难点、疑点、焦点问题被迎刃而解,为审计发展提供了理论指导和实践引领;现代科技为审计人员提高审计技能提供了手段,大大降低了审计成本,提高了审计工作效率和精准性,扩大了审计覆盖面和涉足领域;以计算机为代表的现代科技,为现代审计的发展插上有力翅膀,使现代审计能够深入了社会各个领域发挥职能和作用,能够解决以往因技术条件限制所不能解决的各种问题,因而释放出强大的经济监督和社会服务的能量。

综上,现代审计制度的发展催生了以维护国家经济安全为目标的政府审计,也为该审计的推行和深化提供了理论和技术基础,使该审计能够成为现实可能,能够满足社会政治经济发展的审计需求;另一方面,维护国家经济安全的政府审计清楚地打上了现代审计的烙印,是现代审计发展的标志之一,也就是说,维护国家经济安全的政府审计也推动了现代审计的发展,为现代审计制度注入的活力和生机,是现代审计发展的理性选择。

第三节  政府审计维护国家经济安全的理论基础

一、受托责任关系论

    审计的历史源远流长,不论政府审计、内部审计还是注册会计师审计,都有着悠久的发展史,其中政府审计发展已有数千年,内部审计和注册会计师审计也有数百年。从历史观察,审计是一种社会现象,按照社会分工理论,审计是一种社会劳动分工,是为满足某种社会需要而产生或从其他社会活动中派生或独立出来的,或者说审计是社会发展到一定阶段的产物,具有特定的社会、政治、经济背景。据对现有史料考证,生产力落后、社会分工简单的原始社会未发现任何审计存在的痕迹。当私有制产生以后,由于剩余产品的出现,不同人群占有社会资源的多寡不同,对社会劳动贡献也不同;随着私有制的发展,这种差异越来越大。国家出现后,随着生产力的发展、生产领域的扩大和社会劳动分工的深化,资源占有者由于所占有的资财巨大、所涉领域复杂,以致无法完全依靠自身力量完成对资财的控制,或者直接从事所有的经营管理活动。为了维持国家机器的运转,维护统治者的利益,资财占有者(统治者)对资财的管理方式随之发生了改变,将资财经营管理逐步交由他人执掌,即由直接经营管理转为委托或指派他人间接管理,由集中管理转向分散管理,由面对面、点对点的管理转向点对面、点、面、层的多级化与多样化的管理,即实现了所谓的“两权分离”,资财所有权与资财的经营管理权的分离。这时资财占有者与资财经营管理者之间所形成的资财委托管理与资财受托经营管理关系,以及资财经营管理人与其资财经营执行人之间所形成的资财受托经营管理与执行资财经营管理的关系叫做受托(经济)责任关系。

两权分离与受托经济责任关系是资财占有人实现对资财全面占有和有效管理与使用的必要手段和运行机制。实践证明,两权分离有力地促进了生产力的发展,同时也催生了新的生产关系。如何保证受托经济责任确实得以履行,客观上需要建立和健全一种监督与检查受托经济责任关系的外在监督与保证机制,于是审计关系逐步登上社会历史舞台:由于财源占有者将全部或部分经营管理权交给受托人,而受托者是否按照资财占有人的意愿从事经营管理并没有天然的保障。资财占有者由于其精力、能力和技术方面的局限,不可能事必躬亲,对受托经营管理者履责情况进行一一检查,而需要有一个独立的第三者专门从事这项工作,审计职能工作由此经过社会分工与细化而产生。另一方面,对资财经营管理者来说,也需要通过一定方式向委托者证明自己有效地履行了应尽的经济责任,证明自己对所经营管理财源实施了有效的管理和正当使用,以解脱自己的经营管理责任。实施检查与评价者不能是委托人,也不能是受托经营管理者自身,而只能是具有专业胜任能力的第三方。审计恰好独立于受托责任关系双方当事人,同时又具有应有的专业素质与技能,因此有公信力和专业能力,经过具有审计职能的专门检查与监督活动来证明受托经济责任的履行情况——审计的产生与发展,可以据此理论得以解释。在当今市场经济条件下,受托经济责任关系展示得更加充分而明晰,故学术界为数不少的学者认为审计正源于受托经济责任关系。

政府审计,也是一种受托经济责任的监督行为,它不同于内部审计和注册会计师审计,“在现代民主社会中,政府审计是受人民委托对国家管理者承担的公共受托责任进行的经济监督的行为” 公共责任的主体是民意代议机构(立法机构)和政府及其具体公共资产具体管理者,其范围是公共资产领域,内容包括事项责任和报告责任。[12]由此可见,政府审计是受托经济责任关系在政府公共管理领域的延伸和细化,是审计主体受托对被审计对象应履行经济责任的专门性、集中性的检查、监督和评价活动。维护国家经济安全自然是政府和有关部门、单位应尽的职责,理应受到来自受托者委托或指派的监督、检查和评估。

二、免疫系统论

20083月,刘家义审计长阐述了现代政府审计是经济社会运行的“免疫系统”的理论(学术界称为“免疫系统论”)。该理论总结了我国审计事业25年的发展历程,凝练了国内外审计理论的研究成果,探究和思考了我国政府审计方面的一些重大问题,对政府审计在经济社会中所扮演角色提出了全新的诠释,对政府经济责任审计提供了理论支撑。

 “免疫系统论”从社会、政治、经济、法律、文化等视角揭示了政府审计发生、发展的基本规律,分析了政府审计运行机理,认为:政府审计是“防火墙”,具有“抵御功能”;是“检测系统”,具有“诊断功能”;是“预警系统”,具有“示警功能”;是“自滤系统”,具有“除疾功能”;是“平衡器和助推器”,具有“修复功能”(为部分内容详见第二章论述);即政府审计不仅具有防病、查病、医病的功能,而且具有健体、强身、调理功能,而这些功能不是附加于经济社会之上,而是自然地内置于社会经济肌体之里,主动、连续、正常发挥作用,成为经济社会健康发展具有“免疫功能”安全系统。

