第09章 审计环境理论(二)

第二节 政治动力、政治周期与审计效率:基于地方审计机关数据的实证研究

本节研究政治环境对审计政府效率的影响。审计效率主要体现为审计处理处罚决定的执行和审计建议的采纳,是审计成果的最终应用。如果这个环节现出问题,则整个审计工作就失去发挥作用的基础。然而,困扰我国政府审计界的一个主要难题就是审计效率不高。针对这个问题有不少的研究,综合起来,影响审计效率的因素大致分为审计环境因素、审计机关自身因素和审计对象因素三类。本节认为,在中国现行的政治生态下,政治因素作为重要的审计环境因素可能会对审计效率产生重要影响。由于政治生态包括的内容很多,本节以政治系统理论为基础,分析政治周期和政治动力这两个政治因素对审计效率的影响。

 

一、文献综述

从国家审计来看,关于审计效率的研究有两个方面,一是对审计效率的界定,二是审计效率的影响因素。

关于审计效率的界定,多数文献认为,审计效率是审计决定执行率或审计建议采纳率(谢志华,2003;贾文勤,2004;罗亚波,2005;韦德洪,覃智勇,唐松庆,2010;张红,2011),也有一些文献将审计效率作为审计质量的一部分,但是,其内容还是审计决定执行率或审计建议采纳率(DeAngelo1981;马曙光,2007;董延安,2008;王芳,周红,2010;张龙平,李璐,2009)。

关于审计效率的影响因素大致分为三类:一是审计环境因素,包括经济发展水平、法制环境(宋常,胡家俊,陈宋生,2006易丽丽,2011;陈希晖,陈燕,2013);二是审计机关自身因素,包括审计机关组织模式、审计机关独立性、审计体制、审计人员特征、审计业务流程(谢志华,2003;叶青、鄢圣鹏,2006;马曙光,2007;聂新军、张立民,2008;喻采平,2010);三是审计对象因素,主要是审计对象与审计机关是否存在重大利益关系(董延安,2007)。

上述文献综述显示,关于政府审计效率的界定有一定的共识,基本上是指审计处理处罚决定执行率或审计建议采纳率;关于审计效率的影响因素也得到较多的研究,然而,关于政治生态对审计效率的影响却缺乏研究。本节在政治系统理论为基础,建立一个关于政治周期和政治动力如何影响审计效率的理论框架,并用地方审计机关的数据检验这个框架。

 

二、理论框架

(一)政治生态与国家审计之间存在交换关系

政治生态是相对于自然生态环境、生态经济秩序而言的一种社会政治状态,是各种政治要素的关系结构及其运行方式的综合体现,是一种软环境或软实力,良好的政治环境可以概括为“政通人和”、“风清气正”(杨根乔,2012;楚国良,2014)。引入政治生态概念的重要意义是把政治体系及其运动过程看做一个由各种政治要素组成的活的机体,从机体的内在联系和运动规律出发,将政治纳入到系统中进行综合考察,用生态系统的观念理解和把握政治机体的内在结构和联系(Easton1957;夏美武,2012;赵淼,2013)。

在政治系统理论看来,国家审计是国家政治这个大系统中的一个子系统,政治生态是其主要制度环境之一,政治生态对国家审计提供输入,而国家审计则给政治生态提供输出。政治生态对国家审计的输入分为两个方面,一是对国家审计的要求性输入,二是对国家审计的支持性输入。国家审计接受政治生态的输入后,要经过调节、决策、执行组成的转换过程,得到审计结果,这个结果反作用于政治生态,并发挥对政治生态的反馈作用。所以,总体来说,政治生态作为国家审计的制度环境,与国家审计之间形成交换关系(Easton1957;郑石桥,马新智,张庆杰,2012)。