政府审计上述的五大功能是相辅相成、不可分割的整体,各功能相融共济,互动、互补,共同调节、协同经济社会发展的各种关系,平衡或平息各种矛盾,守卫和保护经济社会安全、有序、高效、持续发展。

政府审计“免疫系统”与经济社会大系统和政府管理体系的肌体相连、共生共荣,一旦审计功能遭到损坏,经济社会和政府管理的正常运行便会受到影响,如同人体的免疫系统与人的健康的关系一样;凡社会发展、经济繁荣、政府规范规范高效管理之日,无不是审计“免疫系统”功能健全之时。凡审计免疫系统被废弃或被破坏,经济社会发展和政府管理便不可避免地出现这样那样的疾患,甚至导致危机、遭到重创。[13]

“免疫系统论”解答了审计发展的若干重要理论命题,准确解释了审计是什么、为什么要审计、为谁审计以及审计做什么等理论问题,也回答政府审计维护国家经济安全的本质和任务。按照“免疫系统论”,将审计置于社会经济的大背景中去分析其本质,探究经济社会发展与审计发展的内在联系和基本规律:政府审计是“社会政治经济体系重要的制度安排”,是国家政权结构的重要组成部分,是政治、经济体系健康运行的“免疫系统”;其目标是“推进法治、维护民生、推进改革、促进发展”这不仅反映了改革开放30年我国政治经济社会发展对审计的要求,时代特征明显,且与审计法有关审计目标的表述保持一致,同时有别于内部审计、注册会计师审计。

依照“免疫系统论”,政府审计应当关注财政安全、金融安全、国有资产、国有资源安全、民生安全、环境安全和国家信息安全,而政府是市场经济的强者,掌管着国家巨大的经济资源,承担着极其重要的组织经济和社会管理职能,政府管理与决策行为有所闪失就会造成较大的经济和社会影响,因此应当加强对政府经济权力的监督与制约,使之在阳光下运行,检查政府经济责任履行情况,促进政府管理规范、有序和高效,即发挥政府审计“免疫系统”的功能,显得格外重要和必要。

三、审计规制论

经济学界较为广泛公认的经济运行的效率标准是 “帕累托最优”。如何实现“帕累托最优”是经济学家最热衷研究的议题之一。早期的经济学理论极其推崇市场的“魔力”,认为市场价格机制像“看不见的手”,指引着个人追求本位利益,客观上也实现了社会利益。19世纪末和20世纪初的古典经济学,包括新古典经济学的突出特征都是强调市场自由,对政府干预和市场规制均持否定态度。“帕累托最优”的实现是以完全竞争的市场结构为条件的,而在现实经济生活中,不完全竞争市场是最为广泛的市场结构形式。也就是说,放松了完全竞争市场的假设,市场的完美性即告解体,市场机制配置资源的结果就会偏离“帕累托最优”,出现了经济学家称之的“市场失灵”。

“市场失灵”在发达国家和发展中国家经济成长过程中都曾出现过,有的还表现得比较严重。其主要表现在:

1.提供公共产品主体的缺失;

  2.外部性问题,包括外部不经济和外部经济;

  3.市场竞争不完全;

  4.信息失灵;

  5.消费偏好;

  6.收入分配不公;

  7.宏观经济失衡;

  8.市场调节的短期性和滞后性。

  按照传统经济学理论的观点,对“市场失灵”最直接的反映是实施政府规制(即政府干预与管控)。政府规制是市场手段的有效补充,“市场失灵”的领域也就是政府规制发生作用的领域。因为政府规制具备一些特殊的优势,是其他手段与方法所无法比拟的,具体表现在:政府有征税能力,政府具有禁止力;政府具有惩罚力和政府规制能够节约交易成本等。

政府规制有广义和狭义之分,广义上指各个公权组织对“市场失灵”采取的纠正、约束和激励性措施;狭义上指在市场经济条件下,政府为了缓释或改善市场机制的内在矛盾而干预经济主体活动的行为。

政府规制的初衷是弥补市场经济的缺陷,以实现资源配置的“帕累托最优”,但是实际的效果如何并不完全取决规制者的一厢情愿。由于政府规制的多目标性和有关法规的灵活性,规制者拥有一定的自由裁量权,加之官僚机构失效和信息不对称等复杂原因,政府规制同样可能出现失效,或者难以实现规制目标,或者规制行为出现偏误、规制结果出现异化,这类现象理论界称之为规制失灵或“政府(规制)失灵”。

“政府规制失灵”的表现形式及原因很多,主要有:

1.规制者独立性的缺失,规制者被“俘虏”;

2.规制者创租、寻租和卖租;

3.公共产品供给的低效;

4.政府部门扩张的冲动,导致过度规制;

5.政府公共政策的失败;

6.信息不对称;

7.政府机构官僚化的组织缺陷等。

 “选择和建立适合中国国情、运转高效的规制机构,这既是各国政府规制改革的核心问题,也是目前中国政府规制改革面临的现实问题之一”。[14]关于我国政府规制存在的弊端,不论是理论界,还是实务界都早有共识,对其改革的呼声一直此起彼伏,特别是我国政府规制者同时是垄断者和垄断利益的获取者,以及缺乏对规制者的规制,规制者的规制行为缺乏公信度和说服力,难以胜任社会利益维护者的角色,不能保证其规制行为的公正、客观、有效等等,都是社会高度关注的改革焦点。

上述诸观点归结为一点,就是对我国政府规制主体的改革,核心问题是革除传统体制下的行政性垄断,切断规制者与被规制者的利益关联,严格规范政府规制权力的行使和作用范围。由此,界定规制者的地位和身份,确定规制者的胜任标准,进而确定规制活动的领域和行为规范,在政府规制改革中具有重要的理论地位和实践价值,居特殊的地位。政府规制者的胜任标准应体现以下特征:独立性,代表性,能力性,权威性或权力性,信息性,对规制者的再规制机制,实现官民互动,有利于动员社会力量参与规制研究、论证和决策过程,建立体现民主和规制政策公开制度,提高公众参与政府规制过程,提高规制政策的公信力,保证规制决策的正确性和规制过程的无偏性。

政府审计机关担任规制者,较其他政府行政机关具有不可比拟的优越性,其胜任性由以下可见一斑:政府审计机关(此处仅指国家审计机关,不包括企业、事业单位、社会团体的内部审计机构和作为社会中介服务机构的注册会计师审计组织)具有较好的独立性,审计机关与旧体制有天然时间隔断,审计机关担当规制者的职责具有法律、法规的支持和认同,且政府审计机关具有良好的运行业绩;实施审计规制可以节约交易成本,审计规制的主体是审计机关,不需要另处建立新政府组织机构;实践证明,政府审计机关胜任规制者再规制的使命,政府审计机关也有利于官民互动的规制机制的磨合和最终形成。尽管实施审计规制、充当经济规制主体是政府审计,维护国家经济安全的审计活动是其重要形式,它可以承担起对政府发布的经济信息的检查鉴证、政府政策执行情况的专项审计调查、政府政策的评估、政府经济绩效的评价、政府经济发展规划的论证、社会经济运行状态的监控、政府经济风险的预警和社会经济运行环境的优化等职能,[15]通过对政府履责情况的检查与监督,促进政府管理行为的规范、有序和高效,避免“政府失灵”,且有效克服“市场失灵”,保证经济社会健康持续发展,这应当成为一种制度安排和政府自我管理、监督和评价的机制。

  四、社会契约论

著名的科斯的“社会契约论”认为政府源于社会契约,特别是在所谓的民主国家,政府是民选的,政府在上台前对广大选民做了诸多的竞选承诺,选民选择了某政党,该政党执政后理应无条件兑现竞选承诺,这里就存在一个政府与选民之间的契约问题,政府有责任和义务履行竞争承诺,实现竞争所做的各项承诺。如果违反了“契约”,选民就不会再投该政党的票,如果严重背离“契约”,选民可以投政府不信任票或发起弹劾政府,选择更能履行社会契约政党从政。从更广义的范围理解社会契约,是指政府及其行政行为一旦存在于社会公众的期望中,政府就必须履行一定的权利和义务,这些权利和义务上政府与社会之间契约的结果,其中许多契约内容是历届政府所既定的,即“契约惯性”所约定的,无须专门订立契约来说明,如政府必须保障公民的政治权利和生命财产安全,维护社会稳定和公众利益,其中自然包括国家经济安全的内容——这些是政府无法以任何借口和任何理由推卸的责任。尽管某政党竞选上台之初是以所在政党的名义参选,以所在党的身份赢得选举,但是其赢得权力执行后,就代表全体人民的利益,而不是仅仅代表所在党的利益,这也是社会之契约。政府为了履行其与社会的契约,必须关心国家经济安全,国家经济安全是社会“公共产品”,代表了社会公众的最直接、最广泛、最长远的利益,是政府必须提供的;政府必须担当起维护国家安全、国家经济安全的责任,“使之成为维护国家经济安全的终级力量”(张永祥,2009),即政府是维护国家经济安全的组织者、实施者、监督者、协调者和履职人,是政府履行社会契约的重要内容,而政府审计作为政府行使监督的职能部门,其自身既是维护国家经济安全的重要执行者之一,同时也是维护和保障社会契约得以履行的重要监督者和促进者。由此,政府审计维护国家经济安全是“社会契约”的内在要求和必须结果。

五、国家治理理论

201178刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上做了题为《国家审计与国家治理》的主旨发言。这一发言从理论和实践的全方位视角,从政府审计发展的战略高度,全面阐述了政府审计与国家治理的关系,系统构建了政府审计与国家治理的基本理论框架。学界认为,国家治理理论的提出是继“免疫系统论”后,关于政府审计本质认识的进一步深化和发展,对审计理论研究发展和审计实践深化具有战略指导意义。

国家治理审计观认为,治理是指管理、控制、引导和规范的意思,主要是指与国家公共事务相关的政治和管理活动。国家治理是指国家统治者及其所设置的国家政权机关(包括立法、司法、行政等),为了实现经济发展和社会管理目标,按照统治者的意志,通过一定的制度安排和体制设置,协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起,共同管理社会公共事务、推进经济和社会其他领域发展的过程。一般情况下,国家治理指通过多层管理主体共同管理社会事务、处理社会矛盾、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。国家治理包括政府治理、市场治理和社会治理等内容。不同国家、不同历史时期、不同执政者从事国家治理的目标是不同的,或者治理的目标各有侧重。但是国家治理的最佳境况是“善治”或“良治”,却一直是治理者和社会的共同追求。“善治”是执政者和社会利益最大化的结果,是治理过程和结果最优化的产物,“善治”体现在合法性、透明性、责任性、回应性和有效性五个方面(尹建业,2011)。中国国家治理演进的最终目标是“善治”,其中包涵了民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效和和谐等要素。

政府审计与国家治理共同归属“善治”目标之下。“国家治理就是通过配置和运作国家权力,对国家和社会事务进行、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、保持社会稳定、实现科学发展。”(刘家义,2011