尽管政治生态与国家审计之间存在交换,本节主要关注政治生态对国家审计效率的影响。即使如此,由于政治生态的内涵较为丰富,本节重点关注其中二个方面的内容:政治周期和政治动力。在诸多的政治生态中选择政治周期和政治动力是基于以下原因:国家政治周期主要是指国家层级的党政领导换届,它对整个国家的宏观政治生态有非常重要的作用;政治动力主要是地方政府首长,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》,各级审计机关向本级政府首长报告工作,所以,政府首长的政治心态对其所领导的本级政府审计工作会有重要影响。所以,总体来说,政治周期是宏观政治生态的重要因素,而政治动力则是某地区的微观政治生态的重要因素。

(二)政治周期与审计效率

一般意义上的政治周期是指政府更迭所导致的一国内外政策的周期性变化(梁碧波,2007)。我国是共产党一党执政、多党参政的政治体制,所以,政治周期是党的最高领导换届,具体表现为每五年一次的中国共产党全国代表大会的召开。例如,201211月,党的第十八次全国代表大会召开,选举习近平等新一届中央领导。

由于我国是共产党一党执政、多党参政的政治体制,不同党派之间没有根本的执政理论和政策冲突,因而机会主义模型和党派模型对中国的政治周期都不具有解释力。但是,政府周期性的换届和领导层人事变化,使得不同任期政府政治经济目标和治理手段都有不同,从而会对政治经济产生周期性影响(范方志,李海海,苏国强,2005)。就中国经济整体而言,徐清海、李兰芝(2006)发现,中国经济波动状态和政府换届时间高度吻合,形成了中国经济的政治周期。就地区经济而言,张春梅、吴启焰(2011)认为,每一届政府的经济建设能力和其决策选择各不相同,有的激进,有的求稳,有的追求增长经济,有的追求福利经济,如此一来,随着每届政府的更替就会影响着经济的发展,进而影响省域经济发展差异。李斌、王小龙(2006)、李猛、沈坤荣(2010)、周黎安、赵鹰妍、李力雄(2013)也有类似发现。

经济活动是如此,其他领域的活动也应该具有同样的规律性。就审计效率来说,焦点是审计处理处罚决定的执行和审计建议的采纳。在政治周期刚开始时,新一届领导对各项工作会有较高的要求,对既得利益不一定会很重视,顾忌也会少些。在这种背景下,对于政府审计查出的违规问题,惩治决心会大些,对执行审计决定的要求也会高些,对于完善体制、机制和制度的需求也会以较强烈,而审计建议正是针对体制、机制和制度缺陷的。所以,正是在这种背景下,领导对于不执行审计决定或不采纳审计建议的行为可能有较低的容忍度。而一旦触及领导的最低容忍,负面后果较严重。所以,在这种背景下,被审计单位和相关部门执行审计决定和采纳审计建议的力度会加大。然而,随着新一届领导履职时间的增长,这种状况会发生变化,领导的容忍度会扩大,被审计单位和相关部门执行审计决定和采纳审计建议的力度会降低。所以,总体来说,政治周期对审计效率有周期性影响。

根据以上分析,本节提出如下假设1:政治周期对审计效率有显著影响。

(三)政治动力与审计效率

政治动力的含义较为宽泛,我们这是的政治动力特指职务晋升动力。在公共理论看来,作为国家、政府的“代表”的国家人、政府人也是个人,也有自己的利益,作为个人在非市场内行事时,似乎没有理由假定个人的动机会发生变化,因此,国家人、政府人作为个人也是政治理性人(曼瑟尔·奥尔森,1971;詹姆斯·布坎南,1992)。作为政治理性人,政治晋升对其是最重要的激励,晋升最大化是其重要目标(徐现祥,李郇,王美今,2007)。

政治晋升受到许多因素的因素,包括绩效因素和非绩效因素,不少的研究发现,为了晋升而展开的经济锦标赛是地区经济发展和地区经济差异的重要原因(周黎安,2007;田伟,田红云,2009;郭广珍,2010)。尚虎平(2007)发现,地方政府非绩效行为的根源是处在横向和纵向行政职位晋升激励当中的地方政府领导干部在信息约束和风险规避下作出的理性选择。所以,总体来看,政府官员的一切行动都有晋升的“影子”。