——从政治学的视角看,政府审计是国家政治制度的重要组成部分,是国家治理的监督控制系统之一。

——从历史发展综合起来看,国家治理的需求决定了政府审计的产生,国家治理的目标决定了政府审计的方向,国家治理的模式决定了政府审计的方式。

——从各国实践看,不管国家治理的体制和模式差别有多大,治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题,都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责,从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统三个子系统。在三个子系统中,政府审计属于监督控制系统,服务于国家治理的决策系统,承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。世界上绝大多数国家都将政府审计写入了宪法,确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位,从法律上凸显了政府审计机构地位的独立性和权威性。

——从运行机制来看,与其他监督都是由自身负有的具体管理职能中派生出来的附带职能有所不同,政府审计监督是一种专职和专业行为,是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督,是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,对维护、改善和促进国家治理有重要意义。

——从推动实现国家良治实践看,政府审计作用主要体现在六个方面:政府审计是维护国家安全的重要手段、监督制约权力运行的重要措施、加强反腐倡廉的有力工具、推进民主法治的重要途径、维护民生权益的有效保障和推动深化改革的重要力量。

可以说,政府审计是国家治理的重要战略力量,是国家治理的重要工具,是实现国家良治的重要途径和有效方式,无论国家治理模式和政府审计体制如何,当代各国政府审计都是通过有效制约权力,充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能,在维护民主法治,保障国家安全,推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实,进而为国家治理发挥积极作用。政府审计与国家治理的链接点是责任(郑石桥,2011)。一般认为政府审计主要服务于政府治理、内部审计主要服务于公司与组织治理、注册会计师审计主要服务于市场治理。     

 

第四节 政府审计维护国家经济安全的职能作用与实现形式

一、政府审计维护国家经济安全的职能

政府审计职能是指政府审计本身所具有的固有功能,是审计作为国家治理的手段,实现国家经济安全目标的效力,也是审计满足社会需要的能力。政府审计职能解决的是政府审计“做什么”的命题。

在我国,政府审计是国家利用在社会政治经济中的强势地位,借助国家机器和行政权力对经济活动进行的监督和干预,实现国家治理的重要选择,体现了政府的强制力(被审计者接受审计监督是非自愿的和无条件的)、禁止力(限定和禁止有损于国家经济安全、资源配置效率和公众利益的行为的发生)、惩罚力(对违反国家法律和政策的行为进行罚戒,是禁止力的必要补充),体现了政府维护国家经济安全的权力与职责。

政府审计与内部审计和注册会计师审计明显不同,内部审计服务于组织治理,注册会计师则服务于市场治理,它们的安全目标在范围上和层次上都受到局限,而政府审计服务于国家治理,其安全目标是宏观性的、全局性的和长远性的;由此其审计监督的对象是经济社会整体运行;审计判断的准绳是国家的根本利益和人民的长远利益;因此政府审计是一高层次的经济监督(当然政府审计与内部审计、注册会计师审计还有职责、范围、主体、客体、程序、方法等方面的诸多差异,在此不述)。沿着宏观经济定位的思路分析,政府审计维护国家经济安全的职能,具有以下三个方面:

政府审计维安护稳的基本职能是经济监督。无论是古代传统的官厅审计,还是现代政府审计,政府审计不论作为“国家治理的工具”,还是“国家治理的重要组成部分”,不论是财经法纪审计,还是财政财务收支审计、绩效审计或专项审计调查,政府审计首要职能都是对经济活动的外部监督。监督就是运用审计方法和其他检查、监控手段,获取经济运行的信息,解析经济运行的状况,对照一定的标准,判断经济活动是否处于正常状态,或者是否在预定的轨道上规范运行,以此监察和督促市场经济主体和各经济管理部门忠实地履行其应尽的责任和义务,同时借以揭露有悖市场经济法则和有违国家法规、政府宏观调控政策的人和事,观察和防范自然垄断、外部不经济、信息不对称、劣值品等“市场失灵”现象的发生,查处财务造假、偷税漏税、损失浪费等违法违纪行为,防范出现政府不作为、乱作为和形式主义、官僚主义、瞎指挥等“政府失灵”现象的发生,以维护国家经济安全,消除安全隐患或削弱风险损害。政府审计的本质是国家治理的一项制度安排,其核心是监督、约束市场经济主体和其他主体(特别是拥有资源配置权力的政府管理部门)的非理性行为,弥补市场机制的缺漏,监控危害国家经济安全的风险的发生。尽管我国实施经济监督的部门有许多(主要是由政府各行政管理部门实施的,如工商行政监督、税务监督、财政监督、商品进出口检疫监督等),它们与政府审计一样共同行使经济监督权,所不同的是,政府审计监督是一种直接监督与间接监督相间的、独立的、专门的、制度性的经济监督,且能够对其他经济监督主体实施再监督的高层次的监督活动,因而具有独特的、不可取代的地位和作用。

政府审计具有对经济运行及其责任主体的鉴证职能。由于审计主体是独立的、专门的经济监督机构与人员,其监督行为不代表本部门、本行业、本地区,更不代表监督者自己;而依据国家法律法规,以社会与公众利益和长远利益的化身出现,其超然的身份和独立的监督博得社会的广泛认同,得到公众最大限度的理解和支持,在一定时期代表了社会对政府的信心指数;因而由审计机关做出的审计结论和发布的有关审计调查的信息,在社会经济生活中具有很强的公信力,使政府审计监督行为具有明显的鉴定和说明两个方面的效能。在我国政治经济体制处于转型、调适、发展的特殊历史时期,在社会诚信体系尚未建立健全、政府职能转换没有完成的背景下,在社会公众经常以一种狐疑的眼光看待特定环境中的某些事物(当前这种情形显得格外突出,例如当体育比赛失利时,失利者会自然认为有“黑哨”;当商品出现问题的时候,购买者会认为被假冒伪劣所坑害;当竞争未果时,失败者会认为被暗箱操作所斥等等),政府经济管理机构所做出的有关经济政策及其相关说明,政府所作出的经济政策及其实施、维护行为,不可避免地、或多或少地存在“黄婆卖瓜”和“被俘虏”之嫌疑,公众需要倾听第三者的声音,需要类似公正处的鉴证意见,政府审计无疑成功地扮演了这一角色。一般来说,由独立的审计机关作为“第三方”所认证的企业资执(特别是国有企业),远比由政府其他机关出具的证明具有公信力;由审计主体发布的经济信息,远比作为政府经济管理机构发布的信息具有公信力;由审计机关参与论证或评估的经济政策,远比产业管理部门自行论证的政策具有公信力。例如某市自来水、煤气等价格上调,政府出面召开听证会,列出若干邻近城市水价和气价近年连续上调的清单作为支撑材料,竭力向社会解释提价的公正性和合理性,坦言此举系维护民生;消费者怨声和抵制情绪被激活,此浪潮一直未能平息,消费者认为政府与自然垄断行业的水、气供应商串通一气、从中渔利、坑害百姓,水气涨价方案早已预设完毕,“听证”只不过是一场演给大家看的“闹剧”,此举已在一定程度上影响社会稳定和民生安全,由此强烈呼吁对水、气生产和供应商的财务状况进行审计,证明其“收不抵支”、“难以维系”的托词的真实性和合理性,并向听证会提供陈述。审计机关介入后进行了广泛深入的专项审计调查,了解了兄弟城市的水气供应状况(通过所在城市的审计机关了解情况,而不是通过官方的数据和自然垄断企业自己统计的财务资料),对政府调价政策进行了再论证,同时详细审计了水、气生产和供应商的财务收支及其资产、负债和损益情况,校正了其盈亏水平,根据审计结果,审计人员认为应当适当下调了预计价格上调幅度,并向市民详细解释了水、气供应部门市场经营管理状况和市场行情发生的变化,这样才最终取信于民,使价格调整方案得以顺利实施,保障了民生安全和社会稳定。再如,在我国南方一些城市曾出现禁放烟花爆竹以后又开禁或部分开禁的反复,为数不少的公众认为,其中肯定存在生产和销售烟花爆竹厂商的操纵,存在“产业背景”和地方保护主义的痕象,禁放和开禁是厂商与政府利益平衡和交易的结果,因为当初禁放时政府解释是为了环境安全和公众利益;后来经过审计调查证实并非如此,“禁放”原本是政府维护环境安全的举措,后来又开禁是迫于世人日益高涨的“保护民族传统文化、丰富节日文化、营造喜庆吉祥气氛”等的社会呼吁,及其兄弟城市逐一开禁的压力不得已而为之,但无人能够为政府说明证明和为其申辩,地方政府的自我解释往往显得苍白无力,可见政府审计的鉴证功能是十分必要和重要的,它可以弥补政府自律机制的不足,使政府规制“自律”辅之于他律,大幅提高政府规制的信度、适度和效度,既维护了权力运行安全,也保障公众利益和民生安全。

政府审计还具有经济运行评价职能。即通过政府审计,对经济运行状况及其安全性、稳定性等进行分析和评价,特别是对经济运行质量和效率进行客观评估,肯定业绩,指出问题,发现隐患,防范风险,总结经验,寻求改善经济运行、提高市场资源配置效率、确保国家经济安全的方法和途径。评判职能是政府审计监督和鉴证职能的深入和细化,也是其监督职能的延伸和扩展。同理,由于政府审计主体不是经济运行的实施者和管理者,与经济运行结果无利害关系,其独立监督者的身份,客观上能够保证其评判角色的公正性和客观性,能够跳出本部门、本行业的利益局限,按照社会福利最大化和国家经济安全的原则,做出合乎实际的研判,因而其评价意见能够对政府经济政策制定和调控措施的实施产生影响力,也能够对公众有关经济运行的认知和判断产生影响作用。所以,在西方国家,审计结果往往成为分析经济运行的实证材料,经常左右政府和议会对有关经济(特别是有关国家经济安全)政策的修订议程,有的学者甚至认为审计的评价功能是审计最富有生命力的职能之一。[16]

上述三方面职能是现代社会政治经济发展对政府审计的基本要求,也是政府审计所扮演的特定角色,是维护国家经济安全职责定位和作用方式。但是这一角色不是一成不变的,它必定会随着经济发展和维护国家经济安全的客观需求的变化而变化,随着审计理论和社会进步的发展而发展的。在我国古代,政府审计的主要职能是监督,即检查经济运行中各经济主体的运行态势是否正常,有无人为因素干扰和破坏,是否偏离了既定的目标;在审计发展的漫长历史中,审计者一直以监督者自居。随着经济的发展,鉴证和评判职能逐步在一些市场经济发达国家的政府审计中占据了主导地位,政府审计的工作重心也不再是发现问题,处理和处罚违规违法的市场主体,并以此警示其他经营者,借以强化市场秩序和经济安全;而是以评估、鉴定等对经营主体进行引导、规范和调控,消除国家经济安全隐患;因为随着市场经济国家法制建设的深入和社会文明程度的提高,市场经济主体的素质大幅度提升,违法乱纪的人和事的出现频度将大幅下降,即使出现此类现象也主要依靠法律实施规制,纠错和惩戒的任务主要由司法机关来完成,审计监督的职能更偏重于经济角度,即着力提升政府宏观经济政策的科学性和严密性,提高组织经济活动的效果和效率,防范“市场失灵”和“政府失灵”(这是经济安全的更大隐患),使市场经济资源配置更加接近帕累托最优。通过审计鉴证和评价功能实现政府审计维护国家经济安全的目标,更具有治本性和持久性,它代表了政府审计发展的基本方向。