政府首长的政治晋升动力对于审计效率有重要影响。如果政治晋升动力较大,对于政府审计查出的违规问题会有较大的惩治决心,对于体制、机制和制度存在的缺陷会有较大的优化需求,而审计建议正是针对体制、机制和制度缺陷的。所以,在政治晋升的动力下,政府首长对于不执行审计决定或不采纳审计建议的被审计单位领导或相关部门负责人会有负面印象,甚至会否决这些人的晋升。在这种背景下,被审计单位和相关部门执行审计决定和采纳审计建议的力度会加大。另外一种情形是,如果政府首长政治晋升的可能性较小,其政治动力很小,则可能选择多一事不如少一事的态度,对下属各种机会主义行为的容忍度会扩大,甚至出现所谓“59岁现象”(郑利平,2000)。

根据以上分析,本节提出假设2:首长政治动力与审计效率显著正相关。

 

三、研究设计

(一)变量

1.首长政治动力(X1

首长政治动力按其尚有的任期计算,根据《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条规定,党政领导职务每个任期为5年。所以,每5年计算一个任期。

根据《领导干部选拨任用工作条例》第七十二条规定,实行领导干部退出领导岗位制度。㈠距法定退休年龄不足五年或工龄满三十年的领导干部,可以实行内部退养,到法定退休年龄再办理正式退休手续。㈡部分达到内退年龄的领导干部,因工作需要,经组织批准,可以安排调研员岗位,协助领导班子工作,不纳入定员编制,保留原职级。

按照党和国家现行政策规定,干部的离休退休年龄为:中央、国家机关部长、副部长,省、自治区、直辖市党委书记、省政府省长、副省长,以及省、自治区、直辖市纪律检查委员会和法院、检察院主要负责人,正职一般不超过65周岁,副职一般不超过60周岁;担任厅局长一级的干部,一般不超过60周岁;其他干部男年满60周岁,女年满55周岁。身体不能坚持正常工作的,经批准可提前离休退休。确因工作需要,身体又能坚持正常工作的,经任免机关批准,可适当推迟离休退休。依据法律和有关规定经选举任职的省、自治区、直辖市人大常委会正副主任、委员,政协正副主席、常委,在任届末满时达到离休退休年龄,一般可待任届期满后,再按有关规定办理离休退休手续。

首长政治动力(X1)=[A1A2/5]

A1表示退休年龄,A2表示当年实际年龄

2.政治周期(X2

中国共产党的16大、17大,召开的当年取5,依次递减,结果如下:2002取值52003取值42004取值32005取值22006取值12007取值52008取值42009取值32010取值2

3.政治动力和政治周期的联合作用

一般来说,政治动力和政治周期是同时存在的,所以,它们应该是联合发挥作用。为此,构造变量X3,表示它们的联合作用,X3等于X1X2之乘积。

4.审计效率

审计效率主要表现为审计决定的执行力度。具体包括以下五个方面:

1)审计处理处罚执行率。针对单位的审计处理处罚率执行率,主要表现为审计处理处罚落实情况,包括:上交财政执行率,减少财政拨款执行率,归还原渠道资金执行率,调账处理执行率。各个指标的计算方法如表2所示。

2 审计处理处罚执行率指标计算方法

指标名称

计算方法

上交财政执行率(Y1

已上交财政/审计处理处罚决定应上交财政

减少财政拨款执行率(Y2

已减少财政拨款/审计处理处罚决定应减少财政拨款

归还原渠道资金执行率(Y3

已归还原渠道资金/审计处理处罚决定应归还原渠道资金

调账处理执行率(Y4

已调账处理/审计处理处罚决定应调账处理

2)审计建议采纳率。

审计建议采纳率(Y5)=被采纳的审计建议/审计提出建议(条)

5.控制变量

一些研究发现政府干预和财政状况影响审计效率,本节将它们作为控制这是。

政府干预(G):政府干预变量有多个计量方法,有些研究文献采用政府财政支出占GDP的比例或政府消费占GDP的比例来衡量政府对经济的干预强度,有些研究文献采用樊纲、王小鲁的市场化指数。本节采用市场化指数。