二、政府审计维护国家经济安全的作用

政府审计作用是审计主体在履行审计职能、完成审计任务、实现审计目标的过程中所产生的实际效果和产生的实际影响,解决的是“实际如何”和“结果怎样”的命题。

政府审计的作用主要体现于国家经济运行绩效和市场经济资源配置的效率上,体现于国家经济安全的稳定性和持续性上;具体说是政府审计维护了市场经济信息,净化了经济运行的环境,改善了经济的制度基础和组织基础,优化了经济的时间和空间布局,促进了市场经济竞争,维护了其基本规范与秩序,促进了经济健康发展,且朝着“帕累托最优”方向不断地前行的趋势——即主要体现了市场经济的效率原则,但是有时也兼容了社会公平原则,或者说体现于政府审计在社会政治、法律、文化、道德、心理等方面所起的积极的改进性作用,在维护国家经济安全方面发挥了改善、优化的建设性作用。

政府审计维护国家经济安全的作用,主要体现于以下两个层面:

第一,制约和规范作用。这是审计监督的制动性、防护性、维护性、平衡性方面的作用。即通过政府审计,监督与规范了市场主体的经济行为,使之在法律、道德和公众利益的轨道上规则运行,不致于游离既定目标,损伤国家经济安全肌体的健康,降低社会整体的福利水平;通过审计监督,监控虚假的经济信息源,保证与经济运行相关的信息的真实可靠,改变信息不对称的境况,降低由于信息的偏误所导致的经济运行风险;通过审计监督,维护良好的市场经济秩序,克服市场自发性、盲目性、短期性和功利性等负面效应,协调市场经济各经营主体的利益关系,维护竞争秩序,营造和维护良好的市场环境,降低了市场风险;通过审计监督,维护市场经济法制,及时揭露和查处了各种违法乱纪行为,树立与维护法律、法规的权威,抑制经济活动中非法与非理性的行为,迫使市场经营主体素质的整体提升,降低了道德风险和管理风险;通过审计监督,规范政府经济管理行为,保障政府政策的制定程序、内容结构、论证决策等重要环节的科学性、合理性和有效性,降低了权力运行风险、政策风险;通过审计监督,防范社会经济的剧烈震荡,保持市场经济供给和需求总量的基本平衡,促进国家经济结构优化,加速产业升级换代,维护产业经济持续、稳定和健康的发展,降低了产业风险和市场风险;通过审计监督,监督国家财政、金融等经济管理部门执行国家宏观调控政策和产业政策,强化政府对市场经济的宏观调控,及时反馈经济信息,以利于政府准确洞察并迅速着手解决经济运行中一些带有普遍性和倾向性的问题,进而保证国家经济的安全,降低财政风险、金融风险和对外经济交往风险等。简言之,政府审计是经济运行的守护者,是维护经济秩序的“警察”,发挥了经济安全的“卫士”、“医士”的作用。

第二,促进和改善作用。这是审计监督的补偿性、建设性、发展性、优化性方面的作用。即通过审计监督,特别是运用审计特有的检查、调研、分析、评价、建议等手段方法,连续诊断和及时发现经济运行中暴露的薄弱环节,揭露经济社会运行中的隐患,并迅速发出预警,提示政府调整宏观经济政策与措施,纠正经济运行的偏差,减少“市场失灵”和“政府失灵”;通过审计监督,清除有碍市场机制运行的矛盾和阻碍,加速市场发育成长,巩固与强化市场在配置资源方面的主导作用;通过审计监督,发现经济发展的深层次的体制、机制、政策和制度性问题,及时提出改进措施和完善的对策建议,为政府体制改革和机制构建提供政策依据和信息支持;通过审计监督,促进政府经济管理水平的提高,特别是通过加强对政府经济管理者的再监督,促进了政府的勤政、廉政建设,使政府经济管理行为更具针对性、互补性和互动性,真正成为市场机制的有效补充,防范权力真空和被滥用;通过审计监督,完善公司内部治理制度,促进现代企业制度的建立健全,强化内部控制和内部管理,巩固经济健康运行的基础,提高经济运行整体的安全水平;通过审计监督,妥善处理地区、行业、部门之间及其内部的各种矛盾,正确协调各种利益关系,维持国家经济整体健康运行,兼顾经济发展的效率和公平,提升经济运行的经济效益,同时促进其社会效益和生态效益的提高。简言之,审计监督改进了经济运行机制,促进了政府经济管理质量和效率的提高,避免宏观调控的失策和失控,发挥了社会经济安全运行“谋士”、“道士”的作用。

关于政府审计维护国家经济安全的作用,有的学者认为主要体现在:政府审计维护国家经济安全能够发挥的主动性作用、整体性作用、预防性作用、促进性作用、批判性作用、开放性作用和建设性作用等。[17]

西方学者认为,审计监督是现代国家建立廉洁政府的有力工具,也是政府经济管理的特殊手段。充分发挥审计监督的职能和作用,不仅有利于经济制度的建设,有利于国家经济可持续发展;而且有利于社会政治制度、法律制度和社会道德的建设与完善,其发挥着经济发展稳定器的重要作用,这是任何明智政府所不应忽视的。[18]

三、政府审计维护国家经济安全的具体形式[19]

政府审计维护国家经济安全方面发挥作用的方式,主要由审计的内容和结构决定的,目前在我国政府审计实践中,主要的审计内容或审计类型有:财务收支审计、预算执行和预(决)算审签、绩效审计、经济责任审计、专项审计调查、跟踪审计和政策评估等。这些审计或审计调查在维护国家经济安全中都发挥了显著作用,具体说是:

财务收支审计——发挥作用的最基本方式。财务收支审计是对被审计单位的财务收支及其所反映的经济活动的真实性、合法合规性进行监督和检查,其目的是对被审计单位的经济活动的运行及其所产出的经济信息进行考察,审计的对象是被审计单位的会计核算与财务管理资料,审计结果是对被审计单位财务收支情况进行评价,对财务会计信息是否真实提出鉴证意见,对发现的问题进行处理、处罚,并针对核算上和管理上存在的问题提出改进意见。财务收支审计是一项传统审计类型,是政府审计机关的传统职责,在我国审计实践中占有较大比例,它在维护国家财经法纪、防止国有资产流失、保障国家经济信息安全、维护市场经济秩序等方面发挥了积极作用,实践表明财务收支审计是最基础性审计,这一常规审计是经济责任审计、绩效审计、跟踪审计等新型审计的基础,后者是前者的拓展和延伸,因为物质运动、信息运动、价值运动三条主线中,价值运动具有特殊地位,被审计单位会计信息及其所反映的经济活动没有真实性和合法性保障,就不可能上升效益性的层面,或者说效益性就会成为空中楼阁。因此以资金运行为脉络,研究和确定审计项目中纵横复杂的审计重点,离不开最基础的财务收支审计;只有通过对每个单位、每个项目和每笔资金的审查,才能发现问题、揭示风险、作出审计处理处罚,才能体现出政府审计对经济安全的最基本的监督与把关,才能发挥政府审计批判性和预防性作用;只有通过对每一个被审计个案的查处,通过对微观问题的揭露和分析,才能够形成全局的和宏观的认识,才能提出有深度、高层次的审计建议,才能发挥审计的建设性和服务性作用。因此,财务收支审计是政府审计维护国家经济安全的最基本方式。

预算执行审计和预(决)算审签——在重点领域发挥作用的方式。国家预算是国家财政的基本活动,是国家政权运行的经济基础,也是国家意志的重要体现,预算集中体现了政府的行为、活动的内容、活动领域、范围和具体方式。纳入预算管理的部门、单位和项目都属国家经济安全的重要领域,对国家经济安全有重要影响。我国《审计法》和《预算法》均明确规定,各级审计机关在本级政府行政首长领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。预算执行审计是指各级审计机关在本级政府行政首长领导下,依据本级人大审查和批准的年度财政预算,对本级财政及各预算执行部门和单位,在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。预(决)算签是指审计机关就有关预算单位反映预算执行情况的财务报告进行审查,并发表审计意见的一种行为,其目的就是审查预算单位执行国家预算的合法合规性以及反映预算活动资料的真实性、完整性,是完善财政审计监督制度的必然要求。对财政预(决)算的审计(审签),实际上就是对国家行政机关行使财政权力的制约和监督,审计机关通过开展财政预算审计和预决算审签,从科学、合理、有效的原则出发,对预算编制的科学性、预算执行过程的合法性、预算管理的有效性以及预算执行结果(财务报表)的真实性进行审查和评价,通过审计监督,可以保证国家财政资金的安全使用和良性运行,充分发挥政府审计在国家预算管理和监督中的重要作用。

绩效审计——提升发挥作用层次的方式。绩效审计是一种新型审计形式,发端于上个世纪中叶。绩效审计是对被审计单位在履行职责过程中使用资源的经济性、效率性、效果性、环境性和适宜性进行审查和评估。其中经济性是在指以最低的资源消耗和占用去完成经济运行和实现既定管理目标,即解决的是投入经济性和节约性的问题;效率性是指以最小的投入换取最大的产出,或者取得最大的产出而投入最低化,解决的是经济活动的效费比的问题;效果性是指在多大程度上完成了既定政策目标和取得预期效果,即在一定的投入情况下,取得最大的产出结果,解决的是产出最大化问题;环境性是指经济活动对资源和环境负面影响最小,对环境保护最佳,解决的是经济与自然协调和谐的问题;适宜性是指经济活动的协调、可持续、健康发展的问题。绩效审计在收集审计证据和评估过程中,除运用财务收支审计中广泛使用的审计技术方法外,更多的是使用调查研究、统计分析和综合评估技术,审计不仅针对已经发生的事实和既存的结果,同时也针对经济运行未来的结果和状况。绩效审计是对传统审计的进化与发展,对于维护国家经济安全更具有建设性、推动性和前瞻性作用,是政府审计实践深度发展的必然走向。

 经济责任审计——从权力运用层面发挥作用的方式。经济责任审计是具有中国特色的新型审计类型,并逐渐成为政府审计最常见的类型之一。经济责任审计是指审计机关接受组织、人事等部门的委托,对有关部门或企业、事业单位的领导人员任期经济责任履行情况进行审查和评估,它是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础,通过对领导干部任期内经济指标完成情况、做出重大经营决策情况、执行国家财经法规情况和个人廉政自律情况等方面的审查,评价领导干部经济责任履行情况。经济责任审计的内容是具有综合性、广泛性和追溯性等特点,既包括财务收支合法性、合规性的内容,也包括经济活动的合理性和效益性的内容,是财务收支审计、财经法纪审计、绩效审计的综合。通过对被审计单位经济活动运行“主持人”的审计监督,评价其经济行为与其所承担的经济活动责任,以促进被审计单位经济活动目标的实现,促使权责相统一的原则得以真实落实,从而规范领导者权力运行,保障权力运作安全,进而维护国家经济安全。

专项审计调查——从宏观层面发挥作用的方式。专项审计调查是指审计机关主要通过审计方法,对与国家财政收支有关或本级人民政府交办的特定事项,向有关地方、部门和单位进行的专门调查活动。专项审计调查具有宏观性、针对性、灵活性、时效性和建设性等特点,与审计项目相比,专项审计调查着力于全面了解一个部门或行业的整体情况,发现共性问题,并有针对性地提出宏观决策参考的建议。专项审计调查有利于更好地发挥审计建设性作用,对事关国家经济安全的重点、热点、难点和疑点问题开展专项审计调查,以此来发现和研究国家经济安全方面存在的共性、倾向性、苗头性问题,并从规范管理、健全制度、完善机制的角度提出审计意见和建议,对维护国家经济安全发挥促进性、建设性作用,这也是目前我国政府审计维护国家经济安全较常用的审计类型。