财政状况(F):地方财政收支总额/人口总数

(二)样本和数据

本节选择我国31个省市作为样本,审计数据来自《中国审计年鉴》,财政数据和人口数据来自《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》。政治动力的数据是作者根据各省市行政正职的任职情况,从各相关网站上查找其年龄。政治周期根据中国共产党全国代表大会召开时间进行推算。

 

四、统计分析

(一)描述性结果

各变量描述性结果如表3所示,数据显示,一些变量取值为0,一些变量的标准差较小。

3 描述性结果

变量

N

Minimum

Maximum

Mean

Std. Deviation

X1

279

.00

4.00

1.1147

.87394

X2

279

1.00

5.00

3.4444

1.50166

X3

279

.00

20.00

4.0681

4.02318

Y1

279

.06

13.82

.7380

.96377

Y2

277

.00

30.50

.8973

2.16690

Y3

279

.00

8.35

.5472

.57541

Y4

279

.00

18.07

.6094

1.09946

Y5

155

.22

.84

.5995

.13205

G

279

.06

1.09

.1443

.10119

F

279

.07

1.84

.3568

.28914

(二)多元回归分析

由于政治周期发挥作用有两种可能性,一是当年就发挥作用,二是对次年发挥作用,所以,本节用两个模型来分析政治周期和政治动力对审计效率的作用,分别如模型(1)和模型(2),前者不考虑滞后,后者考虑滞后。

Yt=a+b X1t+c X2t+d X3teGt+gFt    (1

Yt=a+b X1t+c X2t-1+d X3t-1 + eGt+gFt  (2

1.模型(1)分析结果

根据模型(1),政治周期不考虑滞后,分析政治周期和政治动力对审计效率影响。分析结果如表4至表8所示。结果显示,政治周期和政治动力对当年的上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率、调账处理执行率、审计建议采纳率等审计效率指标都没有显著作用。模型(1)的分析结果显示,本节的两个假设都没有得到支持。

4 政治动力、政治周期与上交财政执行率分析结果(当年)

被解释变量Y1

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.026

0.175

0.148

0.882

解释变量X2

0.064

0.061

1.048

0.295

解释变量X3

-0.039

0.044

-0.872

0.384

控制变量

G

-1.642

0.674

-2.437

0.015

 

F

0.651

0.238

2.735

0.007

 

5 政治动力、政治周期与减少财政拨款执行率分析结果(当年)

被解释变量Y2

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

-0.221

0.402

-0.549

0.583

解释变量X2

-0.040

0.140

-0.289

0.773

解释变量X3

0.074

0.102

0.733

0.464

控制变量

G

-0.926

1.624

-0.570

0.569

 

F

0.322

0.549

0.585

0.559

 

6 政治动力、政治周期与归还原渠道资金执行率分析结果(当年)

被解释变量Y3

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.028

0.105

0.267

0.789

解释变量X2

0.038

0.036

1.058

0.291

解释变量X3

-0.019

0.026

-0.715

0.475

控制变量

G

-1.155

0.402

-2.869

0.004

 

F

0.381

0.142

2.682

0.008

 

7 政治动力、政治周期与调账处理执行率分析结果(当年)

被解释变量Y4

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.170

0.202

0.842

0.401

解释变量X2

0.020

0.070

0.291

0.772

解释变量X3

-0.032

0.051

-0.630

0.529

控制变量

G

-1.342

0.774

-1.733

0.084

 

F

0.673

0.273

2.464

0.014

 

8 政治动力、政治周期与审计建议采纳率分析结果(当年)

被解释变量Y5

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.008

0.028

0.280

0.780

解释变量X2

0.003

0.011

0.278

0.781

解释变量X3

-0.006

0.007

-0.875

0.383

控制变量

G

-0.254

0.115

-2.206

0.029

 

F

0.009

0.042

0.204

0.839

2.模型(2)分析结果

根据模型(2),政治周期考虑滞后一年,分析政治周期和政治动力对审计效率影响。分析结果如表9至表13所示。结果显示,政治周期和政治动力对当年的上交财政执行率、减少财政拨款执行率、归还原渠道资金执行率、调账处理执行率、审计建议采纳率等审计效率指标都没有显著作用。模型(2)的分析结果显示,本节的两个假设都没有得到支持。