跟踪审计——将发挥作用关口前移的方式。传统审计是事后审计,具有一定的局限性。维护国家经济安全的首要工作是预防和控制经济风险、预测和把握经济危机的临界点,也就是说大量的工作应集中于事前、事中的控制上。因此,要发挥政府审计在维护国家经济安全方面的作用,必须在事前、事中审计上有所作为。随着我国经济社会的快速发展,经济运行方式、政府管理方法发生着深刻变化,一些经济和社会事务,如重大政策措施和投资项目的实施,战略性资源的开发利用,环境保护全面升级,突发性公共事件的处置等,表现出周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高等特点,采取传统的、按部就班的审计方式难以达到预期目的,必须做到关口前移,提前介入,着手预防,实行全过程跟踪审计。多年的审计实践表明,对关系到国计民生的特大投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、重特大投资项目、重大民生工程、重大生态环境建设项目、国家重大政策措施的执行实施全过程跟踪审计,可以随时发现、揭露和查处经济运行中的违法违纪行为,第一时间捕捉经济安全方面带有倾向性、苗头性的问题和管理上的漏洞,并将跟踪审计信息迅速反馈给政府有关部门,促进各级政府、部门及有关单位严格执行法律法规和各项制度,发挥政府维护国家经济安全的预防性、前瞻性、迅捷(反应)性的作用。

政策评估——从源头上发挥作用的方式。政策评估是公共政策运行过程的一个重要环节。政策评估是指按照一定程序,按照一定标准,对公共政策系统的运行情况作出判断、发现问题、分析原因、提出建议的过程。广义的政策评估包括政策方案执行前、执行中和执行后的评估,即事前、事中和事后评估;而狭义的政策评估则是专门指执行后的评估,即事后的评估。政策评估的目的主要在于通过将相关信息直接或间接地反馈给政策的制定者、执行者、监控者和其他相关方面,促进他们适时做出反应、选择更好的政策方案、及时调整不当的政策、废除无效政策、改善政策执行行为。审计机关进行的政策评估,主要是在政策制定并开始执行后,对政策报告过程和执行效果的评估,由审计机关对公共政策进行外部评估,不仅能够克服政策制定部门内部评估的缺陷,而且也能够弥补其他独立社会评估机构的不足。审计机关开展政策评估具有先天优势,可以促进各级政府、部门决策的科学化,从源头上完善国家经济安全政策,避免政策“先天不足”所导致的政策执行“后天不足”以及引发的经济安全风险。

 

 

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19.尹建业:关于国家治理与国家审计的几点思考,审计署网站(www.audit.gov.cn)审计资讯,理论与方法,201227

20.刘家义:基于国家治理的国家审计理论,南京审计学院网站(www.nau.edu.cn,2011年9月4

21.刘家义:国家审计与国家治理——在第四届非洲英语国家高级审计研讨班上的主旨发言,中国审计报,20111024

22.尹平、戚振东:国家治理视角下的中国政府审计特征研究,审计与经济研究,2010年第5

23.郑石桥、陈丹萍:机会主义、问责机制和审计,中南财经政法大学学报,2011年第4

24美国审计长在南京审计学院的讲演,南京审计学院网站(nau.edu.cn—新闻中心)2007826

25.法国审计长在南京审计学院的讲演,南京审计学院网站(nau.edu.cn—新闻中心)200858

 

 

 



[1] 刘跃进主编:国家安全学,中国政法大学出版社,2004

[2]李金华:审计理论研究,中国审计出版社,2001

[3]庄恩岳:迎接21世纪的挑战——中国审计现状与未来趋势,中国审计出版社,1995

[4]赵成霖:审计为规范市场经济秩序服务,中国审计,2007年第10

[5]梁燕群:社会主义市场经济与审计监督,广东审计,2002年第4

    

[6] 参见:崔健:战后日本经济安全保障理论和政策的历史考察,现代日本经济,2006年第3

[7] 刘家义:紧紧围绕主题主线,切实履行审计职责,为科学社会发展作出积极贡献——全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011119

[8]刘家义:紧紧围绕主题主线,切实履行审计职责,为科学社会发展作出积极贡献——全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011119

[9]刘家义:紧紧围绕主题主线,切实履行审计职责,为科学社会发展作出积极贡献——全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011119

 

[10]刘家义:紧紧围绕主题主线,切实履行审计职责,为科学社会发展作出积极贡献——全国审计工作会议上的讲话,中国审计报,2011119

 

 

[11] 钟庆明:《领导干部离任审计》,中国方正出版社会1998年,第6

[12] 吴秋生:政府审计职责研究,中国财政经济出版社,2007年版

[13] 尹平:“免疫系统论”的理论贡献和对审计事业的创新引领,审计与经济研究,2009年第1

 

[14] 李郁芳:《政府微观规制行为的国别差异与启示》,《学术研究》2005年第6

[15] 尹平:《审计规制论》,中国财政经济出版社,2006年版

[16]李金华、(德)海达.冯.维得尔:德国国家审计监督,中国审计出版社,1999

[17] 谢力群等:政府审计与国家经济安全,审计署立项研究报告汇编,中国时代经济出版社,2010

[18] 李风鸣:《审计学原理》,中国审计出版社,2000

[19] 引用:安徽省审计厅课题组:论政府审计与国家经济安全,审计署立项课题研究报告汇编,中国时代经济出版社,2010