9 政治动力、政治周期与上交财政执行率分析结果(滞后一年)

被解释变量Y1

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.000

0.143

0.002

0.998

解释变量X2

0.049

0.058

0.835

0.404

解释变量X3

-0.033

0.038

-0.854

0.394

控制变量

G

-1.650

0.678

-2.435

0.016

 

F

0.638

0.239

2.672

0.008

 

10 政治动力、政治周期与减少财政拨款执行率分析结果(滞后一年)

被解释变量Y2

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

0.362

0.326

1.110

0.268

解释变量X2

0.051

0.134

0.380

0.704

解释变量X3

-0.091

0.088

-1.036

0.301

控制变量

G

-1.222

1.632

-0.749

0.455

 

F

0.370

0.550

0.673

0.502

 

11 政治动力、政治周期与归还原渠道资金执行率分析结果(滞后一年)

被解释变量Y3

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

-0.005

0.085

-0.053

0.958

解释变量X2

0.014

0.035

0.400

0.690

解释变量X3

-0.009

0.023

-0.407

0.684

控制变量

G

-1.160

0.405

-2.861

0.005

 

F

0.369

0.143

2.587

0.010

 

12 政治动力、政治周期与调账处理执行率分析结果(滞后一年)

被解释变量Y4

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

-0.113

0.164

-0.691

0.490

解释变量X2

-0.052

0.067

-0.772

0.441

解释变量X3

0.049

0.044

1.109

0.268

控制变量

G

-1.246

0.777

-1.603

0.110

 

F

0.666

0.274

2.433

0.016

13 政治动力、政治周期与审计建议采纳率分析结果(滞后一年)

被解释变量Y5

B

Std. Error

t

Sig

解释变量X1

-0.021

0.025

-0.826

0.410

解释变量X2

0.012

0.011

1.115

0.266

解释变量X3

0.001

0.007

0.179

0.858

控制变量

G

-0.189

0.115

-1.645

0.102

 

F

-0.018

0.044

-0.417

0.677

(三)讨论

根据政治系统理论,政治生态与政府审计之间存在交换关系,政治动力和政治周期对审计效率有显著影响。根据两个模型分析表明,政治动力和政治周期对审计效率都没有显著影响,这与本节的理论预期不一致。是什么原因呢?可能的原因三个:第一,政治生态对政府审计的影响还未能深入到审计效率层面。省长属于政治家,政治动力、政治周期应该是影响其行为的重要因素。但是,省长管辖的事项很多,能显现其绩效的领域很多,政府审计还没有成为行政首长显现绩效的重要方面,在组织部门对领导干部的考核中,政府审计效率的份量甚微。第二,政治动力和政治周期可能对审计效率有一定的影响,但是,政府审计效率是关健审计整改,而审计整改的难度较大,所以,没有发挥显著作用。第三,虽然《中华人民共和国宪法》规定,各级行政首长主管政府审计工作,但是,不少的地方审计机关是行政首长委托其他行政副职协助管理政府审计,事实上是行政副职管理政府审计。

 

五、结论和启示

审计效率主要体现为审计处理处罚决定的执行和审计建议的采纳,本节分析政治周期和政治动力对审计效率的影响。根据政治系统理论,政治生态与政府审计之间存在交换关系,所以,本节提出如下假设:政治动力与政府审计效率显著正相关;政治周期与政府审计效率显著正相关。根据地方审计机关数据,采用当年和滞后一年两个模型分析表明,政治动力和政治周期对审计效率都没有显著影响,这与本节的理论预期不一致。可能的原因包括:第一,政治生态对政府审计的影响还未能深入到审计效率层面。第二,审计整改的难度较大,所以,没有发挥显著作用。第三,不少的地方审计机关是行政首长委托其他行政副职协助管理政府审计,事实上是行政副职管理政府审计。

本节的发现告诉我们,相对于行政首长负责的许多工作来说,政府审计在显现其绩效方面,还未进入行政首长的主流意识。这也许就是我国审计整改难题的重要原因之一。